重構農業激勵約束機制、激發內生發展動力，助力現代農業發展

蘭明昊，涂圣偉

（中華人民共和國國家發展和改革委員會國民經濟綜合司，北京 100824）

重構農業激勵約束機制、激發內生發展動力，助力現代農業發展

蘭明昊，涂圣偉

（中華人民共和國國家發展和改革委員會國民經濟綜合司，北京 100824）

目前，我國正處在傳統農業向現代農業轉型的關鍵階段，既需要加大投入，更需要優化制度安排。基于農業生產力和生產關系相匹配的角度，將糧食產量這一顯性可考察指標作為農業發展情況的綜合評價，與不同階段農業領域政策沿革結合起來動態分析。研究認為農業發展進程中有效激勵約束非常重要，特別是資源稟賦條件決定我國難以自發成長為現代農業的情況下，通過明確激勵約束理順動力機制尤為關鍵。但目前老的激勵約束機制漸漸失效、市場化新機制尚未發揮實質性作用，農業發展激勵約束機制出現斷檔。深層次原因是我國農業發展的激勵約束主要由政府從外部施加，內生發展動力不足，這導致出現行為短期化和責任外部化等趨勢性隱憂，發展缺乏自發性和持續性。在現代農業建設過程中政府必須有所作為，但更要有限作為、有效作為，關鍵是激發農業內生發展動力。國家需梳理整合現有政策激勵，深化改革構建市場化新激勵，助力現代農業早日實現。

現代農業；激勵約束機制；內生發展動力；市場機制；農業領域改革

傳統農業向現代農業轉型是一個國家和地區經濟社會發展到一定階段的必然要求和必經途徑[1]。在現代農業諸多推動力量中，既有良種、先進農技農藝、農業機械化的普及等生產力要素“硬條件”，也有國家施加在農業生產及相關領域的一系列政策構成的“軟環境”。從當前我國農業發展情況來看，相對于生產力要素的快速進步，制度安排“軟環境”能否形成有效激烈約束、凝聚現代農業發展的合力是第一重要因素[2]。這既需要政府及社會各方面從外部對農業發展提供資金、技術、市場等支持，更需要激發農業的內生發展動力。對農業現代化的內生動力機制進行研究，具有較強的現實意義。

目前學界對農業政策的討論較多，不少學者對涉農補貼、政策性收購、技術推廣、扶貧脫貧等主要農業政策進行定性分析，還有一些研究從定量角度對一些具體政策的效果進行了評價，并提出許多有益建議。綜合來看，多數成果是考察某一項或某幾項政策本身效果，對不同領域政策之間促進、協同、掣肘、抵消等相互作用，以及整個農業政策體系綜合性效果的討論不多。本文從最基本的農業生產力和生產關系相匹配的角度入手，選擇不同時期糧食產量這一顯性可考察指標作為農業發展情況的反映，同時將是否形成有效激勵約束作為評價當時農業政策的標準，將二者結合起來進行動態考察，一方面說明有效激勵約束對農業發展重要性，同時指出當前我國農業發展的激勵約束又出現斷檔，出現偏離現代農業發展方向的一些問題。針對這些問題，本文嘗試從明確戰略導向、深化制度改革、優化政策設計等角度，提出重構我國農業激勵約束機制的一些意見建議。

1 現代農業發展進程中有效激勵約束的重要性

農業發展總是與激勵約束機制密切相關，一般以“穩定—激勵—發展—穩定”的規律循環發展，每一次循環產生一次飛躍。這是生產力和生產關系的互相作用在農業發展領域的具體表現。現代農業作為我國農業發展的主要目標，是農業更高水平發展階段，與之相匹配的激勵約束機制層次更高、需要更加精細和周密的政策設計。

圖1 建國以來我國糧食生產與政策匹配情況（1949-2015）Fig. 1 Matching status of grain production and policy in China (1949-2015)

