淺談水電工程移民綜合監理管理機制

李光華 駱繼文

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司， 浙江 杭州 311122)

淺談水電工程移民綜合監理管理機制

李光華 駱繼文

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司， 浙江 杭州 311122)

大中型水電工程移民綜合監理經過20多年的探索和實踐，在監理職責、工作制度、工作方法等方面有了較大的發展。移民綜合監理在移民安置實施過程中的作用也越來越重要，也為健全中國水電工程移民管理起到重要作用，因此得到了廣泛的推廣和應用。隨著綜合監理業務的不斷拓展，對移民綜合監理的要求越來越高，這就要求綜合監理不斷完善和改進其管理機制，以適應新形勢的要求。本文通過對綜合監理管理機制現狀和面臨的問題進行分析，結合參與項目管理經驗進行探討，提出改進見解，以便更好地推進水電工程移民綜合監理管理。

水電工程； 移民； 綜合監理； 管理機制

1 移民綜合監理發展概況

20世紀90年代以前，在水庫移民工作中，普遍存在重工程、輕移民、重搬遷、輕安置的問題，移民遺留問題較多，移民安置效果很不理想，造成局部地區社會穩定局面差，產生了諸多移民遺留問題。為改變傳統的水庫移民工程建設管理模式下的弊端，政府管理者、工程建設參與各方努力、試圖探索出有效的管理模式；1993年，三峽工程提出了移民監理的概念，同年，在小浪底移民安置中最早實施了移民監理；1998年，為適應社會主義市場經濟的要求，加強和完善水庫移民的管理體制，電力工業部發布的《關于發布〈水電工程水庫移民監理〉規定的通知》對水庫移民監理的定位、職責、工作程序、工作內容、資質管理等方面進行了規定，并在中國大中型水電項目中試行，取得了初步的試行效果。2002年，國家計劃委員會印發的《水電工程建設征地移民工作暫行管理辦法》明確提出“國家對水電工程建設征地移民工作實行政府負責、投資包干、業主參與、綜合監理的管理體制”。至此，將水庫移民監理正式納入了水電工程建設征地移民工作管理體制。2006年，國務院出臺了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》進一步明確“國家對移民安置實行全過程監督評估”，由此，國家從法規的高度，確立了移民監理的法律地位，理順了移民監督、管理體系，為水庫移民項目的實施提供了較為完備的制度保障。2012年，國家發展與改革委員會發布《國家發展改革委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》指出，對農村移民搬遷安置、城市集鎮遷建、專業項目處理、水庫庫底清理等的綜合進度、綜合質量和資金使用情況實行全程移民綜合監理，監督移民補償補助費用按批準標準和數量兌付、單項移民工程按規定進行建設管理，敦促移民安置協議簽訂雙方的責任義務履行和移民安置規劃的實施，更詳細地提出了移民監理的內容；2014年國家發展與改革委員會能源局頒布了《水電工程建設征地移民安置綜合監理規范》(NBT 35038—2014)，對綜合監理工作程序、內容、方法及具體的操作要求等做了詳細的規定，為規范移民綜合監理工作、提高綜合監理管理水平提出了規范性要求。

2 綜合監理管理機制現狀及發展瓶頸

經過20多年的發展實踐，移民監理管理機制取得了大量寶貴實踐經驗，相關方對移民監理的內容和方式形成了相對統一的認識；但各方對移民監理工作的具體職責、內容、作用目標及深度的認識仍存在較大差距，不同項目的委托方需要移民監理提供的具體服務內容也不盡相同，不同監理單位對移民綜合監理的服務內容、管理機制及深度亦有不同的理解，各家有各家的套路，在各種規程規范中對移民綜合監理的具體法律責任、權力也沒有明確的規定。

