論城市占道停車問題成因及治理對(duì)策

蘇 姍

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

?

論城市占道停車問題成因及治理對(duì)策

蘇 姍

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

城市占道停車，指非法占用城市公共交通道路的部分或全部，停放個(gè)人、單位、集體的機(jī)動(dòng)車的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象在目前我國(guó)城市中大量存在，屢禁不止。本文以公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對(duì)城市占道停車現(xiàn)象、性質(zhì)及原因進(jìn)行分析，并運(yùn)用政府治理工具提出健全城市停車工程；征收占道停車稅；健全停車管理法規(guī)體系；建立完善的社會(huì)參與機(jī)制等解決對(duì)策。

占道停車；外部性；治理工具

我國(guó)城市的停車問題從20世紀(jì)90年代中后期開始顯現(xiàn)。2000年以后，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，汽車消費(fèi)進(jìn)入了高速增長(zhǎng)期，機(jī)動(dòng)車保有量的增大不僅給城市道路交通帶來了巨大的壓力，同時(shí)停車設(shè)施短缺、停車難等問題已成為影響城市交通發(fā)展的一大難題。出于個(gè)人便利的考慮，不少市民傾向于占道(車行道和人行道)停車和違規(guī)停車。國(guó)家投巨資建設(shè)的道路被野蠻停車無償占用，喪失其應(yīng)有功能,絕大多數(shù)納稅人的貢獻(xiàn)被少數(shù)開車人占據(jù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣州市占路停車達(dá)道路面積的40%，上海市某些地段占64%，武漢市55%-60%，然而，在美國(guó)同規(guī)模的城市中，此項(xiàng)指標(biāo)約為16%，中國(guó)香港地區(qū)為4.7%。[1]占道停車，加劇了交通擁擠，惡化了生活居住環(huán)境，有學(xué)者指出，北京市如果解決了占路停車問題，最少可以騰出25%的路面用于車輛行駛(韓超、王洋等，2010)。[2]

一、城市占道停車現(xiàn)狀

我國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量快速增長(zhǎng)，停車場(chǎng)的增長(zhǎng)速度則相對(duì)緩慢。在這樣的背景下，路邊占道停車行為普遍存在。占道停車，就是占用公共交通道路的部分或全部停放個(gè)人、單位、集體的機(jī)動(dòng)車的現(xiàn)象。由于缺乏統(tǒng)一的管理，占道停車給城市生活帶來了困境。

(一)占道停車的負(fù)外部性

負(fù)外部效應(yīng)，亦稱外部成本或外部不經(jīng)濟(jì)，指的是給交易雙方之外的第三者所帶來的未在價(jià)格中得以反映的成本費(fèi)用。在存在負(fù)外部效應(yīng)的情況下，無論是物品的買者還是賣者，都未在其決策中計(jì)入其交易可能給其他企業(yè)或者居民帶來的損失。占道停車者為了一己私利違規(guī)將機(jī)動(dòng)車停放至為規(guī)劃為停車區(qū)域的道路上，給其他的市民帶來了各種不利的影響，而停車者并未對(duì)此承擔(dān)成本，這就屬于占道停車的負(fù)外部效應(yīng)。常見的有幾種：

(1)道路功能削弱。車輛的亂停亂放，增加了道路的負(fù)荷率和交通組織的難度，使交通秩序混亂，降低了道路的通行能力。例如人行道用于停放單車、摩托車，主車道被劃為固定車位，使本來就狹窄的道路更加擁擠不堪；甚至住宅區(qū)內(nèi)的一些街道也塞滿了汽車，不僅占用行人的活動(dòng)空間，而且堵塞了消防、救護(hù)等車輛的通道，一旦發(fā)生火災(zāi)等突發(fā)事故，后果將不堪設(shè)想。

(2)安全風(fēng)險(xiǎn)增加。城市道路的設(shè)計(jì)，都要考慮它的通視性,道路兩邊隨便停放的車輛,遮擋了交通標(biāo)志和行人、司機(jī)的視線，使得道路上經(jīng)常險(xiǎn)象環(huán)生，市民沒有安全感。

