構建城市總體規劃面向實施的行動機制
——上海2040總體規劃中《行動規劃大綱》編制與思考

張尚武 王 穎 王新哲 陳懿慧 劉亞微

構建城市總體規劃面向實施的行動機制
——上海2040總體規劃中《行動規劃大綱》編制與思考

張尚武 王 穎 王新哲 陳懿慧 劉亞微

面向實施、加強規劃的行動維度是當前總體規劃編制改革的重要方向，上海2040總體規劃成果體系中，明確了《行動規劃大綱》是從時間維度統籌推進規劃實施的操作性文件，目的在于建立總體規劃實施過程中目標管理和過程控制的機制。分析當前總體規劃編制與運行體系中存在的矛盾，總結行動規劃大綱制定的思路，闡述大綱中行動規劃編制、年度監測和五年評估、動態維護和彈性適應等主要內容，并對如何完善城市總體規劃的行動維度進行探討。

規劃實施 | 行動規劃 | 上海2040總體規劃

0 引言

規劃是基于對未來的預期而做出的安排，是發展藍圖與行動的統一。特別是總體規劃作為戰略性規劃，其戰略性既要體現前瞻性，更要基于規劃目標對行動做出戰略性安排。但一直以來，傳統的城市總體規劃都存在重編制、審批，輕實施、維護的問題，沿用“藍圖式”的編制理念，強調長遠目標制定，缺乏對實施環節的關注。

重視規劃的實施環節，加強規劃的行動維度是我國總體規劃編制改革的重要方向。2015年召開的中央城市工作會議，明確指出“統籌規劃、建設、管理3大環節，提高城市工作的系統性”的要求。《上海市城市總體規劃（2016—2040）》（以下簡稱“上海2040”）是中央城市工作會議召開后第一個展望至2040年并向國務院報批的超大城市總體規劃，以“1+3”的成果體系突出實施導向，“1”是總體規劃報告，突出戰略性和結構性，“3”則面向實施性和操作性，包括分區指引、專項規劃大綱和行動規劃大綱。行動規劃大綱制定的目的是建立上海2040總體規劃在時間維度上的實施機制，以期有效推進規劃的實施和控制過程。

1 對總體規劃編制與運行體系的反思

我國的總體規劃制度形成于1950年代，在計劃經濟環境下城市規劃作為計劃的落實，從規劃編制到實施是一個高效的過程。進入改革開放時期以后，市場經濟環境下規劃運行體系發生了變化，發展的不確定性、利益主體的多元化造成規劃編制與實施過程之間的矛盾越來越突出[1]。諸多學者圍繞目標導向與過程控制的關系[2-4]，認為總體規劃應成為協調相關利益主體進行空間資源分配的公共平臺，具有反饋響應式、適時調整以適應內外部條件變化的動態性規劃[5-7]。從實施過程來看，總體規劃編制與運行體系存在諸多矛盾。

一是編制內容缺乏行動安排?？傮w規劃定位為遠期規劃，編制內容關注城市發展目標與策略、空間方案與專項支撐系統，對規劃如何實施筆墨較輕，指導性弱，缺乏行動計劃[8]。規劃實施作為常規章節，但往往缺乏針對性，無法成為規劃方案的“操作指南”和“行動抓手”。

二是規劃運行缺乏評估反饋?！冻青l規劃法》提出定期對規劃實施情況進行評估是規劃運作過程的重要環節，并作為城市總體規劃的修改依據。2009年住建部出臺《城市總體規劃實施評估辦法（試行）》，深化對于城市總體規劃評估的各項要求，原則上每2年進行一次。但總體規劃實施評估尚未進入常態化工作流程，評估結論更多只是作為政府內部的自我檢討和內部研究，對規劃運行績效的反饋作用有限。從規劃評估的實踐情況來看，甚至有些城市只是為了主管部門能夠批準其修編總體規劃而進行的“假評估”[9]。

三是規劃實施缺乏動態適應。面對錯綜復雜的發展環境，城市規劃的實施存在很多不確定因素?，F有總體規劃“藍圖式”的思維較難對城市動態建設進行有效引導，而規劃實施出現偏差后如何應對則更加無法通過規劃提前預測。

