美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制及對(duì)我國(guó)的借鑒

李靖，孫曉明，毛翔飛

（1. 農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100125； 2. 農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院，北京 102208）

美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制及對(duì)我國(guó)的借鑒

李靖1，孫曉明2，毛翔飛1

（1. 農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100125； 2. 農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院，北京 102208）

借鑒美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)政策，有助于加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問(wèn)題治理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。應(yīng)用閱讀法和歸納法對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的項(xiàng)目設(shè)置、資金分配、項(xiàng)目挑選、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了歸納和分析，重點(diǎn)是對(duì)保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目、環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項(xiàng)目和保護(hù)強(qiáng)化項(xiàng)目的操作機(jī)制進(jìn)行了分析。美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目包括休耕類、農(nóng)用地保護(hù)類、農(nóng)用地開發(fā)權(quán)限制類、技術(shù)援助類等4大類。每個(gè)項(xiàng)目都建立了定量化的指標(biāo)體系，涉及資源數(shù)量、資源質(zhì)量、成本和績(jī)效等因素，供聯(lián)邦政府分配資金、各州篩選具體項(xiàng)目以及確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)使用。項(xiàng)目通過(guò)地租補(bǔ)貼、成本分?jǐn)偂⒔⒓?lì)機(jī)制等3個(gè)方面，給予項(xiàng)目實(shí)施主體經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)場(chǎng)主采用環(huán)境友好型生產(chǎn)行為的積極性。我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，形成“法規(guī)—工程—項(xiàng)目”上下貫通的政策體系，提高政策的指向性；建立農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系和已實(shí)施項(xiàng)目的數(shù)據(jù)庫(kù)，提高政策的精準(zhǔn)性；發(fā)布農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和項(xiàng)目指南，強(qiáng)化第三方評(píng)估，提高政策的透明性；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與技術(shù)服務(wù)相結(jié)合，幫助農(nóng)戶實(shí)施資源環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，提高政策的操作性。

美國(guó)農(nóng)業(yè)；資源環(huán)境保護(hù)；項(xiàng)目；運(yùn)行機(jī)制；可持續(xù)發(fā)展

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的資源和環(huán)境約束日益加深，防治農(nóng)業(yè)面源污染、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的任務(wù)越來(lái)越重，迫切需要制定可操作性的政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。美國(guó)從20世紀(jì)80年代中期開始重視農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)，從單一的土壤保護(hù)，邁向了對(duì)土壤污染、農(nóng)藥污染、農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染以及農(nóng)業(yè)外部的大氣環(huán)境、水污染等問(wèn)題的綜合治理，在項(xiàng)目設(shè)置、資金投入、補(bǔ)償方式等方面，形成了較為系統(tǒng)的政策體系，值得我國(guó)借鑒。

學(xué)術(shù)界對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)政策經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了大量的研究，主要集中在4個(gè)方面：一是對(duì)其政策框架的介紹[1-4]；二是從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的角度分析農(nóng)業(yè)資源環(huán)境政策的演變[5-8]；三是從生態(tài)補(bǔ)償和公共財(cái)政的角度分析農(nóng)業(yè)資源環(huán)境政策的運(yùn)行機(jī)理[9-14]；四是對(duì)具體項(xiàng)目操作方式的分析，主要是對(duì)保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目的分析[15]?？傮w而言，對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)政策內(nèi)容研究較多，但是對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制分析較少，這大大制約了我國(guó)借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。因此，本研究從項(xiàng)目設(shè)置、資金分配、項(xiàng)目挑選、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等4個(gè)方面，全方位分析美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制，從而為加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理提供可操作性的建議。

1 美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目設(shè)置

1.1 項(xiàng)目體系

美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目按照作用對(duì)象和作用方式進(jìn)行設(shè)置，包括休耕類、農(nóng)用地保護(hù)類、農(nóng)用地開發(fā)權(quán)限制類、技術(shù)援助類等4大類，形成合理分工、相互配合的格局。

