金融監管體系迭代的理論分析

尹振濤

回顧金融監管的歷史發展，很容易令人產生這樣的印象，即金融發展的過程是“加強監管”與“放松監管”兩者不斷交替而構成的循環：每當金融與經濟發展所伴生的風險威脅到金融乃至經濟體系的穩定時，政策當局就會采取各種手段對金融活動加以控制；相反，一旦上述金融監管措施阻礙了金融創新，削弱了金融競爭力，構成經濟增長的瓶頸，政策當局又會放松監管措施，為金融活動留出更大的空間。

這種普遍存在的觀點不無道理。從某個角度來看，金融監管與金融創新之間，或者在更高的層面上，金融穩定與金融發展之間，的確存在著一定的權衡關系。推動經濟增長的金融發展必然會伴隨著一定的風險，進而威脅金融穩定，因此，政策當局必須要在發展與穩定之間保持適當的平衡。但是上述觀點又存在著片面之處。首先，從長期來看，穩定與發展是高度一致的。累積的金融風險所導致的危機可能使得數十年的經濟發展成果毀于一旦，甚至令整個社會失序。因此，失去了金融穩定這一前提，金融發展在長期上必然是不可持續的。其次，即使是在短期，金融監管的存在對于金融市場的正常運轉也有著極為關鍵的意義。

金融是經濟活動中信息不對稱最為嚴重的領域之一，如果沒有外部監管與信用體系作為支撐，“劣幣驅除良幣”就會成為普遍現象，導致金融市場的急劇退化甚至崩潰。在此方面，雖然“地下金融”的存在經常被作為批評過于嚴格的金融監管的論據，但其本身卻不是否定金融監管必要性的理由。作為“地下金融”或“民間金融”信用基礎的社會關系網絡與私人救濟很難推廣到現代金融體系運行所要求的尺度范圍，這也解釋了為什么這類金融活動通常處于較為初級的發展形態。同時值得注意的一點是，“地下金融”經常依托于“正規金融”而存在，并以后者的合規經營所留下的套利空間作為自己的生存基礎，其風險也在相當程度上被后者所分擔了。

在理論層面上，監管當局的功能首先在于維護金融市場“元規則”的穩定性。這些“元規則”包括產權制度（自由交易的權利）和契約（交易形式）等，它們構成了基本的金融交易正常進行以及更高層次制度創新的基礎。在這方面，金融監管的重要性在于，盡管某些市場規則的形成和維持是自發的——如交易中的機會主義行為在一定程度上可以通過長期交易關系和聲譽機制來加以約束，但大部分的經濟制度卻并非自我實施（self-enforce）的，它們需要外在的力量來加以保護。除此之外，金融監管的另一個重要功能是對市場失靈進行干預和提供公共物品。當遞增報酬、壟斷、不對稱信息和外部性等因素導致金融市場的運作可能顯著偏離社會最優狀態時，監管當局就有必要介入。這種介入可能是直接的，即監管當局直接動用行政力量對資源的配置進行干預，也可能是間接的，即幫助金融市場建立起可以克服上述干擾因素的新制度。

由于市場失靈現象的存在和人們的有限理性，監管當局常常會對金融市場的制度創新加以約束，盡管這些創新并沒有違反基本的產權和契約制度。例如絕大部分國家都對金融機構的資質有嚴格的要求，同時某些金融交易是被禁止的，因為它們可能對投資者的利益和整個金融體系的穩定造成損害。不過在另一方面，監管當局也可能成為金融創新的積極推動者。監管當局作為信息中介和規則仲裁者的優勢使得它能夠幫助金融市場主體克服新制度創立時常常面臨的協調問題，并且可以通過補貼的方式降低新制度建立時和運行初期的交易成本。對于中國這樣正處于金融體系改革與金融市場培育過程中的經濟體，監管當局在金融創新上的引導和保護作用就表現得更為顯著。

意識到金融監管與金融發展的上述關系之后，如果用更為綜合性的視角來反思金融監管體制的變遷，就會發現它更傾向于螺旋式的上升而并非簡單重復的“治—亂”循環，其背后也隱藏著諸多的影響因素。如經濟與金融環境的變化、金融政策目標的不同、金融知識的積累、監管技術的進步等。舉一個簡單的例子，在監管當局對金融體系的運行機制認識不足也缺乏適當調控手段的情況下，其面對可能導致經濟失序的金融創新的自然反應就是以“一刀切”的方式直接叫停，而在發現這種做法會導致金融發展停滯之后又只能再次無奈地全面放開。但是在監管當局具有了更多經驗和更為有效的調控工具之后，就能夠實施選擇性的操作，從而使上述政策性經濟周期得以平滑。