四是規劃管控缺乏傳導?？傮w規劃是剛性管控和彈性引導的有效結合，但現有城市總體規劃實施過程中，各級政府事權不清晰，導致“剛性不剛、彈性不彈”，強制性內容難以落實和監督[10]。同時，城市總體規劃面向實施部分的內容缺乏相關政策的支持和規范性的表述，與各部門、條塊間的運作要求和程序不相匹配，因此，規劃管理缺乏傳導，存在脫節現象。

五是規劃運行缺乏載體?！冻青l規劃法》明確提出編制近期建設規劃，并將其作為實施總體規劃的重要手段，但現有規劃體系的工作特征是空間維度細化，總體規劃內容通過分區規劃、詳細規劃在空間單元上逐級深化、細化；在時間維度上（近期建設規劃、年度實施計劃等）雖有需求和一定落實，但各規劃之間缺乏統一平臺和協調機制，未形成行動規劃體系，規劃間矛盾或實施性不強。近期建設規劃與年度規劃并未起到有效傳導總體規劃的作用。

2 行動規劃大綱制定的思路與主要內容

2.1 基本思路和內容框架

（1）基本思路

《行動規劃大綱》作為“上海2040”成果體系的重要組成部分，強調從時間維度推進總體規劃的有序實施，基本定位為建立一套從時間維度推進“上海2040”滾動實施的行動機制。

主要圍繞3個基本原則：一是體現新時期規劃工作的基本要求。以行動規劃作為統籌規劃、建設、管理的關鍵環節，完善空間規劃體系、有效推進“多規合一”。二是落實新一輪上海總體規劃面向實施的指導思想。圍繞上海2040“目標（指標）—策略—機制”的邏輯框架，建立“城市總體規劃—行動規劃”的實施框架，實現規劃實施全過程統籌和協調。三是探索適應上海實際和發展環境的總體規劃實施模式。在規土融合的基礎上，實現全域管控、精細化管理。以“上海2040”確立的目標為導向，積極應對城市發展環境的不確定性，建立目標管理和過程控制的有效機制，探索目標管理、過程控制、動態應對、滾動實施的總體規劃實施模式。

（2）內容框架

內容框架包括3個部分。

一是總體規劃實施。健全“多規合一”工作框架、優化空間規劃體系、推動總體規劃分層落實與分階段實施，明確總體規劃指標體系作用與階段性目標—指標分解原則，落實彈性應對機制。

二是行動規劃編制。明確近期建設和土地利用規劃、年度實施計劃及特定領域行動規劃的編制要求和內容，強化行動規劃制定和執行中的“多規合一”，突出行動規劃與國民經濟和社會發展中長期規劃的銜接。

三是監測—評估—維護機制。以動態監測、年度評估、五年評估、特定領域專項評估為基礎，通過其與行動規劃編制工作的銜接與反饋，實現對總體規劃的動態維護。

2.2 建立以行動規劃為載體的滾動實施機制

明確行動規劃是總體規劃實施的載體，形成“城市總體規劃—近期建設和土地利用規劃—年度實施計劃”的滾動實施框架。

（1）近期建設和土地利用規劃

近期建設和土地利用規劃每5年編制，針對該階段的發展環境在時間維度上有重點地分解城市總體規劃目標并落實實施途徑，強調與國民經濟和社會發展五年規劃相銜接，共同組織、同步協同編制。

在內容上應落實總體規劃分階段的目標，明確近期建設任務，識別近期重點發展區域，落實差異化約束要求，預測用地需求，落實階段減量目標與留白用地啟動計劃，提出重要行動計劃、重大項目安排和配套政策保障。在綜合確定市級層面近期任務的基礎上，加強對專項、分區層面的行動指導。突出階段性任務重點，加強對特定行動領域計劃及相關規劃編制工作的指導。從資金、用地、實施主體、機制保障4個方面明確任務的實施保障。

