互補協調視域下的新型城鎮化建設

劉勇

摘要：擴大內需首推新型城鎮化的發展，但在新經濟時代如何更有效地推進新型城鎮化，迫切需要新想法、新思維。因此，新型城鎮化目標是城鄉一體化、新型城鎮化途徑強調“兩個集中”、新型城鎮化重點地區是“七大平原”、新型城鎮化要求恢復“縣管市”制度，這是四個關鍵性的內容，由此才能真正崛起新型城市的當代展演空間，同時助推城鎮的產業化升級與轉型，作出這個時代我們應有的貢獻。

DOI：10.3969/j.issn.1674—7739.2017.02.001

對于中國新型城市建設問題的探討，已是當前人們深度聚焦的展望性話題。自進入城市化發展快速階段，在相當長的一段時間里，人們不斷詬病“千城一面”、環境污染、交通擁堵等“城市病”，也在文化創意、修舊如舊、東情西韻中，反復修正我們對于城市未來發展的執念精進與創新合作。在21世紀更在意城市卓越發展的廣闊理念下，珍視城市生命猶如藝術之永恒，建設真正體現與人為善的城市景致，將成為業界行家奉行不悖的城市創新發展的共通特質。因此，關于“新型城鎮化”的建設，由注目聚焦的藍圖轉化為城市居民的幸福聚落，是一個需要我們不斷燃燒智慧激情的理想追求過程，由此才能真正崛起新型城市的當代展演空間，同時助推城鎮的產業化升級與轉型，作出這個時代我們應有的貢獻。

在參與國家改革和發展的重大方針和政策研究、政府有關文件的起草和前期評估，解讀與宣講國家經濟社會發展的重大政策和措施、參與第三方政策實施效果的評估，承接各部門、地方和企業政策咨詢和研究項目的過程中，人們會越來越清晰地認識到，新型城鎮化已再次成為當前中國穩增長的重要抓手。在前年的“達沃斯”世界經濟論壇上，李克強總理強調為應對中國經濟依然嚴峻的下滑壓力，中國需要重啟新型城鎮化進程；“六中全會”后中央政治局經濟形勢分析會議，再次強調在供給側結構改革和“三去一降一補”政策的基礎上，還要重視擴大內需的作用；今年的“達沃斯”世界經濟論壇上，習近平主席把中國定位于全球化捍衛者，堅守巴黎協定成果以體現對子孫后代必須擔負的責任。

毫無疑問，新型城鎮化建設的探討視域、觀察標桿，應該著眼更廣闊的媒介平臺。換言之，擴大內需首推新型城鎮化的發展，但在新經濟時代如何更有效地推進新型城鎮化，迫切需要新想法、新思維。

首先，要進一步梳理“新型城鎮化目標是城鄉一體化”的關鍵內涵。談及城鄉一體化，這不單是人口集中問題，還需要解決“四農”問題和城市病問題，需要更合理地實行人口雙向流動。從全球視角看，當前城鎮化的差異性是很大的。例如美國，有250萬個平均耕地在200英畝（1英畝約等于0.4公頃）以上的集約化和規模化的農莊，農業人口僅占10%，已經沒有“村莊”了，只有為農業服務的專業鎮，大約有2.3萬個，其中10萬人口以上的城市大約有280個，基本實現了城鄉一體化。而中國，則有360萬個行政村和自然村，農業人口還高達7億人，占比50%左右，每個村平均人口近195人，建制鎮（包括鄉集鎮）近3.2萬個。所以考慮未來中國城鎮體系的基本結構，建議每個村留下一戶或外來農業人才專業大戶（現代集約化農業需要人口雙向流動），變360萬個行政村和自然村為農莊，資本下鄉，形成集約化規模化家庭農莊；相應建設2.5萬個以上的專為農業服務的建制鎮（其余發展為特色小鎮，如交通、文化、旅游、體育、養生等風情小鎮）；逐步形成2 000個城市、3萬個農業服務特色建制鎮，以及360萬個農莊的城鄉一體化新局面。