1.1 從發展歷程看，激勵約束明確時促進農業發展、模糊時干擾農業發展

在最初階段，農業具有“搞好吃飽穿暖、搞不好忍饑受凍”的天然激勵約束，這種強激勵和強約束不但能夠促進農業自發發展，還可以承擔公糧、稅費、攤派等各種附加，因此建國后相當長時間里，農業迅速發展。

上世紀50年代，人民公社、大躍進等過于超前的農業集體化行動，人為弱化了農業發展的激勵約束，農業生產隨之出現倒退，1956-1961年糧食產量由1 928億kg下滑至1 185億kg（圖1）、降幅三分之一。這其中既有三年自然災害因素，但最主要原因是“大鍋飯”等制度安排弱化了農業生產內部激勵約束，侵蝕集體生產組織勞動生產效率[3]。

1978年家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制確立，包產到戶等新的制度安排一步到位明確了農業生產的激勵和約束，極大鼓舞了廣大農業生產者的積極性，1978-1983年全國糧食產量由3 000億kg左右大幅提高至3 875億kg（圖1）、年均增速達5%，遠高于建國以來3.6%的平均增速，人的積極因素再次凸顯。

新世紀以來，溫飽問題基本解決，“搞好吃飽穿暖、搞不好忍饑受凍”的天然激勵約束機制失去作用，工業化城鎮化快速發展使務農不再是農民主要收入來源，客觀上對農業發展形成外部負向“激勵”，棄農務工成為理性選擇，同一時期（2000-2003年）糧食產量從5 000億kg滑落至4 800億kg左右。

針對這種情況，國家及時扭轉政策導向，確定工業反哺農業、城市支持鄉村的方針，做出取消農業稅、發放農業補貼、實行小麥稻谷最低收購價等重大政策調整，及時修補完善了激勵約束機制，促進我國農業又上一個大臺階，2003年以來我國糧食產量“十二連增”是有力表現（圖1）。

1.2 從現實條件看，我國農業難以自發成長為現代農業

從資源約束看，與美國、巴西、澳大利亞等農業條件優勢國家相比，我國耕地、水等資源不足、時空不均、利用程度已近極限[4]。即便這樣，為數不多的資源還需在龐大數量的農業勞動者之間分配。按照第二次土地普查及最新水資源普查結果，我國目前人均耕地不足0.1 hm2、不到世界平均水平的一半，人均水資源量2 040 m3、不及世界平均水平的三分之一，且正在面臨日益嚴重的污染威脅。從基礎支撐條件看，我國農業基礎設施建設嚴重滯后，中低產田占比高，多數地區農田水利設施條件差，抵御災害天氣沖擊能力低下；農業科技含量仍然不高，農技推廣體系渙散。

從制度安排看，現代農業所需要的長期投入、資源保護、科技支撐、市場培育等方面的制度還不完善。以上分析表明，近年來我國糧食連年增產、農民收入連年快速增加，但發展的“形”好“勢”未必好——“形好”的本質是良種、機械化等先進生產力因素的自然顯效，“勢不好”是指資源約束、外部支撐、要素安排等并沒有實質性改善。因此，我國農業沿著自發發展的道路走下去，沒有成為現代農業的可能。需要國家全面長遠規劃、明確激勵約束，盡早走上現代農業道路并持續發力。

1.3 從發展需要看，現代農業需明確激勵約束、激發內生動力

目前學界觀點普遍認為，現代農業是從基礎設施、農業科技、市場體系等多方面全鏈條改造提升傳統農業，這個過程離不開政府及社會各方面的保護和支持。但越來越多的情況表明，僅靠外部支援發展不了現代農業。相對于外部施加的幫助和支援，農業內生發展動力更加重要。

從現實角度看，從事農業生產的農民和當地政府組織等農業發展主體最知道本地農業發展需要什么，怎么做效率最高，這符合外部施加的動力效率低于內生動力的一般規律。從長遠來看，政府的財力和精力也不可能完全負擔起現代農業發展所需要的長期投入和大量微觀事務。因此，科學界定政府責任和行為邊界，著力激發農業內生動力，將一些問題和成本化解在農業內部，內外共同發力才是促進現代農業發展的正確路徑。