（2）年度實施計劃

年度實施計劃是近期建設和土地利用規劃的分年度實施的主要途徑。響應年度評估結果，確定年度行動目標、市級年度建設項目庫，落實土地儲備和供應安排、用地保障計劃等重點內容。圍繞項目實施，加強土地供應、建設管理與年度財政預算、年度重點工作、年度重點工程安排之間的協調和銜接。突出與近期建設和土地利用規劃的分解落實和動態調整作用。信息采集是年度實施計劃編制過程中的基礎性工作，主要通過建設項目預選址和用地核查、建設項目用地預申報及其他項目信息采集3種形式獲取。

（3）特定領域行動規劃

特定領域行動規劃作為近期建設和土地利用規劃的有效補充，針對特定發展領域或目標，根據需要組織編制，如特定領域的專項行動規劃、特定地區的行動計劃等。特定領域行動規劃納入近期建設和土地利用規劃及年度實施計劃統一實施。

2.3 建立年度監測、五年評估機制

以動態監測、年度評估和五年評估為基礎，形成監測—評估—維護機制，增強總體規劃實施的動態適應性，保障目標管理和過程控制的統一。

（1）建立城市發展戰略數據庫和監測指標體系

以由“基礎數據庫建設—平臺功能建設—數據庫及平臺綜合應用”構成的上海城市發展戰略數據庫（SDD）為平臺，通過政府部門間信息資源共建共享，統籌整合全市人口、經濟、房屋、土地等基礎數據，為城市規劃編制與管理提供基礎支撐，為重大政策制定和重大項目規劃提供決策參考，為保障城市運行與發展質量提供監測依據。

“上海2040”按照“目標（指標）—策略—機制”的邏輯框架建立了指標體系，作為加強規劃實施管理的工具。指標體系由核心指標和監測指標組成，兩者互有重疊。核心指標是評價上海全球城市建設進展和成效的關鍵性指標，反映總體規劃的目標導向和管控要求，圍繞建設“創新之城、人文之城、生態之城”3個分目標，提出城市規模、城市經濟、綜合交通、服務設施和歷史文化、生態低碳5類30項指標，既有建設用地總規模、永久基本農田保護任務等反映底線控制的指標項，亦提出全社會研究與試驗發展（R&D）經費支出占全市地區生產總值的比例、產業基地內用于先進制造業發展的工業用地面積等體現創新和轉型的指標項，以及新增住房中政府、機構和企業持有的租賃性住房比例，400 m2以上綠地、廣場等公共開放空間5 min步行可達覆蓋率，每10萬人擁有的博物館、圖書館、演出場館、美術館或畫廊等反映城市公益性設施和魅力提升的指標項，并提出職住平衡指數、碳排放總量較峰值降低率等有助于引導城市生態低碳發展的指標項。監測指標對應“上海2040”成果體系和上海規劃管理事權，分為城市、分區、專項3大類。城市監測指標主要用來動態監測城市運行狀態，包含城市綜合運行體征、創新活力、人文魅力、綠色環保、安全韌性、空間績效6個方面共97項指標，30項核心指標亦包括在其中；分區監測指標對應“上海2040”成果體系中的《分區指引》，根據中心城區和郊區的不同，從城市監測指標中選取14項指標，主要用于監測各分區發展狀態，通過對這些指標的監測，評價各分區的運行狀態及規劃實施成效；專項監測指標對應《專項規劃大綱》，注重反映專項系統的運行情況，涉及生態環境、綜合交通、產業發展、民生保障、文化品質、安全運行、廣域資源利用共7個板塊95項指標，主要用于監測并評價各系統在運行過程中的狀態，動態把握各系統在規劃實施過程中的績效。

（2）年度評估

年度評估指每年度以城市發展戰略數據庫（SDD）為基礎，以城市運行質量監測為核心開展的評估工作，動態把握城市運行基本狀況和規劃實施情況，把年度評估結論作為指導年度實施計劃編制的主要依據。

