農地適度規模經營:基于漸進主義決策模型的選擇

萬 燕

(江西農業大學 江西 南昌 330045)

農地適度規模經營:基于漸進主義決策模型的選擇

萬 燕

(江西農業大學 江西 南昌 330045)

土地是重要的農業生產要素，土地流轉和土地適度規模經營是發展現代農業、保障糧食增產和糧食安全的必然選擇。當前，對土地流轉和土地適度規模經營的研究頗多，大多從農地適度規模經營的意愿及影響因素、實現路徑、發展現狀、實現條件等方面著手。但對我國農地為什么選擇農地適度規模經營之路的研究甚少。因此，本文結合漸進主義決策模型討論為什么我國三農問題的解決要轉變土地經營方式、走適度規模經營之路。并在分析適度規模經營現狀的基礎上，提出一系列政策建議。

適度規模經營;土地流轉;漸進決策模型

一、引言

土地資源是人類重要的資源，是人類賴以生存和發展的物質基礎，是農業生產的的基本生產資料。土地資源合理利用和高效配置具有重要的現實意義。新中國成立以來，我國的土地政策發生了多次改變。從廢除封建土地所有制到人民公社運動，從建立家庭聯產承包責任制到退耕還林、還草，到現階段的鼓勵承包土地流轉和發展適度規模經營。這是土地承包經營權物權化的漸進路徑。政策的調整都是在過去實踐經驗的基礎上，通過逐漸修補的漸進過程來實現的。因此，對于現階段我們為什么選擇農地適度規模經營來解決家庭承包經營弊端這一問題，作者覺得除了基本的收入、效率等因素外，更重要的這是決策者基于漸進主義決策模型的選擇。

二、農地適度規模經營:基于漸進主義決策模型的選擇

(一)漸進主義決策理論

我國公共政策的決策模型主要有理性決策模式、有限理性決策模式和漸進決策模式。其中漸進決策理論模型是在對理性決策理論分析批判的基礎上提出的。所謂漸進決策模式，就是指決策者在既有的合法政策的基礎上采用漸進方式對現行政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會穩定的前提下，逐漸實現決策目標的一種模式化手段和方式 (王希寶，2015)。該理論具有以下特點:

第一，主張漸進決策。政策的制定是在立足實際狀況、總結經驗、分析原因、探究對策的基礎上，經過逐漸修正和補充的過程來實現的。

第二，強調質量的轉換。漸進決策看上去行動緩慢，效果也不太顯著。但實質上這是決策效果的累積過程，是量變到質變的實現過程。事物的變化首先需要量的積累，當量積累到一定程度時，才可能引起質的飛躍。漸進決策并不是不要變革，而是要求這種變革必須立足實際，在實踐的基礎上，通過逐步的量的積累，最終達到質變。

第三，追求穩中求變。漸進決策實際上是一個不斷學習和實踐、不斷總結經驗教訓的過程。步子雖邁的小，能及時發現并解決存在的問題，保證整個決策過程的穩定性。步子邁的過大，欲速則不達，帶來內部緊張、外部東單等問題，因而達不到改革的最終目的。

總的來說，從理論上看，林德布洛姆的漸進決策模型是決策理論的一次重大進步，也是當前我國公共政策分析的重要理論之一。從實踐上看，漸進決策模型有著重要的現實意義。有利于減少由于冒險激進所帶來的損失，有利于減少不必要的成本，有利于保證政策調整和運行過程中的穩定性，有利于不斷積累經驗，最終達到根本的變革目的。

(二)農地適度規模經營的選擇

漸進決策模型是當前我國公共政策分析的重要理論之一。作為社會主義初級階段的中國，制度的變革、政策的決策和推行大都遵循“試點－推廣”模式，由點到面，點面結合，穩步推進。土地政策是我國一項重要的公共政策，其政策的制定、調整等都采用漸進決策模型，遵循漸進路徑。