移民綜合監理的實施基本以滿足委托方的要求為目的，服務意識基本取決于監理單位的企業管理理念，監理質量、監理效果基本取決于項目負責人的業務能力；監理效果難以像工程監理一樣能以詳細的數據、記錄等來形象地衡量和表現，一般都是通過委托方的滿意度、實施機構的評價、考核等側面來反映。如果綜合監理在剛介入階段不能很好地為委托方和地方實施機構解決實際的問題，綜合監理的作用很可能會被忽略；即使綜合監理專業能力不夠，但與委托方和實施機構的溝通很順暢，雖解決實際問題不夠得當，也會認為綜合監理效果很明顯，但沒有發揮綜合監理應有的技術服務能力。無論是從自身團隊建設、專業能力培養還是從外部服務意識、服務質量及監理效果的發揮等方面分析，目前移民綜合監理管理機制仍然存在一些發展的瓶頸，值得深思和探討；就作者的理解，主要存在以下幾方面問題。

2.1 綜合監理組織機構設置問題

與工程監理相同，移民綜合監理同樣實行總監負責制，由總監理工程師負責組建和管理項目部；但不同于工程監理的是，工程監理可能使用單一的組織結構模式就能夠完成，在監理準備期就可根據工程設計書、施工組織設計等文件，組建比較清晰的監理結構圖；而一般大中型水電工程建設周期較長，移民安置實施工作的周期也相對較長，一般項目持續幾年，有的工程持續十幾年甚至更長；加之移民綜合監理涉及到的專業多、溝通協商的單位和部門也多，經常涉及到經濟、社會、工民建、電力、通信等行業，與地方政府、移民管理部門、電力、交通、通信及鄉(鎮)政府等很多單位和部門交涉；移民工作還必須緊密與國家政策法規關聯，綜合監理人員不僅要掌握相應的專業知識，還要有一定的法律、政策和社會學等其他專業知識。

鑒于以上原因，綜合監理在初始階段很難明確清晰的組織結構，僅按一般的農村移民、城市集鎮遷建、專業項目處理或者按區域進行簡單的劃分，甚至于忽略組織結構問題。就目前開展的移民綜合監理中，絕大部分單位在初始階段并沒有組織結構意識，一般都是根據經驗在監理細則中明確相應的崗位人員職責，如：總監理工程師、專業監理工程師、工程師、計劃員等，由于移民工作一般持續時間較長，在實施過程中，技術人員的流動和換崗比較多，造成在后期監理工作開中沒有明確的組織結構框架，在人員變動期，監理工作會受到很大的影響。

另外，由于不重視組織結構建設問題，在開始階段，經常會忽視了監理的檔案管理、人員梯隊建設等工作，使得后期工作過程中，綜合監理的資料缺乏連續性和規范性，甚至造成部分資料的遺失等問題。

2.2 綜合監理從業人員的資質問題

根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》規定“從事移民安置規劃編制和移民安置監督評估的專業技術人員，應當通過國家考試，取得相應的資格”；在《水電工程建設征地移民安置綜合監理規范》中對總監理工程師副總監理工程師的職業資格做了相關要求。目前，國內勘測、設計專業技術人員職業資格序列中，“注冊土木工程師(水利水電工程移民)”僅對口移民安置規劃專業技術人員，而建設部注冊的監理工程師針對工程監理，移民綜合監理暫無相應職業資格。由于從業資格的缺乏，使得從事移民綜合監理的技術人員專業素養參差不齊，就目前的市場分析，大部分單位開展移民綜合監理除了主要負責人，如：總監、副總監等有相應的執業資格外，其余絕大部分工作人員都沒有相應的執業或從業資格，引起行業上部分人員認為移民綜合監理是靠人頭、不是靠技術的偏見；在各工程中，除了對總監理工程師的執業資格等有規定外，對一般的技術人員沒有明確的規定。在移民項目的實施過程中涉及的不同行業項目的建設階段劃分、實施程序、不同階段工作深度、專業技術標準要求等不盡相同，因此對移民綜合監理人員的專業水平、工作經驗、工作協調能力是極大的挑戰。