休耕類項(xiàng)目是在環(huán)境敏感、生態(tài)脆弱的區(qū)域，退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并種植保護(hù)性覆蓋植被的方式，保護(hù)土壤、水、空氣以及野生動(dòng)植物資源等[3]，代表性項(xiàng)目是保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目（CRP）。

農(nóng)用地保護(hù)類項(xiàng)目是對(duì)利用中的農(nóng)用地（包括耕地、草地和林地）資源實(shí)施管理和保護(hù)，代表性項(xiàng)目環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項(xiàng)目（EQIP）和保護(hù)強(qiáng)化項(xiàng)目（CStP）。

農(nóng)用地開發(fā)權(quán)限制類項(xiàng)目是通過(guò)簽訂合約，限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途，以保護(hù)農(nóng)田、歷史建筑、公共空間及野生動(dòng)物棲息地等，其實(shí)質(zhì)是給予農(nóng)場(chǎng)主土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。

技術(shù)援助類項(xiàng)目是開展農(nóng)業(yè)資源調(diào)查，向私人土地所有者、部落、地方政府等提供技術(shù)性援助，幫助其保護(hù)、維持、改善自然資源狀況。2012年美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目投入為62.95億美元，其中保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目（CRP）、環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項(xiàng)目（EQIP）、保護(hù)強(qiáng)化項(xiàng)目（CStP）投入最大，投入分別為19.0億美元、13.8億美元、7.4億美元（表1），三個(gè)項(xiàng)目合計(jì)占總投入的64%。

表1 2012年美國(guó)主要農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施狀況Table 1 Implementation of major agricultural resource and environment protection projects in the United States in 2012

1.2 項(xiàng)目?jī)?nèi)容

美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目沒(méi)有采取標(biāo)準(zhǔn)配置的模式，支持的范圍十分廣泛，包括技術(shù)、工程、管理等，并制定出多種項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范，供農(nóng)場(chǎng)主根據(jù)實(shí)際情況選擇性采用。如保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目（CRP）支持種草和豆類植物、恢復(fù)為濕地等45種休耕生態(tài)恢復(fù)方式，環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項(xiàng)目（EQIP）支持250多種實(shí)踐，保護(hù)強(qiáng)化項(xiàng)目（CStP）既鼓勵(lì)生產(chǎn)者新增保護(hù)措施，也鼓勵(lì)生產(chǎn)者維持和提升現(xiàn)有保護(hù)措施，既支持單項(xiàng)保護(hù)措施，也支持綜合保護(hù)措施。

2 美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)資金分配

聯(lián)邦政府通過(guò)定量化的指標(biāo)體系，采用因素分配法，將項(xiàng)目資金分配給各州。聯(lián)邦政府綜合考慮所關(guān)注的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重程度、項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境效益的外溢性和長(zhǎng)期性、保護(hù)措施的成本—收益比例等因素決定資金的分配。以環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項(xiàng)目（EQIP）為例，聯(lián)邦政府向各州分配農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼資金時(shí)，美國(guó)農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局（NRCS）采用了一個(gè)全國(guó)分配公式，其衡量指標(biāo)主要包括資源數(shù)量、資源質(zhì)量、成本和績(jī)效等4個(gè)方面因素（表2）。而且資金分配指南標(biāo)明了數(shù)據(jù)的定義和來(lái)源，保證了數(shù)據(jù)的一致性、客觀性、權(quán)威性和公平性。

為了客觀衡量已實(shí)施項(xiàng)目的績(jī)效，美國(guó)農(nóng)業(yè)部資源保護(hù)局建立了簽約項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，并將各州項(xiàng)目執(zhí)行情況與下一年度的資金分配進(jìn)行掛鉤，做到獎(jiǎng)懲分明。但是，各州在進(jìn)行資金分配時(shí)并不要求按照農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局的分配比例，這樣可以有效地保證各州能把資分配到最急需資助的項(xiàng)目上，有效的兼顧公平與效率。各州可以依據(jù)技術(shù)委員會(huì)的建議，確定項(xiàng)目資金優(yōu)先分配區(qū)域、分配方案、保護(hù)措施以及不同地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

