不動產征收補償制度立法原因分析

張楠楠

(四川省社會科學院 四川 成都 610000)

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不動產征收補償制度立法原因分析

張楠楠

(四川省社會科學院 四川 成都 610000)

征收是國家基于公共利益需要，以行政權取得集體、個人財產所有權并給予適當補償的行政行為，征收的對象僅限于不動產。土地和房屋作為公民賴以生存的財產，當以國家強制力對其征收時為了保障公民的基本生活水平應給予公民公平的適當的補償。然而在實踐中，失地失房群眾與政府矛盾頻發，主要原因在于缺少權威的、統一的、全面的征收補償制度。“法者，天下之程式，萬事之儀表也”，依法治國的前提的有法可依，解決不動產征收補償中的矛盾沖突的前提是制定法律確定不動產征收補償制度。

本質屬性：個人利益與公共利益的平衡

所謂個人利益，指直接包含在個人生活中并以這種生活的名義提出的各種要求、需要或愿望，包括人格利益、家庭關系利益和物質利益。公共利益指國家作為法人的人格利益與物質利益以及國家作為社會利益捍衛者的利益。個人利益和公共利益反映在具體的不動產征收過程中，則表現為個人財產利益和公共物質利益。利益來源于對資源的控制，社會資源的匱乏性決定了社會各階層、各集團間的利益沖突在所難免。社會主義市場經濟下，對不動產進行征收正是個人財產利益和公共物質利益沖突的體現。市場經濟要求公民私有的合法財產不受侵犯。但在社會主義法律中，當個人利益與公共利益發生矛盾時，個人利益需作出讓步。

當兩者利益沖突時，為了避免社會發展因無謂的利益紛爭而停滯不前，須通過法律加以平衡。法律對社會的控制表現之一是對利益的調整，其中平衡利益沖突最為顯著。法律通過規定某些基本原則或設計某種制度化解利益糾紛。我國憲法明確規定，國家可以對公民的私有財產實行征收并給予補償。公民的私有財產包括了動產、不動產和知識性財產，其中對不動產的征收最為常見。不動產征收補償關系到被征收人的切身利益，對補償數額和方式的不認同往往會成為其與政府間矛盾的爆發點。由此可見，建立不動產征收補償制度是法律解決利益沖突的手段，是個人利益與公共利益平衡的本質體現。因此，不動產征收補償制度作為重要的法律制度，立法者應將其系統地規定在法律中，使其權威化、統一化和全面化。

立法現狀：現行法律與行政法規的缺陷

由于《征收征用法》的缺位，我國對不動產征收補償的規定散見于各單行法律與行政法規中，運用不動產征收補償制度需要適用不同的法律法規。因法律局限性，現行法律法規有所沖突或留有空白時，不動產征收補償制度可能會適得其反。從不動產征收補償制度的概括性規定來看，存在補償的主體模糊不清的問題。《憲法》第十三條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”可見《憲法》規定的補償主體為國家，而國家作為一個抽象概念并不能作為具體行政行為的主體，因此可以將補償主體認定為國家的行政機構——政府。《物權法》第四十二條雖然也對征收補償作出了規定，但規避了具體作出征收補償的主體這一內容。然而，《國有土地上房屋征收與補償條例》第五條規定房屋征收部門可以將房屋征收與補償的具體工作委托給房屋征收實施單位，顯然與《憲法》的規定相違背。由此造成的不動產征收補償主體混亂給被征收人實現救濟帶來了困難。

不動產包含土地及房屋，土地性質有不同的劃分標準，房屋亦然。從不動產征收補償制度的具體規定來看，現行法律法規未對土地和房屋進行統一的性質劃分從而造成一些不動產征收補償存在立法空白。《物權法》第四十二條第二、三款原則性規定了集體土地和單位、個人房屋的征收補償。其將土地按所有權歸屬劃分為國有土地和集體土地，將房屋按用途簡單劃分為個人住宅和非住宅房屋。《土地管理法》第四十七條具體規定了耕地的征收補償事項，同時規定其他土地的補償費由省、自治區、直轄市參照耕地補償標準實行。《土地管理法》對土地征收賠償制度作出了規定，它將土地按通途劃分為農用地、建設用地和未利用地，對農用地的征收著墨較多而對建設用地征收賠償制度采取了規避的態度。《國有土地上房屋征收與補償條例》第三章對房屋征收的補償制度作出了較為詳盡的規定，但值得注意的事該法規所調整的范圍僅限于國有土地上的房屋征收。盡管各法律法規相互協調可以使部分不動產征收補償有法可循，但集體土地上房屋征收補償、劃撥用地征收補償等不動產征收補償依然處于法律的真空狀態。

發展方向：單獨立法與授權立法的統一

不動產征收補償制度的本質及立法現狀說明其亟需一部系統而全面的法律加以固定，以更公平合理地化解社會發展中個人于政府間的矛盾。《立法法》第八條第七項規定對非國有財產的征收、征用事項只能制定法律。非國有財產包括了動產、不動產和知識性財產，此處的“征收”也包涵了決定、程序和補償等過程，因此對不動產征收補償制度只能由全國人大及其常委會制定的法律規定。根據《全國人民代表大會法律委員會關于第十二屆全國人民代表大會第四次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》，關于制定《行政征收征用法》的議案已被提交待進一步討論研究，這寓示著不動產征收補償制度將作為《行政征收征用法》的重要部分為不動產征收補償提供全面的法律依據和具體的法律標準。

當然，由于我國的產權登記制度管理、公民的產權意識，行政執法人員執法水平仍有較大發展空間，正式出臺《行政征收征用法》的條件尚未成熟。因此，根據《立法法》第九條和第十一條的規定，全國人大及其常委會可授權國務院在對非國有財產征收、征用中選擇部分事項先制定行政法規，經過實踐檢驗等制定法律的條件成熟時再由全國人大及其常委會及時制定法律。全國人大及其常委會可以授權國務院先行立法，制定《集體土地上房屋征收與補償條例》、《建設用地征收與補償條例》、《劃撥用地征收與補償條例》等行政法規以規范實踐中的征收補償亂象，填補立法空白，等時機成熟時再制定統一的法律。

在應然層面上不動產征收補償需要統一的法律加以規制，在實然層面上現有法律法規對不動產征收補償存在空白。因此在現階段可以通過單獨立法和授權立法加以過渡，待立法條件成熟后再制定統一的法、全面的法，以平衡個人利益與公共利益的沖突。

張楠楠(1994-)，女，漢族，江蘇南通人，法律碩士，四川省社會科學院法學研究所，研究方向：地方立法。