年度評估的主要工作內容基于指標監測開展，包括3方面。一是監測評估城市運行狀態和質量，依托指標監測，結合歷年監測值變化情況觀察城市運行狀態；通過監測近期重點關注指標選項的指標值變化，評估城市運行狀態，預判城市發展趨勢。二是評估年度計劃實施情況和規劃執行情況，對照當前階段近期建設和土地利用規劃確定的目標，評估近期建設和土地利用規劃執行情況；對照總體規劃確定的目標，評估總體規劃執行情況；對專項領域和各分區年度實施計劃和規劃執行情況進行監測總結。三是對城市年度運行質量和規劃執行情況做出總體評價，提出下一年度工作重點，包括項目推進、政策建議以及需要在下一年度開展的規劃編制工作。

年度評估將形成工作的總結和實施績效評價報告，該報告應包括實施背景概述；城市年度運行情況分析；總體規劃、近期建設和土地利用規劃、年度實施計劃和各專項、各分區的規劃實施績效和規劃執行分析；提出下一年度實施計劃制定的建議和要求等內容。

年度評估工作應與年度實施計劃的編制工作統籌開展，并與人大監督工作相結合，加強對規劃實施的監督檢查，定期向社會公布。

（3）五年評估

五年評估以城市發展戰略數據庫（SDD）和歷年年度評估報告為基礎，以城市總體規劃階段性目標完成情況、規劃實施情況和規劃實施環境為重點，動態把握城市階段性發展特征和規劃適應性，把評估結論作為指導近期建設和土地利用規劃及動態維護界面選擇的重要依據。

五年評估應包括5方面內容。一是實施環境趨勢分析，分析本輪近期建設和土地利用規劃實施的環境和城市發展情況。二是目標實現分析，以近期建設和土地利用規劃確定的階段性目標—指標體系的目標值為依托，進行階段性目標完成度評估；以指標體系的目標值為依托，對總體規劃目標實現度進行定量評價。三是實施績效分析，通過對空間績效定量評價、總體規劃剛性管控內容傳導和落實的效果評價，評估總體規劃結構性要素的實施情況。四是實施保障分析，對當期近期建設和土地利用規劃內容、政策和實施機制進行評估。五是規劃適應性評估，通過對社會影響（社會滿意度）、發展環境、規劃重點等方面的評價，進行規劃適應性評估，并明確后續總體規劃動態維護工作界面選擇。

五年評估的作用主要有3個方面。一是與人大監督工作相結合，定期向社會公布評估結果。二是五年評估的結論作為指導下一輪近期建設和土地利用規劃編制的主要依據之一。三是作為規劃維護或啟動修改程序的依據。

（4）特定領域專項評估

特定領域專項評估是根據特定領域行動規劃、專項規劃重要調整或重大事件影響，對相關領域進行不定期的評估。評估結論作為年度評估和五年評估的有效補充，同時作為五年評估的重要基礎材料。

針對特定領域行動規劃的評估重點內容是規劃實施成效及其實施影響，并針對其中存在的問題提出解決對策。針對專項領域、重大事件影響的評估內容包括專項規劃調整對總體規劃中底線管控、建設總量、空間結構、發展目標、指標體系等內容產生的影響，以及突發性重大事件對規劃實施所產生的影響分析，并評估規劃的彈性應對能力。評估中應突出重點問題和重點指標，提出規劃建議。評估完成時間節點需與近期建設和土地利用規劃及年度實施計劃編制啟動的時間節點相銜接。

五年評估結論作為年度評估的有效補充，指導相關行動規劃編制和調整，同時作為五年評估的重要基礎材料。

2.4 建立規劃動態維護和彈性適應機制

（1）規劃的動態維護

為保障城市總體規劃實施過程中的穩定性和適應性，以行動規劃、空間各層次規劃、專項規劃作為總體規劃動態維護的主要載體，監測、評估結論作為啟動總體規劃動態維護程序的主要依據。如總體規劃在實施過程中，由于重大事件、發展變化而產生規劃內容與實際發展偏離的不適應情況，可根據監測評估結論，若涉及總體規劃強制性內容的調整，則按照法定程序啟動總體規劃修改工作；若不涉及總體規劃強制性內容的調整，則啟動總體規劃動態維護程序，主要通過進一步對偏離的原因、實施情景變化的影響、規劃的適應性進行評估，提出應對方案，相關內容反饋至行動規劃、下一層次的空間規劃和專項規劃進行落實，以實現對總體規劃的動態維護目標。