表2 環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項(xiàng)目向各州分配補(bǔ)貼資金的指標(biāo)體系Table 2 Index system of subsidy fund allocation for the improvement of environment quality

3 美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目挑選機(jī)制

美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目都有預(yù)算和面積的限制，因此項(xiàng)目的參與是競(jìng)爭(zhēng)性的，每個(gè)項(xiàng)目都有一套項(xiàng)目挑選機(jī)制。各州在滿足財(cái)政預(yù)算和面積約束的情況下，每個(gè)州根據(jù)分配的配額，利用指標(biāo)體系進(jìn)行排名，按照排序來(lái)決定接受哪些申請(qǐng)者參與該計(jì)劃，直到配額分配完為止，與接受的申請(qǐng)者簽訂合同。

3.1 保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目挑選機(jī)制

為了達(dá)到多元環(huán)境目標(biāo)并加強(qiáng)成本最大效益化，美國(guó)農(nóng)業(yè)部制定了環(huán)境受益指數(shù)（Environmental Beneft Index, EBI），按照得分由高到低進(jìn)行排序，以確定保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目[16]。環(huán)境受益指數(shù)指標(biāo)包括6個(gè)方面：一是野生動(dòng)植物指標(biāo)。影響因素包括植物多樣性、本地草種、植樹、濕地恢復(fù)、瀕危品種保護(hù)、濕地棲息地措施，權(quán)重為100分。EBI中野生動(dòng)植物要素得分值主要依賴于植被的選擇，如果植被對(duì)野生動(dòng)植物更有利，其得分就越高。二是水質(zhì)指標(biāo)。影響因素包括是否位于地表水或地下水域保護(hù)區(qū)、化學(xué)物質(zhì)有無(wú)可能滲透入地下水危及周邊人群、排水有無(wú)可能流入地表水危及整個(gè)社區(qū)，權(quán)重為100分。申請(qǐng)者可以選擇那些可以獲得EBI高分的土地來(lái)改進(jìn)其得分，例如，具有較高水量、較好水質(zhì)的土地將會(huì)得到較高的分值。三是土壤侵蝕指標(biāo)。衡量指標(biāo)為土壤侵蝕度指數(shù)，權(quán)重為100分。四是長(zhǎng)期效益指標(biāo)。影響因素有樹木覆蓋率、濕地恢復(fù)，權(quán)重為50分。五是空氣質(zhì)量指標(biāo)。影響因素包括空氣灰塵的影響程度、土壤對(duì)風(fēng)蝕的敏感度、碳循環(huán)，權(quán)重為45分。六是成本指標(biāo)。影響因素包括土地租金、政府費(fèi)用、期望租金是否低于政府的最高限額等，權(quán)重是150分。如果申請(qǐng)者選擇承擔(dān)植被建設(shè)全部成本，可獲得額外的EBI得分。

3.2 環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項(xiàng)目挑選機(jī)制

政府按照單位美元支出的環(huán)境收益最大化原則，即比較環(huán)境得分與項(xiàng)目成本的比值，對(duì)生產(chǎn)者的申請(qǐng)進(jìn)行排序。在計(jì)算環(huán)境得分時(shí)，根據(jù)集約化養(yǎng)殖場(chǎng)、旱地、灌溉農(nóng)田、草地、林地等5種情況，分別根據(jù)其關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行打分。集約化養(yǎng)殖場(chǎng)主要關(guān)注水質(zhì)問(wèn)題；灌溉農(nóng)田主要關(guān)注的問(wèn)題是養(yǎng)分管理、耕作方式、水質(zhì)和水資源數(shù)量、向有機(jī)種植轉(zhuǎn)換的方式；旱地主要關(guān)注土壤流失、鹽分、養(yǎng)分管理、向有機(jī)種植轉(zhuǎn)換的方式、耕作方式；草地主要關(guān)注草畜平衡、放牧設(shè)施、牧草管理、雜草控制方式、有機(jī)飼養(yǎng)方式等問(wèn)題；林地主要關(guān)注樹和土壤、防火與恢復(fù)措施、病蟲害草害控制方式等問(wèn)題。