(3)市民素質(zhì)下降。車輛的亂停亂放，不利于市民素質(zhì)的提高。貪圖自己方便，不顧公眾利益，亂停車輛，是一種損人利已的自私行為，同我們的精神文明建設(shè)也是格格不人的。

(4)治安問題凸顯。車輛的亂停亂放，易發(fā)生機(jī)動(dòng)車丟失等治安問題。

(二)占道停車的原因

(1)汽車量增長(zhǎng)速度過快。改革開放后，國(guó)家制定了一系列發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)的政策，鼓勵(lì)個(gè)人購(gòu)買汽車；加入世貿(mào)組織后，進(jìn)一步加大了發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)的力度，使其成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。如今，汽車行業(yè)的發(fā)展已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，我國(guó)現(xiàn)已成為全球第一大汽車產(chǎn)銷國(guó)，2013年全國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量2.4億。與此同時(shí)，人民收入的提高以及政府促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些優(yōu)惠政策(分期付款購(gòu)車)的實(shí)施，人們購(gòu)車意愿越趨強(qiáng)烈。調(diào)查顯示：半年至一年內(nèi)愈購(gòu)車者占47%，其中34%愈在三年內(nèi)購(gòu)車。[3]然而，停車場(chǎng)的數(shù)量增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足汽車增長(zhǎng)量的需求，修建大型的建筑工程時(shí)并沒有對(duì)停車給予足夠的重視，地下車庫(kù)、道路的修建也都沒有將汽車保有量的快速增長(zhǎng)考慮在內(nèi)。可以說，我國(guó)政策著重考慮汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，卻忽略了配套交通措施的跟進(jìn)。[4]

(2)停車設(shè)施規(guī)劃落后。停車位緊缺也反映了停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)滯后。一些開發(fā)商缺乏對(duì)業(yè)主利益的考慮，建設(shè)中配建停車位不足甚至無視規(guī)劃，造成業(yè)主“有車無位”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。此外，也出現(xiàn)有的停車場(chǎng)部分車位空閑未被利用的現(xiàn)象，這主要與停車場(chǎng)缺乏統(tǒng)籌、合理的規(guī)劃布局有關(guān)。

(3)停車管理與法規(guī)不完善。停車管理、法規(guī)不完善助長(zhǎng)了亂停亂放盛行。小區(qū)物管條例均授權(quán)物管部門對(duì)“車輛行駛及停放”有管理權(quán)，但權(quán)限不明。[5]而交警部門雖然有權(quán)管理，可警力基本上用于監(jiān)管主要交通干道，對(duì)居住區(qū)內(nèi)違章停車無暇顧及，所以問題難以遏制。

(4)部分車主行為素質(zhì)低下。某些車主圖方便、圖省錢，常常路邊隨意停車，忽略了公民道德。有學(xué)者對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)至少有53%占道停車是由車主意愿造成的，夜間表現(xiàn)尤為突出。[6]

二、城市占道停車的性質(zhì)及成因

(一)城市占道停車的性質(zhì)

公共物品指具有效用的非可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性以及受益的非排他性，并且不能依靠市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源配置，由政府部門提供的產(chǎn)品。但在現(xiàn)實(shí)生活中，純粹的公共物品幾乎不存在，同時(shí)現(xiàn)實(shí)生活中公共物品滿足效用的非可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、受益的非排他性這三種特性的情況是不同的，所以準(zhǔn)公共物品成為市場(chǎng)上的大多數(shù)。準(zhǔn)公共物品是介于純粹公共物品和私人物品之間，具有競(jìng)爭(zhēng)性或者排他性的公共物品，又被稱為“擁擠性公共物品”。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[7]相關(guān)定義，如果一種物品或服務(wù)同時(shí)具有效用的非可分割性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，但在技術(shù)上能夠排他，并且排他的成本較低，那么可稱擁擠性公共物品或服務(wù)。