（2）彈性留白機制

“上海2040”從增強彈性適應能力出發，提出3類留白。

一是戰略留白區。結合市域功能布局調整，確保重大事件、重大功能項目等建設需求，在規劃城市開發邊界內預留并劃示的戰略預留區，由全市統一管控。戰略預留區作為一種特定政策區，實行過渡期管控政策，嚴格控制新的建設行為。戰略預留區需經過評估納入啟動程序后，方可進行規劃建設。啟動程序為：前期論證評估—審議批準—規劃編制和審批—納入近期建設和土地利用規劃及年度實施計劃—項目實施。

二是機動指標預留。為了保障未來區域性重要通道、重大基礎設施建設的需要，以機動指標的形式進行預留，不作具體的空間安排。由市、區兩級分別管控。啟動程序與戰略留白區相同。

三是時序計劃調控。針對人口變化的不同情景以及開發過程中的動態性，調控土地使用供需關系，通過土地供應計劃控制建設用地的供應節奏，建立動態空間資源管理體系，優化用地結構和標準。時序計劃調控是通過相應政策規定及近期建設和土地利用規劃落實，納入各分區開發控制層面的常態化管理。時序計劃調控采取市、區兩級管理的方式。各區在規劃建設中具體執行和管理，由市規劃行政主管部門負責監督檢查，并納入行動規劃編制和監測評估中。

2.5 建立規劃實施中的“多規合一”機制

有效推進“多規合一”是“上海2040”確立的基本目標。在“上海2040”“1+3”成果體系中，分區指引和專項規劃大綱是從空間層次和系統維度建立的“多規合一”機制，行動規劃大綱則是從時間維度建立的“多規合一”機制。無論行動規劃的編制，還是開展年度監測和五年評估，都需要確立總體規劃在多規合一的空間規劃體系中的戰略藍圖和行動綱領作用，體現總體規劃在城市發展中的戰略引領地位。在開展年度監測和五年評估方面，明確主要任務、技術指引和評估反饋要求。在行動規劃編制方面，明確近期建設和土地利用規劃、年度實施計劃及特定領域行動規劃的編制要求、規劃內容和工作程序。圍繞行動規劃制定和執行，建立多層次、多部門共同推進總體規劃實施的行動保障機制。

3 對完善總體規劃行動維度的討論和思考

3.1 關于行動規劃大綱定位的討論

在“上海2040”編制和專家咨詢過程中，對行動規劃大綱的具體內容有著不同觀點。可以概括為3種定位選擇。一是指導規劃行動的大綱，傳統“行動規劃”的內涵理解，側重時間維度的規劃行動，注重規劃實施內容的時序安排。二是指導“行動規劃編制”的大綱，側重滾動實施規劃制度的建立，以“行動規劃”作為推進總規實施的核心環節，從多規合一角度提出“行動規劃編制辦法”。三是指導規劃實施行動的大綱，涉及總規定位及對建立空間規劃體系的基本認識，既涉及滾動規劃制度，也側重從運行和機制層面建立規劃實施體系。3種選擇都是對傳統總體規劃的改革，但改革的深度和廣度不同。從理想角度，行動規劃大綱的內容三者都應兼有。

“上海2040”最終成果中的行動規劃大綱，基本定位為建立一套從時間維度指導總體規劃實施的行動機制，內容主要側重于指導行動規劃的編制及構建動態監測、評估、維護的操作方案，框架性地提出類似于配套本輪總體規劃成果的實施辦法和實施細則。沒有突出對行動的具體安排，盡管內容中強調了不同階段的近期規劃要以總體規劃確立的目標為導向，加強對不同階段總體規劃實施重點的研究，但不可否認與啟動總體規劃編制之初，開展的成果體系研究中提出的制定行動規劃大綱的目標存在距離。