3.3 保護(hù)強(qiáng)化項(xiàng)目挑選機(jī)制

環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項(xiàng)目把水土流失、土壤質(zhì)量、水資源數(shù)量、水質(zhì)量、空氣質(zhì)量、植物資源、動(dòng)物資源、能源等8類政策目標(biāo)細(xì)化為28項(xiàng)具體指標(biāo)篩選項(xiàng)目。每個(gè)州會(huì)根據(jù)實(shí)際情況選擇3-5個(gè)目標(biāo)作為本州關(guān)注的重點(diǎn)。各州利用績(jī)效排名指標(biāo)來(lái)評(píng)估現(xiàn)有的保護(hù)措施和新增的保護(hù)措施的環(huán)境績(jī)效得分，以此來(lái)決定排名和補(bǔ)貼。保護(hù)評(píng)價(jià)工具（Conservation Measurement Tool，CMT）評(píng)估與農(nóng)場(chǎng)面積無(wú)關(guān)。

績(jī)效排名得分基于5個(gè)因素：第一個(gè)因素是申請(qǐng)時(shí)對(duì)于適用的優(yōu)先關(guān)注資源問(wèn)題的保護(hù)措施程度，第二個(gè)因素是預(yù)期的保護(hù)措施對(duì)于保護(hù)績(jī)效的有效增加，第三個(gè)因素是合同期結(jié)束時(shí)優(yōu)先關(guān)注資源問(wèn)題得到良好處理的數(shù)量，第四個(gè)因素是合同期結(jié)束時(shí)優(yōu)先關(guān)注資源問(wèn)題得到良好處理的深度，第五個(gè)因素是從休耕向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)換過(guò)程中優(yōu)先關(guān)注資源問(wèn)題得到良好處理的程度。每一個(gè)因素都有一個(gè)權(quán)重，總排名得分是五個(gè)因素的加權(quán)和。在一般情況下，第一個(gè)因素權(quán)重為5%，第二個(gè)因素權(quán)重為40%，第三個(gè)因素權(quán)重為30%，第四個(gè)因素權(quán)重為25%。如果是在休耕向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)換的情況下，第一個(gè)因素權(quán)重為4.995%，第二個(gè)因素權(quán)重為39.995%，第三個(gè)因素權(quán)重為30.000%，第四個(gè)因素權(quán)重為25.000%，第五個(gè)因素權(quán)重為0.010%。

3.4 定向支持特殊措施與群體

美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目總體上采取競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目挑選規(guī)則，但對(duì)兩類群體給予定向支持（表3）。一是采取特定保護(hù)措施的農(nóng)場(chǎng)主。如保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目對(duì)于普通簽約項(xiàng)目要求采用EBI評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行篩選，而對(duì)于環(huán)境效益極其敏感的區(qū)域則采取了持續(xù)簽約這一特殊通道，無(wú)須參與排名競(jìng)爭(zhēng)。

二是特定群體農(nóng)場(chǎng)主。主要包括4類農(nóng)場(chǎng)主：第一類是有限資源農(nóng)場(chǎng)主，衡量標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)，一是兩年內(nèi)任何一年的農(nóng)場(chǎng)直接收入與間接收入之和少于10萬(wàn)美元（2004年標(biāo)準(zhǔn)，每年實(shí)際額按通貨膨脹率進(jìn)行調(diào)整），二是兩年內(nèi)任何一年的家庭總收入低于全國(guó)四口之家貧困線，或者低于所在縣中等收入的50%；第二類是社會(huì)弱勢(shì)群體農(nóng)場(chǎng)主，包括印弟安人或阿拉斯加土著、亞裔、非裔黑人、夏威夷土著、西班牙裔；第三類是經(jīng)營(yíng)初期的農(nóng)場(chǎng)主，即經(jīng)營(yíng)10年以內(nèi)的農(nóng)場(chǎng)主；第四類是退伍老兵農(nóng)場(chǎng)主。