1.家庭聯產承包責任制

我國農村土地政策的形成是一個歷史發展過程。文化大革命結束后，國內的社會動蕩，生產力始終滿意得到恢復，農民依舊生活在水深火熱之中。在這樣的狀況下，家庭聯產承包責任制應運而生。家庭聯產承包責任制是80年代初期在我國的農村推行的一項重要改革，是農村土地制度的一次偉大轉折。1978年的家庭聯產承包責任制改革，將土地產權分為所有權和經營權。所有權歸集體所有，經營權由集體經濟組織按農戶均分包給農戶自主經營，集體經濟組織擁有承包合同履行的監督權，公共設施統一安排使用和調度，從而形成了一套有統有分、統分結合的雙層經營體制。安徽省鳳陽縣小崗村開創了承包經營的先河。在小崗村取得成功后，人們尤其是國家的政策決策者認識到:農村改革勢在必行。1982年，中國共產黨歷史上第一個關于農村工作的一號文件正式出臺，明確指出包產到戶、包干到戶都是社會主義集體經濟的生產責任制。此后，我國政府不斷推廣、穩固、完善家庭聯產承包責任制，鼓勵農民發展多種經營。這一重大舉措，調動了廣大農民的生產積極性，較好的發揮了勞動力和土地的潛力，使廣大農村迅速摘掉貧困的帽子，逐步走上富裕之路。

2.農地適度規模經營

家庭聯產承包經營責任制是特定的社會經濟條件下的歷史選擇。在過去三十多年的實踐中，家庭承包經營責任制發揮了很大的積極作用，但是其弊端也日益凸顯。譬如:一家一戶的小規模經營，難以實現規模效應;生產投入高、生產效率低下，難以實現農民增收;農民不能自由的流轉土地，限制了農民外出擇業的自由;土地分散經營，不利于農業科技的推廣和利用，難以實現機械化。針對家庭承包經營的現狀、問題，對家庭聯產承包經營制的改革成了關注的焦點。從理論界看，不少學者進行了一系列研究，并取得顯著成果。土地經營規模小、生產效率低下，土地利用非農化問題嚴重，應完善土地流轉機制，實現土地規模經營 (徐海鑫，2005)。要解決我國農業生產率低下的問題，促進農民增收，農業規模經營是必經之路 (陳昭玖等，2016)。基于比較優勢理論和交易成本理論，實證考察農戶規模經營的影響因素，梳理出農業規模經營的要素匹配路徑 (陳昭玖等，2016)。土地細碎化嚴重，農戶對土地具有強烈的依賴性，應加強土地政策的宣傳，促進農地規模經營的實現 (蓋璐嬌，2016)。農村土地規模經營仍面臨資源錯配、政策錯位、人地分離等問題，需要進一步推動土地承包經營制度的創新和完善，發展土地適度規模經營 (趙錕等，2016)。此外，還有不少學者從農民土地規模經營意愿影響因素視角開展了實證研究。

政府作為公共政策的決策主體，對農地適度規模經營的選擇是基于過去實踐經驗而做出的。生產關系要適應生產力發展的要求，有什么樣的生產力，就必然有與之相適應的生產關系。生產力的發展是一個漸進的過程，因而生產關系的調整也應是一個漸進、穩定的過程。改革開放以來，國內國際環境發生了變化，尤其是我國生產力水平的變化，技術水平的提高，管理的日益科學化，國際競爭力的加劇等這些內外因素的變化迫切要求對我國土地政策做出相應的調整。政府立足現實，綜合考慮各種因素，選擇了適合我國現代農業大生產環境的農地適度規模經營。這一漸進決策路徑從黨中央過去的和近幾年的中央一號文件可以明顯看出。家庭聯產承包責任制是80年代初期在我國的農村推行的一項重要改革，是農村土地制度的一次偉大轉折。1991年，以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制作為我國農村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來。實踐證明這是適應我國農業特點和當前農村生產力發展水平以及管理水平的一種較好的經濟形式。但在30多年的實踐中，這一政策弊端開始凸顯。因此，國家又開始在摸索中前進，不斷在中央一號文件中做出調整指示。2013年提出結合農田基本建設，鼓勵農民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題。2014年提出要發展多種形式規模經營。2015年指出要穩步推進農村土地制度改革試點。2016年提出要發揮多種形式農業適度規模經營引領作用。2017年指出要積極發展適度規模經營。農業適度規模經營是解決土地細碎化的需要，是實現農業現代化的需要，是實現農民增收、保證糧食安全的需要。這是經過試點－推廣模式，在實踐中摸索總結出來的適合我國現階段國情的政策。這一改革目標的實現需要政府的大力支持，也需要農民的積極響應，社會的密切關注。

