“濫訴”之爭(zhēng):公民的知情權(quán)及其保障

張靜燕

(華東政法大學(xué) 上海 200042)

“濫訴”之爭(zhēng):公民的知情權(quán)及其保障

張靜燕

(華東政法大學(xué) 上海 200042)

知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，通過對(duì)公民知情權(quán)憲法基礎(chǔ)的考察，可以看出確立公民知情權(quán)的憲法地位，創(chuàng)立一系列法律制度予以保障是符合知情權(quán)發(fā)展的時(shí)代趨勢(shì)的。而信息公開是保障公民知情權(quán)的制度基礎(chǔ)。建立和發(fā)展政府信息公開制度，切實(shí)保障公民知情權(quán)，是社會(huì)主義民主政治的必然要求，是預(yù)防腐敗的有效途徑，是保護(hù)公民自身權(quán)益的重要手段。公民知情權(quán)的保障應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)主義民主進(jìn)程的深化而不斷得到加強(qiáng)，建立更加完善的憲法保障措施。

知情權(quán);基本權(quán)利;政府信息公開;憲法保障

隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，建設(shè)民主政治成為國(guó)家政治生活的一項(xiàng)重要目標(biāo)，控制政府權(quán)力，擴(kuò)大公民權(quán)利，已成為國(guó)家民主政治的一個(gè)重要內(nèi)容，于是公民知情權(quán)逐漸被引入到各國(guó)法律體系中。在我國(guó)由于對(duì)知情權(quán)的理論研究還不夠成熟，對(duì)其性質(zhì)認(rèn)識(shí)還不一致，對(duì)其法律保護(hù)還不完備，因而，對(duì)知情權(quán)作進(jìn)一步研究，對(duì)保障公民基本權(quán)利，對(duì)建設(shè)民主政治的國(guó)家，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、知情權(quán)——政府信息公開的憲法基礎(chǔ)

(一)公民知情權(quán)的概念

政府信息公開的憲法基礎(chǔ)是知情權(quán)，沒有知情權(quán)作依托，政府信息公開只能是無(wú)源之水、無(wú)本之木。知情權(quán) (right to know)，又稱“知悉權(quán)”、“了解權(quán)”、“知的權(quán)利”、“信息自由權(quán)”等，是指有關(guān)主體有獲知與他有關(guān)的情報(bào)信息的權(quán)利。知情權(quán)有廣義和狹義之分，廣義上的知情權(quán)是指公民、法人及其他組織依法所享有的要求對(duì)方公開一定情報(bào)的權(quán)利和在不違法的范圍內(nèi)獲得各類信息的自由;狹義的知情權(quán)是指公民、法人及其他組織對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)掌握的情報(bào)知道的權(quán)利。現(xiàn)在世界各國(guó)普遍認(rèn)同的知情權(quán)的含義是狹義的知情權(quán)含義，由此可見，知情權(quán)對(duì)公民而言是一種權(quán)利，但對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)而言就是一種義務(wù)，即政務(wù)信息公開義務(wù)。而憲法意義上的知情權(quán)的基本含義是政府對(duì)公民獲取信息的自由負(fù)有責(zé)任即國(guó)家以一定的作為或不作為來保障公民所享有的和應(yīng)當(dāng)享有的尋求、接受和傳遞信息的自由。

公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于國(guó)家機(jī)關(guān)信息的公開，如立法機(jī)關(guān)公布法律，行政機(jī)關(guān)公布政府決策、政府行為，司法機(jī)關(guān)公開審理案件、公布判決結(jié)果等。其中，政府是最大的信息情報(bào)源，政府部門掌握著全社會(huì)信息資源的80%以上，所以政府就成為保障公民知情權(quán)的主要責(zé)任主體。公民知情權(quán)利的享有，相對(duì)應(yīng)就是政府信息公開義務(wù)的承擔(dān)，政府信息公開的程度決定著公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度。

(二)知情權(quán)的憲法基礎(chǔ)