3.2 規劃編制與規劃運行體系的雙向創新

總體規劃行動維度的建立有賴于規劃編制與規劃運行體系的雙向創新。從規劃編制而言，應完善規劃編制—實施滾動機制，形成規劃—監測—評估—維護—規劃的良性動態循環系統。從時間角度對規劃實施做出階段性安排，以各類行動規劃組織有效分解、推進、修正總體規劃。從注重目標與結果的安排轉變為注重規則與過程的控制。

從規劃運行體系而言，需要確立行動規劃在規劃編制體系中的地位。行動規劃是時間維度銜接戰略性規劃與實施性規劃的重要載體，也是真正能夠統籌并實現“多規合一”的空間政策平臺。從規劃執行而言，則需要加強多部門、多規劃協同，對規劃實施過程進行有效監測和監督，并納入各級政府和各部門的考核，推動總體規劃實施機制的變革。

3.3 總體規劃由遠期規劃向“戰略性的行動規劃”的轉變

在我國現行的法定規劃編制體系中，總體規劃基本定位為遠期規劃，主要強調基于遠期目標的規劃安排。對比國外城市，如倫敦、紐約等城市戰略性規劃的內容存在明顯的差異，這些規劃都具有“戰略性的行動規劃”的特征，其戰略性體現在從城市發展的長遠目標出發明確未來發展導向，但落腳點則是當前的行動，提出對應戰略性目標的當前行動領域、實施政策及相應實施主體、項目、財政等方面的安排。

從完善我國城市總體規劃行動維度的方向看，由遠期規劃向“戰略性的行動規劃”的轉變，將是一個重要趨勢。我國的城市發展正在步入存量發展時代，目標導向是城市總體規劃的特質，但從問題出發，建立基于現實矛盾的行動框架將變得越來越重要。

在對模式的探討中，可能存在兩種路徑，一種類似于“上海2040”的探索，即“總體規劃+行動規劃”模式，總體規劃相對穩定，通過階段性的行動規劃編制推動總體規劃的實施。另一種類似國外的戰略性規劃的經驗，即“總體規劃包含行動規劃”模式。但無論何種路徑，要實現這樣的轉變，都將涉及一整套規劃制度的轉型。

4 結語

從上海的發展環境來看，城市建設已經進入轉型階段，結構優化和城市更新替代擴張型發展模式，成為上海城市發展的基本路徑。規劃既要突出目標導向，更要強調建設過程和實施結果的合理性。行動規劃大綱制定的目的是為了加強“上海2040”在實施過程中規劃、建設、管理的統籌，通過行動規劃機制的建立保障規劃編制和實施過程的有效銜接，更有效地發揮城鄉規劃的戰略引領和剛性管控作用。

（感謝上海2040總體規劃聯合編制團隊，同濟大學趙民、唐子來、孫施文、耿慧志、上海同濟規劃設計研究院裴新生對《行動規劃大綱》編制給予的指導和支持；項目組主要成員包括上海同濟規劃設計研究院劉振宇、龍微琳等，在此一并致謝?！缎袆右巹澊缶V》為上海2040總體規劃成果之一，由上海市規劃和國土資源管理局委托上海同濟規劃設計研究院編制。）

References

[1]趙民，郝晉偉. 城市總體規劃實踐中的悖論及對策探討[J]. 城市規劃學刊，2012（3）：1-9.

ZHAO Min, HAO Jinwei. The paradoxes and solutions of urban comprehensive planning practice in China [J]. Urban Planning Forum, 2012 (3): 1-9.

[2]韋夢鹍. 城市總體規劃實施評估的內容探討[J].城市發展研究，2010（4）：54-58.

WEI Mengkun. Discussion on the content of urban master plan implementation evaluation [J]. Urban Development Studies, 2010 (4): 54-58.

[3]何靈聰. 基于動態維護的城市總體規劃實施評估方法和機制研究[J]. 規劃師，2013（6）：18-23.

HE Lingcong. Urban master plan implementation evaluation method and mechanism [J]. Planners,2013 (6): 18-23.

[4]羅震東，廖茂羽. 政府運行視角下的城市總體規劃實施過程評價方法探討[J]. 規劃師，2013（6）：10-17.