2 我國目前農業激勵約束機制斷檔及影響

實踐發展越快，完善理論和制度的必要性和緊迫性就越強。近年來農業生產的快速發展，更加凸顯出我國農業領域制度建設滯后的問題。其最直接的表現是農業激勵約束機制出現斷檔，舊的激勵約束機制漸漸失效、新的尚未發揮作用，農業發展流于自發，出現發展責任外部化和農業行為短期化等問題。

2.1 現階段我國農業發展激勵約束舊力已懈，但新力未生

2.1.1 老的激勵約束機制漸漸失效 一是農業支持保護政策的激勵作用正在減弱。農業補貼標準偏低且未能與生產成本同步調整，2015年種糧直補、農資綜合補貼和良種補貼合計約1 500元/hm2左右，占農民人均純收入比重約2%，對調動農民種糧積極性作用微乎其微；隨著國內外價差拉大，價格補貼政策也陷入兩難。

二是雙層經營體制“分”的激勵效果發揮殆盡、“統”的約束作用流于形式。體制建立之初“統”向“分”并在實際執行中向“分”適度傾斜，符合改革開放之初“放開搞活”的制度變革要求和當時相對低下的小農生產力水平。如今良種、機械化、專業化統防統治等規模化先進生產要素已取代小農生產要素，農民外出打工等非農收入已遙遙領先于農業經營收入，農業增產和農民增收在目標和途徑上逐漸偏離[5]，繼續向“分”的方向挖掘激勵農民改進農業生產已無路可走。同時，“統”的約束過度弱化，村集體經濟組織空心化已成為普遍現象，村集體已沒有能力、沒有意愿組織農業生產、施加有效約束。

三是道德標準、價值觀等傳統激勵約束日漸式微，勤勞儉樸等傳統美德已沒有實質性激勵舉措和效果，村民自治等新組織方式仍在各地摸索階段，鄉村治理正陷入空白。

2.1.2 市場方式的激勵約束機制尚未發揮實質性作用 市場經濟條件下，農業發展的激勵機制由市場機制本身提供，具體表現形式是農業生產環節的規模經營、農產品貿易流通環節優勝劣汰等帶來的低成本、高價格等激勵，以及市場經濟所必須的法治條件、公眾監督等環境約束。但目前來看，我國農業生產資料端和產品端市場化均不具備市場激勵約束的條件。土地經營規模遠未達到能自然產生經濟效益的規模[6-7]，農產品流通還沒有體現質優價高的市場特征，與市場經濟相匹配的法治環境、契約精神、信用體系也遠未建立。特別是在各方面已經形成農業弱質產業、農民弱勢群體的輿論氛圍下，農民集體背德行為屢見不鮮，有法不依、執法不嚴問題尤為突出。

2.2 激勵約束“空檔期”出現偏離現代農業發展方向

2.2.1 農業發展責任外部化 一是糧食安全責任國家化。目前“種糧吃虧”已經在主產區地方政府和農民群體中形成普遍共識。盡管無農不穩、無工不富，但從各方面利益關切角度分析，穩定是國家的、富裕才是農民自己或主產區地方政府的，務農種糧是為國家做貢獻，與農民本人或本地發展卻沒有直接好處[8]。

二是農業投入經營國家化。一些地區特別是農業主產區對國家投入的依賴不斷加重，不但農業科技普及推廣、基礎設施建設維護等要求國家補助，不少地方還要求良種也由國家承擔，甚至一噴三防、耕地深耕深松、糧食收儲烘干等具體生產環節的費用和成本也要求國家負擔。

2.2.2 農業行為短期化 一是農業副業化，在新型城鎮化快速推進、農村勞動力大量轉移到城鎮的情況下，不少農民放棄商品糧生產，粗放經營或只種口糧，投工投勞越來越少，農戶儲糧也大幅減少。

