全球城市進程中的結構分異難題與有效糾偏策略

湯偉+萬郁飛

摘要：上海城市規(guī)劃2040明確提出要建設更加卓越的全球城市，核心在于對全球化的管理與控制，這對產業(yè)結構、社會階層、空間結構的分異產生重大構成性影響，上海也有著類似的發(fā)展趨勢。除了和經(jīng)典全球城市共同的特性，士紳化作為城市更新的主要策略引發(fā)了土地和住房價格的急劇上漲，這引發(fā)制造業(yè)和住宅建設向城市邊緣地帶的遷移，進而在上海郊區(qū)吸引了大量人口，由此邊緣地帶和中心地區(qū)的基層治理形成了鮮明的對比。城市邊緣地帶的基層治理有著充分的異質性和復雜性，既缺乏足夠的公共物品也缺乏有效的治理機制，對城市融合和認同有著諸多不利影響。這要求政府予以適度的容忍，且基礎設施要予以更多投入并推進街區(qū)制，而黨委要發(fā)揮更多的協(xié)調職能。

關鍵詞：全球城市；基層治理；城市邊緣地帶；上海

上海城市總體規(guī)劃（2016-2040年）明確提出到2040年要建成卓越的全球城市，這一戰(zhàn)略定位主要分為三大方面：創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。創(chuàng)新之城，即要求集聚科技創(chuàng)新高端要素，培育科創(chuàng)能力完成動力轉換，同時加快高端制造業(yè)的集聚和傳統(tǒng)產業(yè)的轉型升級；人文之城，即通過對城市品質魅力的不懈追求，成為城市治理成功、全球影響突出、市民高度認同的幸福人文城市；生態(tài)之城，即成為擁有較強適應能力和更具韌性的生態(tài)城市，并通過空間資源環(huán)境和基礎設施等方面的動態(tài)改善，成為引領國際綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展的杠桿?？傮w規(guī)劃還將這三大目標進一步分解為資源環(huán)境、空間體系、生態(tài)環(huán)境、交通、產業(yè)格局、城鄉(xiāng)社區(qū)、城市文化、城市安全、規(guī)劃等九個方面。這都說明上海新戰(zhàn)略定位和發(fā)展訴求是把上海建設成為能與紐約、倫敦、巴黎等比肩，具有全球戰(zhàn)略影響力和資源控制力的世界城市。

上海提出這一戰(zhàn)略目標，主要是基于三重考慮：1990年后期上海提出的國際經(jīng)濟中心、國際金融中心、國際貿易中心和國際航運中心的社會主義現(xiàn)代化國際大都市基本完成，需要積極謀劃更高的戰(zhàn)略定位；中國國家發(fā)展到新階段，無論體制改革、經(jīng)濟增長、社會治理都需要動力轉換，而上海需再次發(fā)揮龍頭優(yōu)勢，在改革和創(chuàng)新方面有所突破，自由貿易區(qū)和全球科技創(chuàng)新中心發(fā)揮重大作用；隨著世界經(jīng)濟重心東移以及中國在世界經(jīng)濟格局分量的提升，上海在世界城市體系所處層次迅速上升，對世界未來發(fā)展格局進行引領。在追求新的戰(zhàn)略定位和發(fā)展訴求過程中，上海作為高速的人口流動性、事物的多樣性和潛在的可能性逐步呈現(xiàn)出全新地方社會。這種地方性社會不僅僅是建筑、規(guī)劃等物理環(huán)境的改變，也是制度的重新設置及文化氛圍的改變，由此需高承載力、能動性和頗具韌性的基層治理才能有效承托這一卓越的全球城市進程。