1.公民知情權(quán)是憲法國(guó)民主權(quán)理念的應(yīng)有之意

現(xiàn)代憲政國(guó)家都承認(rèn)主權(quán)在民的觀念，在憲法中以明文規(guī)定，并設(shè)計(jì)各種制度保障國(guó)民有效地參與民主決策的過程。國(guó)民作為主權(quán)者通過自己選出的代表管理國(guó)家，就必須充分獲知與國(guó)家管理有關(guān)的各種情況，否則國(guó)民便無(wú)法監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的管理活動(dòng)，無(wú)法對(duì)國(guó)家事務(wù)發(fā)表意見進(jìn)而參與國(guó)家的管理，國(guó)民主權(quán)原則也就得不到實(shí)現(xiàn)。顯然，國(guó)民享有知情權(quán)是國(guó)民主權(quán)原則的當(dāng)然前提，只有國(guó)民充分獲取有關(guān)的信息，才能有效地參與民主政治，否則主權(quán)在民也就無(wú)從談起。民主愈發(fā)展，制度愈完善，就愈要更好地保障公民的知情權(quán)，正如麥迪遜所說:“不與民眾信息或不與其獲取信息之手段，則所謂民眾之政府或?yàn)榛鼊≈蚰唬驗(yàn)楸瘎≈蚰弧！蹦敲醋鳛閲?guó)家根本大法的憲法，其在確立國(guó)民主權(quán)理念的同時(shí)，也就包含了賦予國(guó)民知情權(quán)的應(yīng)有之意。

2.公民知情權(quán)是憲法“表達(dá)自由”的隱含內(nèi)容

傳統(tǒng)“知情權(quán)”在憲法體系中大多將之歸入表達(dá)自由的架構(gòu)下，也即公民知情權(quán)在憲法成文中已有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。憲法中規(guī)定的對(duì)于表達(dá)自由的保障，一直被認(rèn)為是保障公民從國(guó)家對(duì)表達(dá)思想、意見等行為的限制中解放出來。但是，表達(dá)自由的真正實(shí)現(xiàn)需要信息傳達(dá)者與信息接受者的相互作用，更是含有對(duì)于從傳達(dá)者那里傳來的思想、意見、信息等予以受領(lǐng)、知悉的自由。現(xiàn)代國(guó)家的職能不斷增加，政府壟斷信息資源，如果公民不能有效地獲取和利用國(guó)家掌握的信息，就無(wú)法形成自身的思想與意見，那么對(duì)于表達(dá)自由的保障便難以實(shí)現(xiàn)。所以，必須認(rèn)可公民有權(quán)盡可能地獲取國(guó)家掌握的信息，并且不能僅限于消極地接受信息，更要包括積極主動(dòng)地尋求獲取信息，這就涉及到公民的知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題。

3.公民知情權(quán)是公民其它權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)

在現(xiàn)代信息化的社會(huì)，每個(gè)人的生存發(fā)展都與信息息息相關(guān)，掌握信息的多寡在現(xiàn)代社會(huì)已成為影響人們生存發(fā)展的重要因素。公民知情權(quán)能否實(shí)現(xiàn)直接關(guān)系到公民其它權(quán)利的實(shí)現(xiàn)問題，可以看出，公民知情權(quán)是一個(gè)基礎(chǔ)性的權(quán)利，是其它權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，必須與基本權(quán)利并重，由憲法來予以保障。從憲法的角度看，知情權(quán)作為公民必須享有、國(guó)家必須保障的權(quán)利，即便憲法中并沒有明文的規(guī)定，也依然是有其存在的憲法基礎(chǔ)的。以憲法中沒有明確的規(guī)定為由否定知情權(quán)的存在是沒有根據(jù)的，因而我們不僅肯定此項(xiàng)權(quán)利的存在，還應(yīng)將其作為憲法保障的一項(xiàng)基本權(quán)利，成為公民基本權(quán)利體系的有機(jī)組成部分。

二、知情權(quán)的權(quán)利屬性

(一)知情權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)

把知情權(quán)看作是人權(quán)，經(jīng)歷了一個(gè)歷史發(fā)展過程。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，知情權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，并沒有在世界范圍得到普遍認(rèn)可。只是到了近代社會(huì)，人本主義思潮的興起，個(gè)體主義地位的確立，個(gè)人的利益需求才可能得以彰顯，也才有可能把知情權(quán)提高到基本人權(quán)的地位。

由于商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)定性催生出人們對(duì)自由、平等價(jià)值的追求，這種追求客觀上也要求實(shí)現(xiàn)包括信息獲得在內(nèi)的真正的自由與平等。在民主政治條件下，公共權(quán)利的行使者和所有者之間由于間接民主而存在著一定程度上的相對(duì)分離狀態(tài)。因而，對(duì)權(quán)利的運(yùn)行進(jìn)行必要和有效的監(jiān)督就顯得十分必要，而監(jiān)督權(quán)力、控制權(quán)力無(wú)疑要以對(duì)政府活動(dòng)的相關(guān)信息的了解為前提。知情權(quán)成為一項(xiàng)人權(quán)，是當(dāng)代社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)歷史條件的發(fā)展以及作為主體的人的權(quán)利意識(shí)的發(fā)展共同作用的結(jié)果，知情權(quán)的產(chǎn)生不僅具有其歷史和現(xiàn)實(shí)的合理性，而且也被各國(guó)法律制度和國(guó)際人權(quán)法所證實(shí)。