當(dāng)汽車保有量迅速增長(zhǎng)，停車位供不應(yīng)求，占道停車的現(xiàn)象便會(huì)發(fā)生。當(dāng)被非法的侵占和擠壓，城市道路源無疑已經(jīng)由公共物品逐步變?yōu)闇?zhǔn)公共物品，也是一種擁擠性公共物品：道路兩側(cè)的停車位無需付費(fèi)，供所有社會(huì)成員享用，但當(dāng)停放的機(jī)動(dòng)車超出了一定數(shù)量，則會(huì)占用行車道路，導(dǎo)致行車擁擠，這時(shí)便具有排除其他社會(huì)成員使用。城市占道停車的行為屬于準(zhǔn)公共物品的應(yīng)用障礙。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，占道停車位并不屬于前去需要大量投入的項(xiàng)目，也不屬于高科技的民間產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該引入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行供給與管理，即由政府通過招投標(biāo)的形式選擇民營(yíng)企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)管理，承包企業(yè)既不參與前期的投資建設(shè)中，也不參與道路和停車設(shè)施的管理和維護(hù)。由于其實(shí)質(zhì)就是利用全體公民共有的國(guó)有資產(chǎn)向全體公民收費(fèi)，利用國(guó)家提供的公共物品向大眾收費(fèi)。

城市道路被非法占用，市場(chǎng)無法調(diào)和和解決，成為了市場(chǎng)失靈的問題。市場(chǎng)失靈是指因市場(chǎng)缺陷而引起的資源配置的無效率狀況。包括兩種情況：一時(shí)市場(chǎng)機(jī)制無法將社會(huì)資源予以有效配置；二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，每一個(gè)社會(huì)成員基于自身利益出發(fā)，濫用有限的占道停車位，甚至亂停亂發(fā)，擾亂交通秩序，這是由于市場(chǎng)配置造成的，但是也導(dǎo)致了市場(chǎng)的無秩序無效率和負(fù)外部效應(yīng)的產(chǎn)生，所以解決占道停車的問題必須從市場(chǎng)失靈的角度出發(fā)。但由于占道停車位具有擁擠性公共物品特性，完全依賴于政府管制是無法解決問題的，須將占道停車的政府管控性與市場(chǎng)供給性相結(jié)合。

三、占道停車?yán)Ь车膶?duì)策

結(jié)合公共決策中政府治理工具，解決城市占道停車的問題可以從供給和需求兩方面考慮，提出解決對(duì)策。

(一)健全城市停車工程

停車問題很復(fù)雜，牽扯很多方面，治標(biāo)手段逐步增加，治本手段則相對(duì)薄弱，大面積出臺(tái)政策和辦法還不到時(shí)機(jī)。然而，建設(shè)地方性示范停車工程，研究具體情況，解決具體問題，摸索經(jīng)驗(yàn)，找出規(guī)律，為面上的工作出政策、出辦法，卻是可行的，而且必要的。只要政策引導(dǎo)對(duì)路，投資者肯定會(huì)看到這個(gè)大市場(chǎng)，資金肯定會(huì)流向這個(gè)大市場(chǎng)，緩解停車問題指日可待。

(1)契約外包及補(bǔ)助。契約外包是指政府雇用私部門(私人公司或非營(yíng)利組織)提供公務(wù)服務(wù)，費(fèi)用由政府預(yù)算列支。補(bǔ)助指政府通過免稅、低息貸款、直接補(bǔ)助等誘因來提供服務(wù)，其費(fèi)用包括政府對(duì)業(yè)者的補(bǔ)助及使用者付費(fèi)。對(duì)于營(yíng)運(yùn)性較強(qiáng)的停車設(shè)施(路外公共停車設(shè)施，如停車場(chǎng))的建設(shè)和營(yíng)運(yùn)，政府可承包給私人部門，吸收社會(huì)資金，以降低成本，解決財(cái)政資金不足以及政府直接生產(chǎn)的低效問題；同時(shí)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)助和稅收優(yōu)惠等，提高私人部門的生產(chǎn)效率，增強(qiáng)停車服務(wù)公益性以及降低市民停車成本。但由于停車設(shè)施作為交通基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要作用和在國(guó)家安全體系中的特殊地位，不能將其建設(shè)和營(yíng)運(yùn)完全推向市場(chǎng)，等同于一般的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。政府在保證社會(huì)資金一定贏利的基礎(chǔ)上要保持對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán),從而保證消費(fèi)的高效，滿足經(jīng)濟(jì)之外的社會(huì)效益需要。