然而卓越全球城市進程不僅存在已有問題，譬如戶籍制度、軟硬基礎設施的供給遠遠不足、生產效率仍然低下、快速城市化造成人口大量流入，也出現(xiàn)許多典型的全球城市如紐約、倫敦、巴黎類似的問題，包括職業(yè)結構分化帶來的收入兩極、空間隔離以及因大量房地產投資出現(xiàn)的同質化的城市主義。更重要的是，對全球城市地位的追求目前還高度依賴于單維度的經(jīng)濟競爭力，然而我國作為現(xiàn)代化尚未完成的發(fā)展中國家，社會性因素卻顯著不同于和發(fā)達國家同質化的世界主義，這過程中必然引發(fā)各類治理難題。由此全球城市進程中新舊問題是通過何種機制影響到基層治理的，而基層治理又需要發(fā)揮何種意義上的角色、作用才能對全球城市有所推進，筆者試圖做出嘗試性的解答。

一、全球城市進程中的結構分異問題

根據(jù)托馬斯·弗里德曼、曼紐爾·卡斯特爾斯、薩斯基亞·薩森的分析，全球城市的管理和控制功能依賴于城市產業(yè)結構的高端化，即生產性服務業(yè)和跨國公司總部的集聚，這種產業(yè)結構的變化自然引發(fā)就業(yè)結構發(fā)生相應的變化。生產者服務業(yè)就業(yè)崗位增加既與整個社會后工業(yè)社會和后福特主義的信息化發(fā)展趨勢有關（經(jīng)理人員、專業(yè)人員和技師），也與“全球城市”集聚相當規(guī)模的跨國公司總部集聚有關。伴隨生產性服務業(yè)就業(yè)崗位的增加，低收入的就業(yè)崗位也隨之增加，這一方面除了服務于高度專業(yè)化的生產性服務業(yè)人員的生活需要，更與移民的大量流入和制造業(yè)比例的下降有關。遺憾的是，制造業(yè)比例下降使得城市難以為低技能移民提供足夠的就業(yè)崗位，最終進入非正式行業(yè)，全球城市內部的經(jīng)濟基礎和職業(yè)結構發(fā)生根本性變化。由此全球城市的建設過程一般也就是城市內部各類不平等擴大的過程，主要表現(xiàn)為三類。第一類社會不平等，社會分裂為專業(yè)階層和貧窮的生活服務業(yè)部門；第二類是發(fā)展不平等，社會極化被嵌入到城市的空間形式造成社會經(jīng)濟的隔離和城市整體空間的碎片化；第三類：政治不平等，城市主導權被利益團體獲取，實行增長為中心的政策。

既然上海已明確地將全球城市作為自身戰(zhàn)略目標，那么是否會通過國際分工體系和跨國公司總部將國家經(jīng)濟和世界經(jīng)濟聯(lián)系，提升全球資源配置能力的同時進一步增強城市內部的不平等？答案是肯定的。

伴隨著上海全球城市建設進程，上海經(jīng)歷顯著的產業(yè)結構升級進程，1990年上海工業(yè)對經(jīng)濟增長貢獻為74.6%，到2000年下降到54.7%。2000～2010年工業(yè)對經(jīng)濟增長貢獻已達到66.6%，而第二產業(yè)結構比重也從55.7%上升到69.2%，然而伴隨著四大中心建設重新提上議程，以及全球城市建設目標的日益明確，2010年到2014年去工業(yè)化的產業(yè)結構升級進一步加速，第二產業(yè)結構比重迅速下跌，從將近70%下降到2013年的30.3%，到2014年進一步下降到23.6%，而工業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率也進一步下跌，這說明去工業(yè)化戰(zhàn)略已成為上海推進全球城市建設的重要抓手（表1）。