(二)知情權(quán)是一種憲法性基本權(quán)利

知情權(quán)在權(quán)利性質(zhì)上屬于哪一種性質(zhì)、哪一位階的權(quán)利，學(xué)者有不同的看法，主要有兩種:一種觀點(diǎn)認(rèn)為知情權(quán)應(yīng)屬于憲法性的權(quán)利，是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)通過憲法來確認(rèn);另一種觀點(diǎn)認(rèn)為知情權(quán)是一項(xiàng)引申權(quán)，它是言論自由權(quán)引申出來的，言論自由權(quán)本身就包含了知情權(quán)。筆者更傾向于前者的觀點(diǎn)。通過以上知情權(quán)的憲法基礎(chǔ)的詳細(xì)分析，我們就可以看出，雖然公民知情權(quán)是憲法“表達(dá)自由”的隱含內(nèi)容，但更為基本的是公民知情權(quán)是憲法國(guó)民主權(quán)理念的應(yīng)有之意，公民知情權(quán)是公民其它權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。因此，知情權(quán)是一項(xiàng)憲法性基本權(quán)利，在此不再贅述。

(三)知情權(quán)是一種復(fù)合性權(quán)利

知情權(quán)是一種兼有公權(quán)利和私權(quán)利屬性的復(fù)合性權(quán)利。知情權(quán)是一項(xiàng)重要的政治權(quán)利，具有明顯的公權(quán)利屬性。公民的政治權(quán)利是公民參與并影響政治生活的權(quán)利?，F(xiàn)代社會(huì)的政治生活需要社會(huì)每一個(gè)體的參與，公共權(quán)利才能有序行使。公權(quán)性的知情權(quán)，如憲法性知情權(quán)、行政性知情權(quán)、司法知情權(quán)等，它一般通過憲法、行政法律法規(guī)等公法予以規(guī)制，并借助憲法訴訟和行政訴訟的制度設(shè)計(jì)予以程序保障。其權(quán)利主體一般為公民，而義務(wù)主體則一般為國(guó)家機(jī)關(guān)，權(quán)利與義務(wù)主體之間在信息資源的占有上具有明顯的不對(duì)稱性，信息資源基本上被控制在以國(guó)家機(jī)關(guān)為主體的政府手中。

知情權(quán)也是一項(xiàng)民事權(quán)利，具有明顯的私權(quán)利屬性。在民事主體進(jìn)行民事活動(dòng)中，通常需要對(duì)涉及自身的，而被其他相關(guān)部門掌握的如出生時(shí)間地點(diǎn)、既往病史、病例資料、各種涉及本人檔案記錄等情況、信息進(jìn)行了解、知悉，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)這種利益需求進(jìn)行權(quán)利確認(rèn)，這是個(gè)人信息知情權(quán)。它具有民法上人格權(quán)的性質(zhì)，主要體現(xiàn)的是主體的精神利益。其權(quán)利主體與義務(wù)主體的法律地位形式上是平等的，但對(duì)信息資源實(shí)質(zhì)上占有的不平等才昭示了權(quán)利主體知情權(quán)的必要性。它主要通過民商法等民事法律規(guī)范予以調(diào)整，但也可由憲法、訴訟法等公法來調(diào)整。

三、“陸紅霞案”解析:違反公民知情權(quán)

“陸紅霞案”的案情并不復(fù)雜:2013年11月26日，陸紅霞向南通市發(fā)改委申請(qǐng)公開“長(zhǎng)平路西延綠化工程的立項(xiàng)批文”。同年11月28日，該市發(fā)改委作出《政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)書》，提供了《市發(fā)改委關(guān)于長(zhǎng)平路西延工程的批復(fù)》。但陸紅霞認(rèn)為其申請(qǐng)公開的是“長(zhǎng)平路西延綠化工程”，市發(fā)改委公開的卻是“長(zhǎng)平路西延工程”，答復(fù)不準(zhǔn)確，缺乏針對(duì)性，故提起行政訴訟。市發(fā)改委則辯稱，公開的批復(fù)包括長(zhǎng)平路西延工程道路、橋涵、管線、綠化及附屬設(shè)施等建設(shè)內(nèi)容，陸紅霞申請(qǐng)公開的綠化工程批復(fù)包含在內(nèi);并指出，陸紅霞及其家人存在明顯的濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的行為，違背了《條例》的目的和宗旨，其行為不具有正當(dāng)性，請(qǐng)求駁回陸紅霞的訴訟請(qǐng)求。