LUO Zhendong, LIAO Maoyu. Urban master plan implementation evaluation from government viewpoint [J]. Planners, 2013 (6): 10-17.

[5]和朝東，石曉冬，趙峰，等. 北京城市總體規劃演變與總體規劃編制創新[J]. 城市規劃，2014（10）：28-34.

HE Chaodong, SHI Xiaodong, ZHAO Feng, et al.Evolution of Beijing master plans and compilation innovation [J]. City Planning Review, 2014 (10): 28-34.

[6]李曉，佟耕，石巍. 論提高城市總體規劃可實施性的途徑——沈陽“96《總規》”實施評價與反思[C]//多元與包容——中國城市規劃年會. 2012.

LI Xiao, TONG Geng, SHI Wei. On the way to improve the implementation of urban master plan:evaluation and reflection on the implementation of "96" Shenyang Master Plan[C]//Multiple and Inclusive: Annual National Planning Conference.2012.

[7]陳輝，蔣應強. 南寧市城市總體規劃修編的創新與反思[J]. 規劃師，2012（9）：93-98.

CHEN Hui, JIANG Yingqiang. Nanning Master Plan revision innovation and reflection [J]. Planners,2012 (9): 93-98.

[8]李錦生. 編制指向實施，實施反饋編制，“如何實現規劃編制與實施的銜接統籌”學術筆談會[J].城市規劃學刊，2017（1）：1-9.

LI Jinsheng. Plan-making guides implementation,implementation feedbacks plan-making: how to achieve the convergence and co-ordination between plan-making and implementation [J]. Urban Planning Forum, 2017 (1): 1-9.

[9]鄭德高，閆巖. 實效性和前瞻性：關于總體規劃評估的若干思考[J]. 城市規劃，2013（3）：5-9.

ZHENG Degao, YAN Yan. Effectiveness and perceptiveness: considerations on the assessment on city master planning [J]. City Planning Review,2013 (3): 5-9.

[10]李曉江，張菁，董珂，等. 當前我國城市總體規劃面臨的問題與改革創新方向初探[J].上海城市規劃，2013（3）：1-5.

LI Xiaojiang, ZHANG Jing, DONG Ke, et al.Research on problems and innovation approach of master plan in China [J]. Shanghai Planning Review,2013 (3): 1-5.

[11]劉堃，李貴才，尹小玲，等. 走向多維彈性：深圳市彈性規劃演進脈絡研究[J]. 城市規劃學刊，2012（1）：63-70.

LIU Kun, LI Guicai, YIN Xiaoling, et al. Towards multi-dimensional flexibility: the evolution of Shenzhen Flexible Planning [J]. Urban Planning Forum, 2012 (1): 63-70.

Constructing Action Mechanism for Urban Master Plan Implementation: Plan-making and Thinking of Action Planning Outline in Shanghai 2040 Master Plan

ZHANG Shangwu, WANG Ying, WANG Xinzhe, CHEN Yihui, LIU Yawei

Implementation and action is an important direction of the current reform of master plan making. In the final product of Shanghai 2040 Master Plan, the Action Planning Outline is a document for plan implementation and operation from the time dimension, with the aim to build a mechanism of target management and process control. This paper analyzes the contradictions between plan-making and operation, summarizes the primary ideas of the Action Planning Outline, expounds the main contents about action plan-making, annual monitoring and five-year evaluation, dynamic maintenance and flexible adaption, and then discusses the way to improve the action dimension of master plan.

Planning implementation | Action plan | Shanghai 2040 Master Plan

1673-8985（2017）04-0033-05

TU981

A

張尚武

同濟大學建筑與城市規劃學院教授，副院長

上海同濟城市規劃設計研究院副院長

王 穎（通訊作者）

上海同濟城市規劃設計研究院 規劃設計三所總工程師，高級規劃師

王新哲

上海同濟城市規劃設計研究院副院長，教授級高級規劃師

陳懿慧

上海同濟城市規劃設計研究院規劃師

劉亞微

上海同濟城市規劃設計研究院規劃師