伴隨著產業(yè)結構變化，上海就業(yè)結構也發(fā)生巨大變化，從2013年到2014年，第一產業(yè)穩(wěn)步下跌，從超過九個百分點向僅僅3個百分點靠近，第二產業(yè)也從39%下跌到34.92%，下跌超過4個百分點（表2），且產值比重急劇下跌，從2003年的47.94%下降到僅僅34.66%，下降超過13個百分點（數(shù)據(jù)來源：2015年上海統(tǒng)計年鑒）。這說明第二產業(yè)有著很強的就業(yè)粘性和就業(yè)創(chuàng)造能力。伴隨著第一產業(yè)和第二產業(yè)的下降，第三產業(yè)從2003年到2014年第三產業(yè)崗位增加將近十個百分點，2013年就超過60%。這說明上海已邁入服務業(yè)經(jīng)濟階段，然而對服務業(yè)諸多行業(yè)細分就很容易發(fā)現(xiàn)就業(yè)人數(shù)的增加主要集中于批發(fā)和零售行業(yè)，以及租賃和商業(yè)服務業(yè)。2003年批發(fā)和零售行業(yè)在整個從業(yè)人員比例為14%，而到2014年上升到了17.25%，租賃和商業(yè)服務業(yè)在整個行業(yè)從業(yè)人員僅僅為2.66%，到2014年就上升到9.22%。這說明上海的服務業(yè)主要集中在低效率的生活服務業(yè)，高增加值的專業(yè)融和商業(yè)服務業(yè)的就業(yè)比例仍然較低且發(fā)展平緩，說明上海的管理和控制能力和期待的全球資源配置能力還相差甚遠。需指出的是伴隨著全球科技創(chuàng)新中心戰(zhàn)略定位的提出，科研創(chuàng)新從業(yè)人員比例的重要性愈發(fā)凸顯。根據(jù)上海統(tǒng)計年鑒，2003年科學研究和技術服務業(yè)的從業(yè)人員比例僅僅為1.53%，而到2014年上升到3.22%，上升了1倍，從業(yè)人數(shù)12.39萬人上升到43.92萬人。盡管如此，上海與期待中的知識經(jīng)濟仍然有著巨大的差距。

伴隨產業(yè)結構、職業(yè)結構的變化，上海居民收入差距呈現(xiàn)擴大趨勢，城鄉(xiāng)混合基尼系數(shù)從1993年起到2007年持續(xù)提高，城市居民內部越來越呈現(xiàn)出分化趨勢，這種分化也對基尼系數(shù)貢獻率持續(xù)提升。盡管伴隨再分配政策實施分化趨勢有所下降，但底部位置明顯向上移動，總體呈現(xiàn)出底部大、中上部小的“洋蔥型”分布，向平均收入水平集中的趨勢增強，向高收入群體集中的態(tài)勢有所減弱。[1]然而這并沒有改變非正式經(jīng)濟顯著增加的事實，財富分配呈現(xiàn)出更多的越來越多的極化態(tài)勢，階層出現(xiàn)日益嚴峻的固化態(tài)勢。其中最核心表征便是空間分異，在上海，海外、港臺人士和城市最高收入者普遍分布在市區(qū)中心的新建豪華社區(qū)及城市邊緣的別墅區(qū)內，而中高收入者主要集中于交通干線附近的高檔小區(qū)內部；中等收入者多居住單位分配的公房，而低收入階層則主要集中在城市的舊式的未更新的老公房內；外來民工這一新的社會群體則主要在城鄉(xiāng)接合部的違章建筑或者城中的棚戶區(qū)內，且往往以籍貫地緣和職業(yè)相近的業(yè)緣為特征。這說明，隨著社會階層的分化和住宅的市場化，改革上海的居住空間具有鮮明的按照資源占有量的多少進行群分的特征。房價和地理位置產生了相應的社會標簽作用，同時居住區(qū)內同質化和居住區(qū)之間的異質性大大強化。

二、全球城市建設中的上海基層機理

經(jīng)典全球城市內部經(jīng)濟有著正式/非正式，職業(yè)有著高端/低端，收入分配有著高/低，以及居住空間分異也遵循著中心—邊緣這一現(xiàn)象，上海極力追求全球城市地位也有類似發(fā)展趨勢，且這種發(fā)展趨勢正對城市宏觀—微觀、城市—基層產生整體性的重構效應。一方面基層內部的同質性在強化，另一方面基層社區(qū)之間呈現(xiàn)更多的階梯落差和碎片化，由此帶來更多的治理需要。如果說全球城市造成上述現(xiàn)象的主要機制在于跨國公司總部和金融、法律、營銷等高級生產性服務業(yè)造成的職業(yè)結構的二元分化，那么到上海城市內部就不僅僅在于產業(yè)結構的升級，更多的是城市化全球化合力推進下的對高端經(jīng)濟的追求，高端經(jīng)濟不僅需要制度承載，更需要為從業(yè)人員提供相適宜的生活娛樂設施，由此制度調整和建筑更新成為必需。這樣，上海內部空間分異的政策機制，就是持續(xù)的人口流入背景下的士紳化的城市更新。