二是土地流轉短期化，在農村土地制度改革步履維艱的背景下，土地托管、土地合作社、聯耕聯種聯收等規模經營方式是過渡性質，穩定性較差，農民特別是新型農業經營主體對政策預期不明，不敢簽訂長期合同。據了解，目前土地流轉合同平均流轉年限僅為2-3年，不少甚至一年一簽，新型農業經營主體無法在如此短的期限內進行道路、農田水利、配套設施、土壤改良等必要的長期投資，制約了農業生產條件的改善。

三是污水澆地、三聚氰胺牛奶、瘦肉精等極端短視行為，也是短期化行為的集中體現[9]。

3 發展現代農業激勵約束機制斷檔的影響因素分析

反思國家對農業投入越來越多、但激勵效果越來越弱的原因，有我國農業發展歷史慣性、農業負擔重等客觀因素限制，但更與政策等激勵資源沒有用到關鍵點上有關，其深層次的原因則是農業關鍵領域改革的滯后以及政府定位和政策設計的不協調。

3.1 歷史和現實條件限制

從歷史角度分析，我國存在工業和城鎮優先發展的路徑依賴，這是保證我國經濟發展快速起步并在較長歷史時期保持高速增長的重大戰略抉擇。現階段以及今后相當長時間內工業和城鎮仍將是資源流向及社會關注的重點，收入、社保、發展機會等方面城鄉絕對差距仍將拉大，農業農村仍將處于弱勢地位。

從現實條件分析，一方面，農民數量巨大導致無力實施足夠激勵，2006年以來國家對“三農”投入從不到4 000億元快速增加到近1.4萬億元，年度增速保持在20%以上，占國家可用財力的比重已然不低，但在6億多農村居民的龐大基數下，人均財力僅為2 000元左右（表1）。另一方面，農民普遍處在社會架構的底層，擁有財產少、社會地位低，無力承擔罰款、沒收財物等成本，導致無法實施有效約束，強制執行只能導致農民回到一無所有的赤貧狀態，又違背了發展初衷。

表1 中央財政“三農”投入總量和人均強度（2006-2013）Table 1 Central Government total agricultural inputs and per capita level (2006-2013)

3.2 政策發力方向和重點與農業發展所需激勵方向出現錯位

農民是“三農”問題的核心，發展現代農業必須實現農民群體的“換代升級”[10]。傳統經營主體因數量巨大、條件較差等，不具備有效激勵的可行性，政府投入再多精力和財力也難以取得效果，反而空耗大量激勵資源，甚至反過來提高發展現代農業和推進新型城鎮化的機會成本。例如，農業補貼按承包地面積發放，客觀上鼓勵了傳統經營主體低效率保有承包地，反而對土地流轉這一必然趨勢形成負激勵。同時，符合發展方向的新型經營主體沒有得到有效聚焦，農地等關鍵領域改革滯后、政府支持內容沒有從新型經營主體實際需求出發、支持方式從外部生硬施加等，沒有真正激發新型經營主體投身農業的積極性。兩方面原因共同導致農業舊激勵消退和新激勵斷檔，也使得農業漸漸喪失作為一個產業應有的功能和吸引力。

以上分析表明，新型農業經營主體而非全體農民是現代農業發展的主體，把有限的激勵資源向新型農業經營主體進一步聚焦，同時適度采取措施弱化對傳統小農的激勵，是提高農業政策有效性的題中應有之意。

3.3 政府定位和政策導向存在偏差，不同領域政策協同性有待加強

農業是基礎，更是第一產業。現代農業作為傳統農業的升級版本，更不能脫離上下游市場孤立存在、封閉運行，而且現代農業本身也具有較強的市場適應性和競爭力。因此，發展現代農業不能由國家用各項政策“供起來”，而必須真正作為一個產業發展起來。但現實操作中政策角色“越位與缺位并存”[11-15]，一是政府在具體環節包攬太多。從涉及領域看，政府應在外部環境、基礎研究、資源保護、市場行為、貿易秩序等基礎條件和重要節點有效提供公共產品，而不是事必躬親，承擔起具體環節和工作；從政策性質看，價格補貼、農資購買、直接補貼等政策具有臨時性質，用于解決一定階段的突出問題，不適宜作為永久性政策長期使用。