經(jīng)法院審查，法院認(rèn)定陸紅霞的起訴:明顯缺乏訴的利益;不具有正當(dāng)性，將訴訟作為向政府及其相關(guān)部門施加壓力、謀求私利的手段;違背誠(chéng)實(shí)信用原則，理由高度雷同或在已經(jīng)獲取、知悉所申請(qǐng)政府信息的情形下仍堅(jiān)持提起訴訟;訴權(quán)行使不具必要性，明知其申請(qǐng)和訴訟不會(huì)得到支持，仍然一再申請(qǐng)政府信息公開，使行政和司法資源在維護(hù)個(gè)人利益與公共利益之間有所失衡。法院據(jù)此評(píng)價(jià):陸紅霞提起的相關(guān)訴訟不具備權(quán)利行使的正當(dāng)性，屬于典型的濫用訴權(quán)行為。

首先，確認(rèn)主觀故意，在本案中，法院確認(rèn)陸紅霞意在“向政府及其相關(guān)部門施加壓力，以引起對(duì)自身拆遷補(bǔ)償安置問題的重視和解決”，卻更多的是一種缺乏論證的臆測(cè)，在事實(shí)部分僅有針對(duì)“文號(hào)與程序違法”提起訴訟作為佐證;與之相應(yīng)，引入“訴的利益”理論是否合適并不那么肯定了。其次，判定濫訴行為，國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行《條例》若干問題的意見中也可見其否定態(tài)度:“對(duì)于同一申請(qǐng)人向同一行政機(jī)關(guān)就同一內(nèi)容反復(fù)提出公開申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)可以不重復(fù)答復(fù)。”但在本案中，法院卻特別強(qiáng)調(diào)陸紅霞的申請(qǐng)“內(nèi)容包羅萬(wàn)象”的確令人匪夷所思。最后，法律適用有失偏頗，本案法官的法律適用也存有不妥之處。裁定書中除了載明不作實(shí)體審理駁回起訴之外，另有一段值得推敲的表述:“陸紅霞今后再次向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)類似的政府信息公開、向人民法院提起類似的行政訴訟，均應(yīng)依據(jù)《條例》的現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格審查，陸紅霞須舉證說明其申請(qǐng)和訴訟是為了滿足自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，否則將承擔(dān)不利后果”。上述論斷帶有鮮明的懲罰性意味，它將說明義務(wù)升格為舉證責(zé)任，顯然，相較于“作出說明”，法院已然實(shí)質(zhì)上增加了行政相對(duì)人的程序負(fù)擔(dān)。另外，它不當(dāng)限制原告資格，要求對(duì)特殊事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格審查。顯然，港閘法院的裁定與最高人民法院保護(hù)訴權(quán)的立意是相悖的。

值得我們警醒的是:違反誠(chéng)實(shí)信用原則的究竟是“濫用訴權(quán)”的當(dāng)事人抑或“濫用審判權(quán)”的法院?貿(mào)然給當(dāng)事人扣上“濫用訴權(quán)”的帽子，或許是審判權(quán)有所越界了。

四、公民知情權(quán)的憲法保障

(一)確立公民知情權(quán)的憲法地位

公民知情權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，其必須上升到憲法的層面，通過憲法的明文規(guī)定，才能給予切實(shí)有效地保護(hù)。目前，我國(guó)已經(jīng)具備了將知情權(quán)納入我國(guó)公民基本權(quán)利體系的資格和條件。首先，我國(guó)幾乎所有的法律部門和法律制度都出現(xiàn)了數(shù)量不等的旨在確認(rèn)和保障公民知情權(quán)的法律規(guī)范，這就為知情權(quán)進(jìn)入公民基本權(quán)利層次奠定了基礎(chǔ)。其次，知情權(quán)在公民權(quán)利體系中的作用日益突出，許多公民權(quán)利的運(yùn)行與實(shí)現(xiàn)，皆以“知情”為前提，可以說，知情權(quán)是其他權(quán)利的基礎(chǔ)。因而知情權(quán)有明確的憲法地位，也有利于其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)的。