士紳化（Gentrification）有著狹隘和寬泛兩種定義，狹窄定義指將士紳化舊式城區(qū)的重新復興，主要指涉中產階層對工人的移置和替換，對現(xiàn)存的中低收入階層產生巨大的不利影響；寬泛定義主要指涉房地產再開發(fā)、再更新，以及隨之而來的混合消費主義景觀。從發(fā)展演變來說，士紳化本來只是分散、自發(fā)的過程，即舊式住房的翻新和零星社區(qū)的改造；然而隨著世界各地城市美化運動的興起，士紳化作為住房質量升級開始受到許多城市的歡迎，與此同時利益受損群體特別是中低收入群體也開始逐步抵抗；后來各地城市進一步發(fā)展，士紳化對經(jīng)濟增長和財政收入有著意想不到的效果，開始受到許多國家和城市政府的支持，一些城市如北京、上海、廣州還抓住奧運會、世博會和亞洲運動會等大事件予以推動。由此，士紳化這個西方媒體記者發(fā)明的概念就從北美傳播到西歐再到布宜諾斯艾利斯、布里斯班等，最終北京、上海、孟買、約翰內斯堡等得到最大程度的應用。不僅如此，士紳化在應用過程中還逐步強化全球化對城市空間秩序重塑效應，這樣士紳化狹窄和寬泛定義的區(qū)別和界線日益模糊，既涉及到存量的復興和再開發(fā)，也涉及到中央商務區(qū)到城市邊緣地帶社區(qū)的擴展過程，以及消費主義景觀的大規(guī)模開發(fā)。上海士紳化進程主要表現(xiàn)為舊城的更新改造、城市區(qū)域的蔓延擴展和消費主義景觀的興起，其中最核心的舉動還是在于大規(guī)模的房屋開發(fā)。

住房的市場化改革賦予了上海大規(guī)模士紳化的動力。出于城市更新、經(jīng)濟增長以及產業(yè)結構升級的需要，上海政府在啟動、促進士紳化進程中扮演了異常積極的角色，制定了一系列的新發(fā)展規(guī)劃，包括南京路、淮海路、虹橋路、徐家匯、陸家嘴等。將內城社區(qū)升級為高端商品住房吸引了大量富裕人士的同時還在城市邊緣地帶建造了大批量的安置住房，大量原本居住在核心區(qū)域的低收入階層被成功驅逐到城市邊緣地帶。城市建成區(qū)域也急劇擴張，緩慢確立起核心—高端，外圍—貧窮的城市空間兩極對立模式。[2]事實上，士紳化帶來的另外一個極為嚴重的后果便是住房和土地價格的急劇攀升（表3）。