2.3 綜合監理依據的連續性問題

從傳統意義的“監理”來講，其主要的工作依據包括法律法規及與工程相關的規劃設計資料、監理大綱、監理實施細則等，最主要的依據是規劃設計資料，但由于移民工作的持續時間長、可變性大，幾乎沒有工程能完全嚴格按照可研階段的規劃開展，大部分都是“三邊”工程，即“邊規劃、邊設計、邊實施”，很多時候綜合監理缺乏真正意義上的工作依據，監理依據一直在“變化”。另外，各省份移民管理機構和項目法人基于所處不同歷史時期和不同區域的實際情況與實踐上的差異，對綜合監理工作職能的認識與具體要求存在較大的不同；甚至有些地方移民安置實施機構認為綜合監理只是上級移民管理機構的擺設，根本發揮不了作用，在實施過程中對移民工程進行隨意變更，完全沒有嚴格履行設計變更程序，往往是實施完成后才補充程序，即所謂的“倒裝”，綜合監理工作更加被動。

2.4 綜合監理和單項工程監理銜接問題

在移民工作開展過程中，會涉及到大量的單項工程，如：房建、市政、道路、橋梁工程等，這些單項工程的實施必然涉及到單項工程監理，對工程的進度、質量和投資等進行監督控制；綜合監理的職責是掌握工程實施進展情況，分析其是否滿足總體進度、規劃質量和投資目標，發現問題及時上報、協調。

但在目前的操作過程中，尚未出臺相關的規定，對單項工程監理和綜合監理的職責關系與單項工程質量、資金、進度控制過程中的作用和操作方式進行明確的規定。實際工作中，綜合監理一般通過地方移民機構、建設單位的介紹來取得與單項工程監理的聯系和協調工作。

2.5 移民資金監督問題

移民補償資金主要由政府機構直接撥付的資金，在操作過程中，政府的主導意識較強；而移民資金的使用與移民安置進度、安置政策等緊密相關，資金的撥付及使用情況關系到政府的政績考核等多項工作，在實施過程中可能涉及到規模擴大、標準提高等多方面的問題，常存在移民資金超概的現象。針對以上問題，綜合監理在資金控制過程中，最大的職責在于對進度進行分析、提出合理的使用計劃，但對資金的實際撥付及使用情況，很難做到全面掌握，尤其是對于一些大型水電工程，有的涉及到幾百億的移民資金，要將移民資金理清必須要有專業的財務知識和業務能力。

3 完善綜合監理管理機制的見解

經過20多年的發展，綜合監理經過起步、探索和發展階段，基本趨于成熟，但在目前操作過程中，仍有以上問題有待研究和探討，就作者理解，以下幾方面有可改進空間。

3.1 建立健全考核制度，規范綜合監理工作行為

就目前推行的綜合監理工作制度，仍是政策性和概念性的規范，在實際工作中缺乏針對性，尤其是對綜合監理工作的評判和考核方面，比較缺乏。因此，要做好綜合監理工作，需要制定綜合監理行為準則和評判標準、辦法，使綜合監理的工作統一化、規范化和專業化，在具體工作中，不僅有據可依，而且能充分發揮作用。目前，四川、云南等省已出臺了綜合監理考核辦法，對綜合監理工作進行定性和定量考核，為規范綜合監理的管理工作起到了積極作用。

3.2 完善綜合監理工作規范，明確綜合監理的職責和權利

綜合監理開展工作的依據，主要包括“綜合監理規范”、監理合同和監理細則、移民安置實施規劃等，由于其監督對象的特殊性(地方政府及移民安置實施機構)，移民綜合監理的作用經常被地方實施機構忽視、起不到應有的作用；因此有必要對綜合監理的職責和權力做出進一步的明確，并明確相關方配合要求。

3.3 加強行業監管，確保綜合監理質量

目前在實施的水電工程移民綜合監理業務中，不同的單位有不同單位的特點和具體操作方法，監理質量和業務能力基本以滿足委托方的要求為目的，缺乏行業對監理質量的監管和評價；因此有必要進一步統一行業規范，建立綜合監理信息平臺，對所有從事移民綜合監理的單位業績、信譽等進行統一管理。