農民是農業生產活動的實踐者，同時也是特殊的決策主體。農民作為理性人，在決策是否進行規模經營時，除了考慮收入、效率效益、家庭經濟情況等可量化的因素外，同樣也會考慮那些不可量化的因素。農民直接從事農業生產，擁有豐富的實踐經驗，這些經驗會指導他們做出一系列決策。而且在做出決策時，也絕不是一蹴而就。農民抵抗風險能力弱，教育程度低，機會成本高等因素使得他們的決策是一個不斷摸索、不斷學習反饋的過程，只有這種量達到一定程度時才會引起質的變化，即做出決策，并貫徹執行這一決策。研究表明，農民大多有戀土情結，對土地有很大依賴性。這也是造成適度規模經營呈漸進特征的因素之一。

三、農地適度規模經營的現狀

農地適度規模經營是解決我國農業生產投入成本高，產出出效率低下，緩解緊張的人地關系，保障國家糧食安全的重要舉措。近幾年，國家的一號文件相繼要求培新型經營主體，轉變農業生產經營方式，實現土地規模經營。農地適度規模究竟處于怎樣的現狀，值得我們探討分析。

(一)土地經營權流轉加快，但農地規模經營總體水平不高

據統計，2009－2015年，全國承包耕地流轉面積從1.5億畝增加到4.4億畝，增長了1.9倍，年均增長速度超過19.5%，但承包農戶的土地經營主體地位沒有根本改變 (趙錕等，2016)。自國家大力鼓勵和提倡土地流轉，實現農地規模經營以來，確實一些地方相繼開展了農地規模經營的實踐。尤其是一些平原地區，由于其地勢平坦、技術先進等優勢，為農業實現機械化、農地規模經營提供了資源、技術等基礎。但中國平原少，山地多，陸地高差懸殊。山地、高原、丘陵等地區基本還未實現農地的規模化經營，農業機械化程度低，大多還是原來的“一家一戶”小規模經營模式。由此看來，我國的農地規模經營水平不高，有待于進一步推廣實行。

(二)農地規模經營存在地域差異

土地規模經營與當地的經濟發展水平、土地流轉價格、機械化水平等有著密切的聯系。首先，我國的經濟水平呈現階梯狀，東部地區高于中部地區，中部地區高于西部地區。我國的土地制度不完善，土地的流轉價格也存在著區域差異。一些平原地區的土地流轉價格已經達到每畝700－800元，有的甚至超過每畝1000元 (趙錕等，2016)。而其他的非平原地區，土地流轉價格價格大概在200元左右。此外，農業機械化成本高，回收周期長，一般的農戶無力承擔，而那些擁有較好的機械設備的經營主體，為使所擁有的資源能夠發揮最大效用，更愿意進行土地規模經營。總的來看，當前我國的農地規模經營水平也呈現出梯度差距。