住房價格的急劇上升帶動了上海整體土地利用成本，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示上海的房價呈現(xiàn)明顯的中心—外圍特征，即以人民廣場為核心，每10公里進行遞增畫圈就會發(fā)現(xiàn)價格的梯次落差。[3]高度士紳化區(qū)域，陸家嘴、南京西路、人民廣場、淮海路都有著異常高企的住房和土地利用價格，這種價格驅動著城市增長聯(lián)盟（Growth Coalition）的“創(chuàng)造性破壞”機制的形成，即拆除更多的舊式建筑（石庫門）以適應全球城市所需要的管理和控制功能和從業(yè)人員的住房需求。由此，工業(yè)、部分生產性服務業(yè)都出現(xiàn)了向土地價格相對低廉的城市外圍的擴散。這方面尤為突出的便是開發(fā)區(qū)的使用和推廣，包括高科技開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)，譬如浦東新區(qū)、虹橋商業(yè)會展中心、漕河涇高科技區(qū)等。這樣，上海城市邊緣地帶經(jīng)歷了快速增長，增長率也一直快于核心城區(qū)，GDP占全市比重一直緩慢上升，從1990年的20.9%，上升到26.9%再到2009年的52.7%。隨著工業(yè)服務業(yè)逐步向外擴展，城市邊緣地帶產業(yè)結構變化，譬如1990年上海邊緣地區(qū)的產業(yè)結構為17.7%∶56.7%∶25.6%，到2000年就演化為5.4%∶57.8%∶46.8%，再到2009年的1.1%∶61.9%∶37%。不難發(fā)現(xiàn)，第一產業(yè)一直下跌，第三產業(yè)從1990～2000年快速增長，而2000年之后有所下跌，其內在驅動力就在于城市核心區(qū)域的工業(yè)向邊緣地帶外遷以便為承擔管理和控制功能的第三產業(yè)騰出空間。這意味著士紳化的推行、土地價格不斷攀升促使核心區(qū)域產生溢出效應，城市邊緣地帶承接了越來越多的從內城遷移出來的制造業(yè)。譬如閔行原本作為衛(wèi)星城鎮(zhèn)予以發(fā)展，到1983年起卻開始作為主要的高科技區(qū)域，當前卻吸引了大量的非高科技制造業(yè)。

邊緣地帶制造業(yè)比例的上升造成了多重后果：第一，城市邊緣地帶耕地減少，從1990年到2009年城市耕地減少了37.4%，主要用于自身的工業(yè)化和住宅小區(qū)的建設。第二，邊緣地帶工業(yè)化比重的持續(xù)攀升發(fā)展吸納了大量的移民，流動人口和戶籍人口的比例快速上升，從1990年的3.3%上升到2009年的72.6%。大量移民形成了新的聚居地和社區(qū)，而這些社區(qū)的基層治理和城市核心區(qū)域基于門禁社區(qū)的基層治理有著極大差異，對治理資源和協(xié)調需求更大。第三，城市邊緣地帶的政治重要性上升，為了更容易從高一級權威那里獲取優(yōu)惠地位和采取更靈活政策，形成了從縣升格為區(qū)的動力。

三、上海城市空間變革的基層復雜后果

上海核心區(qū)域廣泛的士紳化推動了土地價格的迅速上漲，同時制造業(yè)基于成本壓力不得不向擁有廉價土地的城市邊緣地帶轉移，吸引了大量的移民，而新建造的住房又主要面向核心區(qū)域的被遷移的居民，后果便是大量移民進入適宜的居住區(qū)域，包括違章搭建的建筑、城中村等。這和核心區(qū)域富裕城市居民門禁社區(qū)、高檔公寓形成鮮明對比，進而形成中心—外圍的兩極對立。這種兩極對立，對全球城市管理與控制功能的實現(xiàn)，以及進一步的士紳化，造成了明顯不同的后果。筆者認為主要在于以下幾方面：

內城士紳化以及產業(yè)結構空間重組引發(fā)城市空間變革。制造業(yè)大量外遷使得上海對周邊移民的吸納大量集聚于城市邊緣地帶。然而，仍有大量就業(yè)崗位尤其是服務業(yè)就業(yè)崗位大量位于城市核心區(qū)域，新吸納的移民需要搭乘公共交通前往市中心就業(yè)，對交通產生大量需求，導致的后果就是住房遠離工作單位和專業(yè)化區(qū)域，交通量由此急劇增長。盡管上海建造了大量的高架道路、地鐵、汽車道路，基礎設施仍然趕不上交通量的需要，由此對城市運營效率產生巨大的負面影響。也就是說，城市邊緣地帶并未形成完整的社區(qū)，吸引的移民并未和就業(yè)崗位有效地匹配并未形成較為獨立的產城融合，城市整體的空間布局和效率受到極大影響。