其次，就新型城鎮化的建設途徑而言，要因勢利導地強調“兩個集中”。一是人口向城鎮集中，這當中要注意“度”的問題。人口向城鎮集中有兩個基本條件：一是農業生產水平和效益不斷提高。農業生產剩余勞動力，這是推力；城鎮非農產業規模不斷擴張以及城鎮基礎設施不斷完善，這是拉力。這兩個力量共同作用的結果，是使人口向城鎮集中。因此，在城鎮化過程中，要求產城融合，不斷創造非農產業就業機會，這是個漸進的過程。另外，居民福利和社保一體化將有利于城鎮化的快速發展；但同時又要防止“不足”和“過度”的城市病；強調實體城鎮及明確邊界；尊重縣域區劃，依托行政體系。二是城鎮集中形成于平原地區，這當中要注意空間格局的問題。城鎮的出現需要農業的基礎，因為農業發達地區城鎮就密集（當然人口也就密集）。因此，農業發展條件好的平原地區（特別是沿海地區）城鎮就能密集形成，從而構成各類城鎮集群，如城鎮圈、城鎮群，以及城鎮綿延帶等。顯然，京津冀地區具備了形成城鎮綿延帶的條件，包括空間結構模式的選擇、經濟與政治雙中心，所以天津應成為京津冀的核心。

再次，要進一步認識新型城鎮化的重點地區是“七大平原”。“七大平原”地區，包括東北平原、華北平原、長江中下游平原、珠江三角洲平原、成渝盆地地區、關中平原，以及河套平原等。這些地區將繼續成為我國城鎮和城鎮群，以及人口的聚集地區。其中，要特別關注沿海三大城鎮綿延帶地區，這些地區的工業化城鎮化進入中后階段，具備進一步吸引農村剩余勞動力、推進人口郊區化、大力發展郊區特色小鎮的條件，是未來我國城鎮化進一步推進的重點地區，也有助于提供解決各類城市病的有效辦法。此外，京津冀地區在疏散大城市功能、改善周邊貧困地區發展條件方面已經取得一定的成效，有關經驗值得推薦，如產業轉移、精準扶貧等。除“七大平原”地區外，還有一些小平原，如汾河河谷平原、昆明貴陽盆地、北部灣沿海平原、鄂爾多斯盆地、河西走廊平原、天山南北坡地區、“一江兩河”流域等，也可以是新型城鎮化和城鎮群出現的次重點地區。

最后，建議新型城鎮化建設中恢復“縣管市”制度。發達國家行政區劃的基本特點，是層級少、區域與城鎮政府分設，一般為區域管城鎮（沒有上下級關系，只有分工合作的安排，都直接為居民提供不同的服務）。區域政府取“虛（軟性管理）”，城鎮政府取“實（硬件管理）”。我國分兩類地方政府，即區域政府與城鎮政府，在相當程度上會導致地域發展的不平衡，協調發展不夠，因此建議恢復“縣管市”制度。一是“縣管市”能解決許多大小城鎮病問題。縣政府是縣域內各大小居民點的聯合協作機構，管理縣域內居民點之間或城鎮之間的共同事務，如城際交通通信、縣域水利、自然生態等。二是縣域內可以存在多個城鎮，符合城鎮發展規律。各城鎮邊界和性質可以明確不需要設立行政級別；各城鎮之間相互競爭，促進快速發展；有利于各城鎮避免盲目擴展，又有利于城鎮間的交往與合作。三是有利于辦好縣域各居民點管理點內共同事務，特別是城鎮基礎設施建設，以及居民安全、公共教育等。

當下談及推進新型城鎮化建設，是完全不同以往的創新探索，迫切需要我們更謹慎、更周密地謀篇布局、判斷省思，以使城鎮化建設中的硬性設施與柔性措施相得益彰、互補協調，其“新型”的重要內在價值可以成為未來人類得以共享的傳承資源。

■責任編輯：張 煒