理解上述觀點的一個關鍵在于，從來就不存在完美的金融監管體系。在理想的情況下，金融監管體系的規模、結構、運行模式是公共選擇的結果。但在更為一般和現實的條件下，它則是行為人在更為基本的制度約束下相互博弈的產物，并且其結構和功能具有路徑依賴的性質。同時非常重要的一點是，不管其產生的具體途徑是哪一種，都很難保證金融監管體系結構的最優性。如果僅僅從績效的角度出發，最優的金融監管體系規模和結構是在其功能與成本之間加以權衡的結果。最優的金融監管體系應當以盡可能低的成本來實現其目標，而這一能力則取決于四個基本因素：技術、信息、激勵和資源。其中技術條件構成了監管機制的根本約束，信息和激勵是決定監管體系組織效率的關鍵因素，而不同監管部門能夠獲得的資源數量則對其行政能力做出了最終限制。

上述分析只是一個靜態的分析框架，通過它我們能夠理解由于監管當局經驗積累和監管技術進步而帶來的監管政策變遷，但在現實當中，金融監管體制變遷的更重要原因常常在于，經濟與金融實踐的發展使得金融監管的目標與功能本身發生了轉移。即便是金融監管的基本目標，不同環境下“系統性風險”的具體表現及其決定因素可能并不相同，監管當局在不同基本目標上的權重分配也會相應發生變化。在這種情況下，金融監管體系很可能就需要全新的監管理念與機制來應對形勢發展的挑戰。

當前全球金融監管改革中宏觀審慎管理的興起就是其中的一個例子。隨著現代金融體系的日益復雜化，各種金融產品的爆炸式增長，金融機構的行為模式及其經濟效應也發生了很大的變化。在復雜的金融體系下，傳統的微觀審慎監管已經難以獨立承擔維護金融穩定的任務，不僅如此，它還產生了順周期性等問題，從而使得自己本身成為了影響金融穩定的一個因素，美國次貸危機就是一個最好的例子。出現這一情況的根本原因在于，現代金融體系是一個復雜系統，它的總體運行狀態不能簡單地歸結于其子系統運行狀態的加總，因此要求單個金融機構保持傳統意義上的“良好”經營狀態并不足以保證整個金融體系的穩定，甚至可能由于“合成謬誤”產生相反的效果。并且在現代經濟體系中，金融監管也越來越不可能脫離貨幣政策等宏觀因素而獨立存在，相反，其實施效果極大地依賴于這些整體性的背景因素。因此，金融監管要走出傳統圍繞個體金融機構進行監管的框架，就必須從金融體系的總體層面出發，綜合考慮各種因素對金融穩定狀況進行評估，同時在總體層面上對監管指標與工具進行選擇和運用，宏觀審慎政策就是上述各種因素的一個共同產物。它實際上是在金融穩定的層面找到了宏觀與微觀之間的一個結合點，并因此大大拓展了中央銀行的職責范圍和可控選擇的政策工具箱。

對于正面臨經濟增長方式調整和經濟增速放緩的中國，通過宏觀審慎管理來防范系統性金融風險和維護金融市場穩定就顯得尤為重要。在宏觀審慎政策的實施當中，主管機構的設置和權限劃分非常關鍵。其中的要點在于，主管機構的設置與職權分配不僅取決于政策制定者的目標與具體的經濟環境，而且具有路徑依賴的特性，也就是受制于原有的金融監管結構。例如，我國實行的分業監管體制，其優勢在于分工明確，各監管部門可以迅速在專業領域內積累起較高的技能與經驗，但是這一模式的缺陷在于不同監管部門之間的信息與資源被分割，因而不利于金融形勢的綜合判斷和跨域經營的監管，而這兩種能力對于宏觀審慎政策恰恰是至關重要的。因此，如何在現有監管體制基礎上進行改革以適應宏觀審慎政策的需要，是我國未來監管框架建設中的一個重要問題。

（作者為中國社會科學院金融研究所法與金融室副主任）