士紳化對城市認同可能造成顯著的負面影響。士紳化初衷是追求經(jīng)濟增長和財政收入，然而隨著土地和住房價格的變化，不同收入階層事實上被價格機制予以了重新安置，這樣士紳化就成為事實上的階層分化機制。[4]富裕階層和中上層越來越多地居住在高度全球化的城市核心區(qū)域，而中低收入者越來越居住在遠離全球化的區(qū)域，這樣就造成了城市治理空間的碎片化。與此同時，隨著全球城市目標的提出和推進，為獲取更高城市地位和經(jīng)濟績效，將大量稀缺資源用于和世界經(jīng)濟的對接和對外營銷，城市邊緣地帶獲取公共服務資源的機會異常匱乏，這樣就持續(xù)加重了原本就存在的社會、空間隔離，使城市邊緣地帶的城市居民難以和城市其他區(qū)域尤其是中心城區(qū)的居民產生共同的認知，反而感受到一種強烈的排斥感進而就難以產生類似“我們”的認同感。

城市核心區(qū)域社區(qū)的同質性強化，治理難度下降；而邊緣地帶社區(qū)內部的異質性增強，內部治理難度加大。城市核心地帶成為全球城市管理與控制功能的主要承載區(qū)域，士紳化成為普遍選擇，一方面設置了大量的辦公場所，另一方面居民也大致類似，具有高度的同質性，無論收入、教育、行為方式和思想動態(tài)都大致類似，同時更重要的是核心區(qū)域的交通、教育、醫(yī)療等公共服務供給相對充足，由此治理難題并不十分突出。相較而言，城市邊緣地帶的社區(qū)都是傳統(tǒng)與城市化、現(xiàn)代化共同作用下產生的系統(tǒng)，隨著制造業(yè)的大量進入和安置住房的大規(guī)模建設，近年來隨著士紳化也在邊緣地帶的逐步開展，不同階層的人都逐步進入同一區(qū)域空間，由此形成邊緣地帶城市區(qū)域成為具有充分的異質性和復雜化的基層社區(qū)，實質就是“流動社會”。[5]對社區(qū)居民進行微觀層次掃描，就不難發(fā)現(xiàn)，既包括當?shù)氐霓r民，也包括拆遷安置的原本核心區(qū)域的居民，還包括大量的外來流動人口，隨著部分建筑的士紳化也包括近年來接受過良好高等教育的中產階級。居民的教育程度、生活方式和來源地不同，生活方式和思想觀念也有很大差別。譬如拆遷安置的城郊農民，盡管法理身份已經(jīng)改變，但行為意識和交往方式仍保留了大量的濃厚的鄉(xiāng)村特性，而受過高等教育擁有較好經(jīng)濟地位的中產階級人士，規(guī)則意識較強，對社區(qū)生活很為適應，然而對社區(qū)并不具有很強的歸屬感和認同感，他們一般基于職業(yè)、興趣進行交往。由此，如何協(xié)調這些差異顯著的人群值得探索。

四、實現(xiàn)上海2040規(guī)劃的基層治理對策

上海2040規(guī)劃構建了“多心、多廊、緊湊、開放”作為大都市區(qū)基本的空間結構，對應的空間政策概況已經(jīng)提升為“提升中心、優(yōu)化邊緣、強化新城、突出廊道”，并通過相應政策改善人口和就業(yè)分布、交通、教育、綠地，增加高質量的公共服務供給。然而人們普遍認識到城市官僚機構的決策過程才是公共服務供給的關鍵。社會經(jīng)濟強勢群體通常利用政治系統(tǒng)獲得較多的資源分配份額，而邊緣弱勢群體常常受到歧視，由此公共服務通常和人群的需要成反比，其結果就是貧窮的鄰里公共服務欠缺而富裕的社區(qū)擁有最好公共服務。城市邊緣地帶無疑是最需要公共服務投入的區(qū)域，然而卻沒有足夠的政治重要性，這說明對城市邊緣地帶的認知仍明顯不足。事實上城市邊緣地帶已成為上海全球城市建設最具活力和創(chuàng)造力的地區(qū)，不僅僅吸納移民和經(jīng)濟上不富裕的人群，也吸納了初創(chuàng)時期的創(chuàng)新公司和人才，而邊緣地帶也因此出現(xiàn)了士紳化社區(qū)，由此邊緣地帶的基層治理需要更多的公共服務。遺憾的是上海盡管已經(jīng)確立了分層、分事和分權的公共治理架構，盡量予以了放權自治，然而工具化動員和注重技術的治理路徑使得政府當局未對邊緣地帶的內涵豐富的治理需求予以有效響應，這說明上海的治理架構主要是結果主義導向，并未對問題產生的緣由進行追究，更沒有價值替換，由此需要更多的治理創(chuàng)新。從政府政策的角度，筆者針對邊緣地帶的基層治理提出以下若干對策：