(2)政府直接提供或經(jīng)營(yíng)特許權(quán)。政府直接提供指由政府部門承擔(dān)政策規(guī)劃即執(zhí)行責(zé)任，費(fèi)用由政府稅收支出或使用者付費(fèi)。經(jīng)營(yíng)特許權(quán)指由政府核準(zhǔn)私部門提供服務(wù)，但政府保留價(jià)格之核準(zhǔn)權(quán)，費(fèi)用由使用者付費(fèi)。對(duì)于具有較強(qiáng)的公共物品屬性的路內(nèi)公共停車設(shè)施(如占道停車位)，應(yīng)該由政府來提供，并由政府管理，或者經(jīng)過政府授權(quán)企業(yè)管理，以保證其正常的服務(wù)功能，同時(shí)收取一定的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，用作補(bǔ)償有關(guān)管理部門支出或者作為城建資金用于公共停車設(shè)施建設(shè)，這也是政府公共財(cái)政的基本職能之一。

(3)市場(chǎng)供給。市場(chǎng)供給指政府對(duì)于市場(chǎng)運(yùn)作不加干預(yù)，完全由市場(chǎng)之需求及供給自行調(diào)節(jié)，由消費(fèi)者自行決定消費(fèi)對(duì)象。政府僅維持市場(chǎng)秩序。對(duì)于私人物品屬性的居住配建停車設(shè)施，則應(yīng)有市場(chǎng)提供，直接向消費(fèi)者收費(fèi)。總的來說，就是要確定停車場(chǎng)的屬性，從而確定政府和市場(chǎng)在停車場(chǎng)建設(shè)中應(yīng)該扮演的角色，以及如何進(jìn)行利益分配。市場(chǎng)是實(shí)際建設(shè)、經(jīng)營(yíng)者，政府的角色定位應(yīng)該主要是管理、協(xié)調(diào)；在收益分配上，市場(chǎng)應(yīng)該是主要獲益者，政府應(yīng)收取一定管理費(fèi)用，以是規(guī)范經(jīng)營(yíng)者行為，促使停車場(chǎng)建設(shè)有序健康的發(fā)展。

(二)征收占道停車稅

外部效應(yīng)的內(nèi)在化過程，是外部效應(yīng)得以矯正、資源配置由不具效率到具有效率的過程，強(qiáng)調(diào)政府的矯正措施。具體來說，外部效應(yīng)內(nèi)在化就是外部效應(yīng)的邊際價(jià)值被定價(jià)了。從占道停車?yán)Ь尺@個(gè)問題而言，需要解決的就是將外部邊際成本加計(jì)到私人邊際成本之上，從而使該物品或服務(wù)的價(jià)格得以反映全部的社會(huì)邊際成本，最終抑制該負(fù)外部效應(yīng)的蔓延，抑制這種不良的社會(huì)行為。矯正負(fù)外部效應(yīng)(或說是實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)在化)的公共財(cái)政措施主要是矯正性的稅收。矯正性稅收著眼于私人邊際成本的調(diào)整。其操作方法是：對(duì)帶有負(fù)外部效應(yīng)的物品或服務(wù)征收相當(dāng)于其外部邊際成本大小的稅收，以此將征稅物品或服務(wù)的私人邊際成本提高到同社會(huì)邊際成本相一致的水平，實(shí)現(xiàn)負(fù)外部效應(yīng)的內(nèi)在化。處于經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，社會(huì)成員繼續(xù)進(jìn)行該經(jīng)濟(jì)行為的比例將降低，有效解決資源配置無效的問題。