(三)農地規模經營相關政策、機構、人員缺位

農地要實現規模經營，必然需要相應的政策、機構和人員的支持。現如今我國并沒有解決好土地流轉后的保障制度，土地流轉有很大的隨意性。缺乏完善農業補貼和保險政策。農業生產具有風險性，且農民的抗風險能力弱。此外，土地流轉中介組織缺位。缺少合法的土地確權登記，土地流轉合同等中介組織。農技推廣組織的缺位。農地適度規模經營需要加大政策、技術的推廣。實現農地規模經營需要一些懂技術、懂管理、懂經營的經營主體。但是目前愿意從事農業工作的人員很少，尤其是一些具有專業的農業知識、獲得高學歷的人，不愿意回到農村。

(四)存在不法現象

近年來，國家大力倡導農業規模經營。在這樣的政策、社會環境下，有些政府機構為了政績，用強制性的行政手段推動土地的流轉。在農業企業發展的過程中必然伴隨著土地的大規模流轉，且多半是政府推力完成的，這其中勢必存在部分農民非自愿的出租土地，利益被損害(夏芳，2016)。

四、政策啟示

實踐證明，我國的土地政策變革依據的是漸進決策理論，遵循的是改革的漸進路徑。要實現農地規模經營，首先需通過試點、然后在全國推廣開來。結合我國農地規模經營現狀，通過對其存在問題的探討，總結出了以下政策啟示。

(一)堅持家庭承包經營的基本制度，穩步推進改革

農村土地集體所有，家庭聯產承包經營的基本制度，是在過去反復實踐的基礎上總結出來的適合我國國情、適應我國農業生產特點的制度。堅持這一基本的制度，一方面有利于防止土地過分集中和兩極化。另一方面又可以發揮家庭經營的獨特優勢，并且起到了一定的穩定作用。當前，阻礙中國現代農業發展的，不是集體土地所有、家庭承包經營的基本制度，而是超小規模的分散經營方式 (趙錕等，2016)。政策的調整、改革不是一蹴而就的，我們要堅持漸進決策的原則，在堅持家庭承包經營的基本制度的基礎上，加強農地規模經營的試點區建設。尤其是在非平原要采用試點－推廣的模式，循序漸進的進行農地適度規模經營。

(二)尊重區域差異，因地制宜，科學發展

當前我國的經濟發展水平呈現出梯度差異，在這種環境下，農地規模經營同樣存在區域差異。我們要尊重區域差異，立足區域實際，因地制宜，因勢利導。并充分借鑒國內外的先進經驗，加強對農地規模經營的指導。此外，當前對適度經營的“度”把握程度不一，觀點不一。要立足地區實際，探索出合適的規模度。

(三)加強政策宣傳、完善社會保障制度，培育新型農業經營主體

總的來看，雖然國家對農地規模經營做了不少的努力，但是總體實現水平仍不高。很大程度上受農民戀土情結、傳統思想觀念的影響，因此我們要加強現行土地政策的宣傳。政府應主動承擔相應的責任，加強宣傳、引導。此外，光有引導遠遠不夠，還應完善相應的土地流轉政策、社會保障制度、農業補貼政策、農業保險政策、金融服務政策等。為農地適度規模經營提供良好的制度環境。由于農地適度規模經營對經營者提出了更高的要求，因此還要加強培育新農農業經營主體。解決將來誰來種地的問題。

(四)建立公開透明的土地流轉政策，規范程序，加強監督

目前的土地流轉大多是口頭約定，具有隨意性且容易造成土地糾紛。土地流轉信息不暢，農民土地未進行確權登記，不能流轉。這些都一定程度上影響了土地流轉的效率。此外，土地流轉還存在一些非自愿行為。因此，迫切需要建立公開、透明、合法、規范的土地流轉政策，來規范土地流轉，推動農地規模經營。最后，還應完善相應的監督機制，加強政府、農民、社會媒介等對農地流轉的監督，促進流轉的規范化、合法化。

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萬燕 (1993.08－)，女，苗族，重慶，碩士研究生，江西農業大學，研究方向:農村與區域發展。