二是政策目標過于多元。單純促進糧食生產、降低農資成本、解決糧食賣難的政策被附加了增加農民收入等功能，既無法體現清晰導向，在需要進行正常調整時被輿論和其他政策目標綁架，而錯過調整窗口。

三是政策間缺少統籌和協調，現階段各個領域的政策體系均在不斷健全和完善，但互相之間沒有分清層次，沒有分清階段，沒有分清邊界，核心關鍵目標地位不突出，新型城鎮化撤村并鄉與新農村建設之間、耕地保護和新型農業經營主體建設配套設施之間還有大量統籌工作等[16-17]。

4 重構我國農業激勵約束機制，助力現代農業實現

通過上述分析得出結論，發展現代農業，政府必須有所作為，但更要有限作為、有效作為，關鍵是激發農業內生發展動力[18-19]。重構現代農業激勵約束機制，要與市場經濟內在規律相適應，與新型工業化、新型城鎮化大環境相契合，通過整合政策和制度，將激勵效果顯性化，將成本約束內部化，形成鼓勵長效行為的環境。

4.1 通過改革釋放制度激勵

進一步明晰改革是改革、保障是保障“兩條腿”走路的思路，盡快在土地制度等農村關鍵改革方面邁出實質性步伐[20]，為基于分工和專業化的農業內生增長創造空間。

一是加快農村土地制度改革試點探索，增加試點地區，豐富試點內容，并盡快總結成功經驗和典型做法向有條件的地區推廣。

二是探索土地經營權跨承包期流轉的有效實現方式，參照農業長期投資回收期，制定土地流轉合同最低年限，切實打消新型農業經營主體長期投資的顧慮，激發生產經營活力。

三是要重點保障好土地流出方農民利益，探索引入二次結算、固定+浮動等風險利益分擔分配方式，在相對固定的流轉費用基礎上，根據當年情況進行二次結算，保證流出土地農民可分享土地規模經營的紅利。

4.2 通過梳理整合政策激勵

對現有政策劃分層次，明確導向，理清邊界，形成簡便高效、清晰易懂的政策框架，從而明確激勵目標，集中激勵資源、聚焦激勵效果，增強目標群體獲得感。

一是進一步探索“綠箱”補貼實現形式，在農業“三項補貼”改革全面推開的基礎上，繼續對種類繁多的農業資金進行整合歸并，將高產創建、測土配方施肥、病蟲害防控和穩產增產關鍵技術補助等可整合為技術性補貼，政策目標是推廣先進適用農業技術。

二是突出保障重點，將農業農村領域存量補貼資金等政策資源進一步聚焦新型農業經營主體，研究對新型農業經營主體在農技應用、市場開拓、社會化服務、融資、農業保險等方面的具體政策。

4.3 有保有壓明確戰略導向

現階段協調推進農業現代化和新型城鎮化是重要任務。城鎮化直接影響未來人口分布、經濟布局、社會結構，是全方位、基礎性的重大結構變化，也是促進農業現代化的重要條件，既面臨難得的歷史機遇，又要選擇合適的政策著力點。

一是進一步明確政策方向，在保持農業農村領域現有政策力度的同時，加快建成城鎮就業安置、社會兜底、住房保障安全網，弱化農村激勵，強化城鎮化激勵，有“推”有“拉”，順應城鎮化大方向。

二是瞄準目標人群，農村轉移勞動力及新市民處于身份轉換階段，將其作為政策目標群體重點保障，既符合“工業反哺農業、城市支持鄉村”的補償邏輯，又符合新型城鎮化的發展需要。可探索通過一次性經濟補助、政府擔保首付貸款、貸款貼息等方式，對新市民進城購房給予適當“超市民待遇”。