第一，尊重并重視城市邊緣地帶的外來移民的自我治理。目前在基層政府治理策略中普遍傾向于將流動人口視為混亂和無序，采取種種手段予以排斥和控制。譬如在流動人口和邊緣地帶的城鎮(zhèn)出現(xiàn)了很多“黑車”、“黑幼兒園”、“黑診所”、“黑工廠”和流動攤販要予以系統(tǒng)的整治和清理。這種整治一定程度是需要的，然而實際生活中，流動人口提供的這些服務并非沒有價值，他們也并非沒有秩序，他們在內部注重協(xié)調和妥協(xié)以結成新的社會網(wǎng)絡并獲取生存權、發(fā)展權，在這個過程中塑造、產生屬于他們自己的社會空間和領導層。流動人口基于地緣業(yè)緣的領導層還常常扮演“地方老板”和“政治掮客”等多重角色，一方面規(guī)范市場秩序、社區(qū)生活，另一方面又竭盡可能從政府那里獲取居住、工作和做生意的權利。這說明流動人口在實踐和習慣過程中發(fā)展出自己的領導層，與政府部門的領導人之間形成非正式的庇護關系，進而演化出一套實踐治理術。[6]這種治理術也許并不完全合法，卻相當程度推進城市治理的有效性，為最底層群眾的生活提供最低限度的市場服務，由此政府應該尊重類似的治理術，不應以“美學”價值觀對其簡單拆除、整治、驅逐然后達到表面的美觀。諸多的實踐案例證明，類似的拆除、整理以及追求幾何美學的再開發(fā)或者城市美化運動，并不能取得很好的治理績效，反而會惡化原有的問題，導致群體性事件的出現(xiàn)，由此可見，追求多樣性的協(xié)調和對不美觀的適度容忍才是有效的緩解渠道。

第二，目前上海的基層治理出現(xiàn)中心—邊緣的兩極對立，這種兩極對立不僅僅體現(xiàn)在交通、教育、醫(yī)療等公共服務方面，更體現(xiàn)兩者的階層內容。中心的士紳化城市居民更多地同質化且認同全球主義價值觀和獲取較好的公共服務，而邊緣的移民和安置居民更多地認同本土主義，進而形成了“一個城市，兩個世界”。如何推進兩者的和諧融合，以及促進治理資源橫向流通和跨城區(qū)配置，這顯然關系居民的城市身份和人文之城的建設。一些學者通過實證研究發(fā)現(xiàn)，目前更加包容性的制度安排能夠極大地有利于推進城市融合，譬如廢除戶籍制度、社會保障制度實行無差異化的覆蓋等。然而筆者認為，城市地理位置在推進城市融合和認同方面作用巨大，由此公共服務投放不僅需要注重制度覆蓋層面設計，更需要從地理空間維度予以更多層面的思考，尤其要防止出現(xiàn)碎片化的半隔絕式的貧困社區(qū)的出現(xiàn)。針對已經(jīng)形成的相對復雜的邊緣郊區(qū)的基層治理，最切實可行的措施就是公共交通的普惠性和可達性。大量研究證明，將公共交通延生到貧困的封閉區(qū)域可以加速該區(qū)域居民與外界的聯(lián)系，推進社會階層的更替，從而減少該區(qū)域內部業(yè)已存在的各類社會問題，譬如犯罪、社會失序、貧困和環(huán)境污染等問題。《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》提出，未來城市建設要實行街區(qū)制，而街區(qū)制不僅可以改善公共交通，還可以系統(tǒng)地提升不同階層的居民交流和信任度，推進中心—邊緣的有效互動。事實上，隨著公共交通的改善，城市邊緣區(qū)域更有可能形成有效的產城融合，進而有利于上海多中心格局的形成。