3.4 改進綜合監理工作方法，切實發揮綜合監理作用

移民綜合監理的主要作用體現在進度、質量檢查和資金使用及撥付使用管理和現場協調工作的參與上，其作用是作為委托方的現場技術服務者，對現場實施情況、存在的問題等進行及時收集、整理和反饋，為上級做決策提供參考信息。對于實施進度、質量和資金的控制難度較大，在實施進度方面，由于其受干擾的因素比較多，且受地方實施機構的主觀意識影響較大，例如向家壩水電站庫區移民安置實施工作，基本是在2011—2012年間采取超常規措施才取得階段性成果，僅憑綜合監理的監控和指導很難對實施進度起到關鍵性的推動作用；對于安置質量方面，主要應集中在安置標準、規模等整體的宏觀層面，對于具體的操作細則基本都是結合地方的發展實施；在投資控制方面，主要工作是控制資金計劃的執行及移民安置補償補助兌付、工程建設資金使用的合規性等，在具體實施過程中，由于移民安置實施進度、方案的變化和調整，綜合監理僅能從總體投資控制資金的撥付及使用，對部分項目上存在資金擠占，跨項、調項使用的問題缺乏有效的控制方法。

鑒于以上種種問題及原因，綜合監理更應發揮監理的專業技能，首先在監理細則及實際工作中，細化每一項工作，真正做到切實可行、具有操作性；適時改進工作方法，對實施進度、質量、資金情況有全面的掌握，并將相關情況向委托方反映，提出合理意見；尤其在監理細則中，應細化監理工作方法、控制單元，最好達到能以量的形式來明確操作方法，對于綜合監理難以有效控制的事件，應及時向委托方提出。

4 結 論

移民綜合監理是一個集工程學、社會學、經濟學等多門學科為一體的綜合性事務，其監督對象又有著特殊性(政府機關)，綜合監理監督不僅是對事的監督又是對人行為的監督，造成了綜合監理工作的特殊性，要求綜合監理集各種學問于一體，又有超強的溝通和協調技能。因此，要充分發揮綜合監理的作用，首先需從制度管理建設上進一步完善監管工作，包括完善綜合監理規范、加強行業監管、加強綜合監理考核等；其次，要從綜合監理自身能力建設方面著手，應按照規范及招投標要求對綜合監理的人員的專業、資質、年齡構成等進行認真配置，在實施過程中嚴格執行，并結合項目實際情況完善組織機構建設、注重人員梯隊建設，以滿足不同階段工作需求。

[1] 徐巖，胡瓊.大中型水利水電工程移民監理實踐探討[J].中國水能及電氣化，2013(9):66-70.

[2] 胡瓊.大中型水利水電工程移民搬遷安置的社會監督探討[J].中國水能及電氣化，2013(7):67-69.

[3] 劉建華.水利水電工程移民安置監督評估的意義和作用[J].河南水利與南水北調，2012(12)：116-118.

[4] 沈菊琴.征地移民監理與水利工程監理差異分析[J].江蘇水利，2011(7):20-21.

On immigration comprehensive monitoring management mechanism in hydropower project

LI Guanghua, LUO Jiwen

(PowerChinaEastChinaSurveyandDesignInstituteCo.,Ltd.,Hangzhou311122,China)

Immigration comprehensive supervision of large and medium-sized hydropower projects are explored and practiced for more than 20 years. It has achieved greater development in the aspects of supervision responsibility, work system, work method, etc. The role of immigration comprehensive supervision in immigration resettlement implementation process is also more and more important. It plays an important role in perfecting hydropower project immigration management in China. Therefore, the mechanism is promoted and applied widely. Higher and higher requirements are proposed for the comprehensive supervision of immigration with constant expansion of comprehensive monitoring business. It is required that comprehensive monitoring should be perfected constantly, and the management mechanism should be improved for adapting to the requirements of new situation. In the paper, the present situation of comprehensive supervision management mechanism and existing problems are analyzed, management experience of participated projects is combined for discussion. Improvement opinions are proposed for driving immigration comprehensive supervision management in hydropower project better.

hydropower project; immigration; comprehensive supervision; management mechanism

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.02.018

D632.4

A

1005-4774(2017)02- 0068- 04