(三)健全停車管理法規(guī)體系

法規(guī)作為一種具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的規(guī)定，是作為管理準(zhǔn)則的前提，為管理以及執(zhí)法提供保障，從國(guó)外的停車管理法規(guī)體制以及我國(guó)在停車管理法規(guī)體制方面存在的問題來看，應(yīng)加強(qiáng)與停車有關(guān)的法規(guī)體系的確定，并制定嚴(yán)格細(xì)致的停車管理法規(guī)。具體來說，應(yīng)形成比較完善的停車管理法規(guī)體系，不僅在宏觀上有相應(yīng)的法規(guī)約束，更應(yīng)該有對(duì)微觀行為上的停車管理具有約束力的相關(guān)法規(guī)。同時(shí)還應(yīng)做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，通過法律法規(guī)的形式明確停車管理的部門，形成權(quán)威的、順暢的停車管理機(jī)構(gòu)。另外，要對(duì)停車場(chǎng)規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)作出相應(yīng)的法律法規(guī)，還應(yīng)根據(jù)停車的心理要求以及停車管理政策要求，制定《違規(guī)停車處罰條例》等，加大非法占道的違法成本，杜絕不良行為。

(四)建立完善的社會(huì)參與機(jī)制

(1)志愿服務(wù)。志愿服務(wù)指由非營(yíng)利組織義工提供服務(wù)。在多元社會(huì)背景下，應(yīng)注重社會(huì)群體在公共生活中的作用，尤其是充當(dāng)?shù)谌块T的非營(yíng)利組織的作用。非營(yíng)利組織涉及領(lǐng)域廣、人數(shù)眾，若于規(guī)制停車占道的實(shí)踐中利用起來，想必有實(shí)質(zhì)的跨越意義，例如組織義工對(duì)占道停車者進(jìn)行疏導(dǎo)、教育、跟進(jìn)監(jiān)督等。

(2)自我協(xié)助。自我協(xié)助指由于政府提供的公共服務(wù)不符合或不能滿足民眾的需求，人們自行尋求解決問題的辦法。在交通狀況越來越差的今天，占道停車無疑是加劇交通問題的罪魁禍?zhǔn)字唬灾饕椒ǎ皇枪膭?lì)市民出行多使用公共交通。為此必須完善城市公交系統(tǒng)，發(fā)展多種交通方式；并制定相關(guān)政策，給予公交系統(tǒng)大量補(bǔ)貼使其票價(jià)低廉，讓乘坐公交車、地鐵出行比開私家車更快捷而經(jīng)濟(jì)。當(dāng)公共交通工具真正做到了方便快捷，便會(huì)成為人們出行的主要選擇。二是鼓勵(lì)市民“拼車”出行，以減少道路機(jī)動(dòng)車數(shù)量。為此政府需進(jìn)行宣傳教育，加強(qiáng)市民自我協(xié)助出行意識(shí)，拒絕占道停車等危害公共秩序的行為。

(3)宣傳引導(dǎo)。加強(qiáng)市民的社會(huì)公德教育，提高市民依法停車的自覺性。城市土地資源有限，大面積建設(shè)廉價(jià)的地面停車場(chǎng)不經(jīng)濟(jì)更不現(xiàn)實(shí)，地下或高層停車場(chǎng)應(yīng)為城市停車場(chǎng)發(fā)展的方向。政府應(yīng)注重加大宣傳，引導(dǎo)全體社會(huì)成員關(guān)心支持停車場(chǎng)的建設(shè)，優(yōu)化停車服務(wù)體系，使城市道路保持通暢，使城市更整潔，市民出行更便捷。

[1]洪媛.城市停車場(chǎng)的若干問題分析[J].法制與社會(huì),2011(21):153-154.

[2]韓超,王洋,馬郡.我國(guó)大城市停車問題及對(duì)策研究[J].甘肅警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào),2010(1):78-82.

[3]向張勇,張揚(yáng),張千,等.大城市住區(qū)停車難問題剖析與對(duì)策——以成都市區(qū)為例[J].中國(guó)城市經(jīng)濟(jì),2009(1):40-41.

[4]陳希娟.占道停車法律制度研究[D].重慶大學(xué),2013.

[5]汪翼,賀竹磬.停車場(chǎng)產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境及投資分析[J].城市交通,2014(1):23-27.

[6]王榃.城市停車難問題應(yīng)對(duì)策略分析[J].科學(xué)時(shí)代,2013(8).

[7]高培勇.公共經(jīng)濟(jì)學(xué).第2版[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008.

蘇姍(1993.6-)，女，漢族，廣西南寧人，中央民族大學(xué)管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向:社會(huì)福利與救助。