但是，我國(guó)目前立法對(duì)狹義的知情權(quán)涉及甚少，有必要從憲法的層面予以規(guī)制，這是政府信息公開、依法行政的需要。保障知情權(quán)有助于打破政府信息的壟斷，提高管理的透明度，將政府工作置于廣泛的監(jiān)督之下，大大提高政府管理的水平，既有助于保障公民的合法權(quán)益，又有助于有效地遏制政府的腐敗。知情權(quán)是當(dāng)今社會(huì)的一項(xiàng)基本人權(quán)。如《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》都宣布知情權(quán)為一項(xiàng)基本人權(quán)，我國(guó)是這兩個(gè)公約的締約國(guó)之一，并已成為其成員國(guó)，顯然知情權(quán)在我國(guó)理應(yīng)得到憲法的確認(rèn)和保護(hù)。筆者認(rèn)為，假以時(shí)日，在適當(dāng)時(shí)間、以適當(dāng)方式將知情權(quán)確認(rèn)為我國(guó)公民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，并納入憲法規(guī)范，是可行的，也是必須的。

(二)完善公民知情權(quán)的相關(guān)立法

公民知情權(quán)作為憲法的基本權(quán)利，是一種抽象性的權(quán)利，要真正使其得到保障就必須使其具體化，通過相關(guān)法律制度的建設(shè)，使其最終得以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)目前也有關(guān)于公民知情權(quán)的一些具體的法律條款，但缺乏系統(tǒng)性、全面性，不利于這項(xiàng)基本權(quán)利的保護(hù)。筆者認(rèn)為，可以先對(duì)目前國(guó)內(nèi)的現(xiàn)行立法進(jìn)行全面的歸納總結(jié)，將各個(gè)法律部門所包含的涉及知情權(quán)的法律條款甄選出來，搞清楚目前立法存在哪些問題，然后根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，吸取和借鑒國(guó)外知情權(quán)理論和立法中的積極成果，建立起符合我國(guó)國(guó)情的知情權(quán)法律體系。其中最重要的就是完善行政方面的立法，如制定《行政程序法》，將行政信息公開作為其重要內(nèi)容，還可仿照美國(guó)，專門制定類似《情報(bào)自由法》、《陽(yáng)光下的政府法》等法律法規(guī)。7

(三)建立公民知情權(quán)的法律救濟(jì)途徑

憲法確立公民知情權(quán)基本權(quán)利的地位，必然要有具體的權(quán)利救濟(jì)制度予以保障。根據(jù)公民知情權(quán)的憲法地位以及我國(guó)的憲政現(xiàn)狀，對(duì)公民知情權(quán)的救濟(jì)途徑可以從加強(qiáng)和完善與公民知情權(quán)最為密切的行政訴訟制度出發(fā)。因?yàn)閺莫M義的公民知情權(quán)來看，涉及到的更多的是政府與公民之間的利益沖突，引起的更多的不是憲法訴訟而是行政訴訟，通過行政訴訟能給公民知情權(quán)提供現(xiàn)實(shí)的保護(hù)。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況，公民提起知情權(quán)行政訴訟，必須是以法律法規(guī)所明確規(guī)定的具體的知情權(quán)為限，而非憲法中所規(guī)定的抽象的知情權(quán)，否則公民知情權(quán)行政訴訟又會(huì)流于形式。

五、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)，憲法沒有直接規(guī)定知情權(quán)，但它卻被確認(rèn)于地方政府規(guī)章以及黨和國(guó)家的重要文件中。“陸紅霞案”的發(fā)生是極其有價(jià)值與代表性的，個(gè)人權(quán)益與公共利益的沖突在一份裁定書中展現(xiàn)得淋漓盡致。

更值得深思的是，信息公開“濫訴”現(xiàn)象的出現(xiàn)，無(wú)論從當(dāng)事人行為模式的分析，還是從法院通過判決展現(xiàn)的價(jià)值取向考察，最終都指向公民知情權(quán)以及政府信息公開制度在整體架構(gòu)上的缺陷。也正是由于這些潛伏于制度本身的原因，可以肯定“陸紅霞案”絕不會(huì)僅僅是滾滾浪潮中偶然出現(xiàn)的一朵浪花而已，它所秉持的觀點(diǎn)將在可預(yù)見的范圍內(nèi)被相關(guān)案件參照延續(xù)。因此，對(duì)我國(guó)公民知情權(quán)的憲法保障迫在眉睫。

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張靜燕 (1991－)，女，漢族，江蘇，碩士研究生，憲法與行政法，華東政法大學(xué)。