第三，黨組織需要在宏觀—微觀的多層次治理中發(fā)揮更重要的協(xié)調職能。城市治理是精細活，從微觀層面的城市鄰里、社區(qū)、不同階層和群體到宏觀層面的城市空間格局、城市腹地和國家城鎮(zhèn)化階段都有涉及，微觀層面不可能離開宏觀層面而取得完善的業(yè)績，而宏觀層面也需要通過微觀層面實現(xiàn)治理績效，由此需要將宏觀—微觀予以動態(tài)的把握。目前城市治理已經(jīng)明確了多中心、多主體、多層次的格局，而這種格局導致許多正當合法合理的訴求經(jīng)常發(fā)生不一致甚至沖突的地方，由此需要更多的協(xié)調。譬如移民的居住權和建筑土地的士紳化的開發(fā)權，還譬如產業(yè)升級和獲取就業(yè)的權利，以及居民基本的公共服務和供給不足的矛盾，由此黨組織需要在協(xié)調中發(fā)揮更大的功能。當然這過程中除了資源重新配置還涉及到體制機制改革的突破，譬如土地使用性質的變革，未注冊的社會群體與有關部門的對接等，這都需要黨組織來協(xié)調，且這種協(xié)調是其他力量往往難以做到的。可以想象，黨組織作為社會各方面的領導力量和主心骨，通過組織程序和組織手段可以在許多方面進行協(xié)調，進而助推全球城市的成長。

五、建設卓越全球城市的有效糾偏策略

上海確立了更加卓越的全球城市的發(fā)展規(guī)劃，可以看到全球化對城市發(fā)展規(guī)劃的影響，看到中國和其首要城市在世界城市體系中試圖獲得更高地位和更高管控能力的發(fā)展愿景。但是，與經(jīng)典世界城市不同，這些規(guī)劃和構想，很大程度上是一種政府主動的政策設計和建設營造，由此士紳化的城市更新和擴展成為主要的政策機制，也催生了在規(guī)模和野心上都可引發(fā)關注一系列的大事件和高端項目，進而成為激勵和推動增長的社會主體。

然而這種更加卓越的全球城市進程和相應產業(yè)結構、政策機制，會帶來巨大挑戰(zhàn)：第一，管控能力帶來的財富精英階層和作為全球城市產業(yè)鏈低端的勞動服務產業(yè)同時并存，加劇內在分化，包括收入分配、空間隔離。第二，上海自身不同的文化傳統(tǒng)、制度背景、城市化階段，其發(fā)展轉型的路徑依賴和作為全球城市所指向的對各類流動性的管理和控制訴求產生內在沖突，城市景觀、制度規(guī)則、社會生活也更加普世主義，由此對本國流動人口強調的本土主義、相互締結的社會網(wǎng)絡產生沖突，進而造成許多問題。

事實上，正是在全球城市的目標和話語影響下，上海正自覺不自覺地將資本流動—城市間競爭—作為地方反應的城市營銷—產業(yè)結構升級—士紳化的因果機制，作為追求卓越的全球城市的主要政策驅動力，而缺乏本土性的政策很可能形成一種斷裂性的、分化的、早熟的、受控的全球城市，加劇城市所面臨的各種問題，造成“水土不服”。這種“水土不服”要求城市政府予以有效糾偏，進行更為豐富的政策設計實現(xiàn)諸多力量的平衡，包括兼容投資者和城市貧民的雙重需求，包括維護不同利益主體特別是貧困人口和弱勢群體的社會福利，重視勞動者的權利保障，重視協(xié)調全球城市發(fā)展和國內勞動力市場的平衡，重視全球城市制度規(guī)則和城市既有制度體系的協(xié)調平衡，尤其要適度容忍不美觀、緩解中心—邊緣的對立，促進公共治理資源的橫向流通和跨區(qū)配置，而這政策設計中，黨委黨組織起著根本性的領導作用和協(xié)調力量，有著巨大的作用空間。

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■責任編輯：張 煒