三是建立政策一致性評價機制，在財政、農業、水利、社保、扶貧等相關領域重大政策出臺前進行綜合統籌，保持各領域政策服從于國家戰略。

4.4 促進市場經濟激勵約束顯效

推動糧食流通體制改革從實質上回歸市場化方向，消化前期過于超前政策對市場扭曲作用，避免政策相互矛盾對農業、農民造成損害。

一是加快推進糧食等重要農產品收儲制度改革，逐漸退出臨時收儲等對市場機制扭曲作用大的政策，加快推進剝離糧食政策性收購政策所承擔的增加農民收入和社會保障等附加目標，進一步明確防賣難、保基本收益的政策目標。

二是通過允許糧食流通和深加工企業參與政策性收購、提高相關產品出口退稅率等支持其渡過難關、發展壯大，恢復市場功能。

三是充分發揮地名、山名、橋名、水庫名等冠名權這一國家特有且低成本資源，激勵民間力量投資建設水庫、橋梁、樞紐、河道等。強化市場約束和法制約束，健全社會信用體系，盡快覆蓋至全國并擴充功能。全面落實依法治國戰略，嚴肅法律權威地位。

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（責任編輯：童成立）

Reconstruct agricultural incentive and restraint mechanism to stimulate endogenous motivation and to boost the development of modern agriculture

LAN Ming-hao, TU Sheng-wei
（Department of National Economy, National Development and Reform Commission, Beijing 100824, China）

Currently, China is in a critical stage of transforming traditional agriculture to modern agriculture. In this stage, the Government need not only to increase investment, but also to optimize policy arrangement. From the perspectives of agriculture productivity and production relations, this paper chose grain output as a measurable index of agriculture development, and conduct dynamic analysis in the course of agriculture policy evolution. Effective incentives and restraints are very important, especially in the case that our country’s resource and environment endowment have restricted spontaneous growth to modern agriculture. But now the old incentive and restraint mechanism gradually becomes invalid, while market-oriented mechanism has not yet played a substantial role, our current incentive and restraint mechanism appears to be inconsecutive. The reason is that existing agricultural incentives and restraints are mainly implemented by the Government and lacks of endogenous motivation. This situation leads to two negative trends: short-term-behaviors and external-responsibility. The Government should limit the direct involvement in it but form some effective support policies, and help rebuild the agricultural incentive and restraint mechanism to stimulate endogenous motivation. In order to reach the target, the Government should classify and integrate existing policy incentives, deepen agricultural reform to accelerate the construction of market-oriented incentive and restraint mechanism, and accelerate the realization of modern agriculture.

modern agriculture; incentive and restraint mechanism; endogenous development motivation; market mechanism; agricultural reform

LAN Ming-hao, E-mail: lanmh@ndrc.gov.cn.

F320.1

A

1000-0275（2017）01-0053-07

10.13872/j.1000-0275.2016.0136

蘭明昊, 涂圣偉. 重構農業激勵約束機制、激發內生發展動力，助力現代農業發展[J]. 農業現代化研究, 2017, 38(1): 53-59.

Lan M H, Tu S W. Reconstruct agricultural incentive and restraint mechanism to stimulate endogenous motivation and to boost the development of modern agriculture[J]. Research of Agricultural Modernization, 2017, 38(1): 53-59.

國家社會科學基金重點項目（13AZD003）。

蘭明昊（1986-），男，山東棗莊人，碩士，主要從事宏觀經濟政策研究，E-mail: lanmh@ndrc.gov.cn；涂圣偉（1982-），男，湖北洪湖人，博士，副研究員，主要從事農業經濟管理研究，E-mail: shengweitu@163.com。

2016-08-18，接受日期：2016-11-25

Foundation item: National Social Science Foundation of China (13AZD003).

Received 18 August, 2016; Accepted 25 November, 2016