表3 項(xiàng)目定向支持措施與群體Table 3 Project orientation support measures and groups

4 美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)場(chǎng)主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是私人的事情，政府不能強(qiáng)行干預(yù)，所以美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目均為農(nóng)場(chǎng)主自愿性參與項(xiàng)目，通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和激勵(lì)資金來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)場(chǎng)主參與項(xiàng)目的積極性，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也就成為項(xiàng)目能否成功實(shí)施的關(guān)鍵因素。

4.1 保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目對(duì)農(nóng)場(chǎng)主的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償包括3個(gè)部分：1）土地租金補(bǔ)貼。1986-2012年地租支付占該項(xiàng)目向農(nóng)場(chǎng)主支付的補(bǔ)貼資金的91.8%，平均地租水平約為19.02美元/hm2。由于各州參加保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目的土地質(zhì)量和地租的不同，各州農(nóng)地的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也很不一致。2）成本分?jǐn)傃a(bǔ)貼。為了達(dá)到參與保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)場(chǎng)主需要種植天然牧草、闊葉樹、特定的野生動(dòng)物保護(hù)性植被等，對(duì)此發(fā)生的成本，經(jīng)過(guò)評(píng)估后，根據(jù)植被類型確定補(bǔ)貼數(shù)額，但補(bǔ)貼不超過(guò)成本的50%。3）激勵(lì)補(bǔ)貼。包括維護(hù)激勵(lì)補(bǔ)貼、簽約激勵(lì)補(bǔ)貼、一次性措施激勵(lì)補(bǔ)貼（表4）。

表4 保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目的補(bǔ)貼類型、標(biāo)準(zhǔn)與上限Table 4 Types of subsidies, standards and caps for the protection of conservation reserve program

4.2 環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項(xiàng)目補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

1997-2001年美國(guó)農(nóng)業(yè)部對(duì)于該項(xiàng)目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是分類的，工程措施補(bǔ)貼比例上限為成本的75%，管理措施補(bǔ)貼比例上限為成本的100%，但實(shí)際上項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果為政府給予工程措施的補(bǔ)貼比例為成本的35%，給予管理措施的補(bǔ)貼比例為成本的43%。2002年以后，聯(lián)邦政府將補(bǔ)貼比例統(tǒng)一為成本的50%，州可以為較高效益的保護(hù)措施要求特殊的成本分擔(dān)率，激勵(lì)性補(bǔ)貼率由則縣政府確定[17]。但是，對(duì)于處于社會(huì)弱勢(shì)群體農(nóng)場(chǎng)主、有限資源農(nóng)場(chǎng)主、初始經(jīng)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)主、退伍老兵農(nóng)場(chǎng)主，成本分?jǐn)偙壤梢赃_(dá)到90%，而且可以預(yù)先支付部分資金，預(yù)先支付比例可以達(dá)到50%。

4.3 保護(hù)強(qiáng)化項(xiàng)目補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

保護(hù)強(qiáng)化項(xiàng)目不是根據(jù)生產(chǎn)實(shí)踐活動(dòng)成本給予補(bǔ)貼，而是基于環(huán)境績(jī)效得分給予補(bǔ)貼。環(huán)境績(jī)效得分越高，獲得的補(bǔ)貼越多。其補(bǔ)貼計(jì)算方法為：農(nóng)場(chǎng)年度補(bǔ)貼=土地面積×環(huán)境績(jī)效得分（新增保護(hù)措施或現(xiàn)有保護(hù)措施）×土地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)貼分為2個(gè)部分：一類是根據(jù)新增保護(hù)措施和維護(hù)現(xiàn)有保護(hù)措施給予的年度補(bǔ)貼；一類是采用資源保護(hù)型的輪作方式給予的額外的補(bǔ)貼。不同土地利用類型，其土地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不同（表5）。此外，對(duì)于耕地，如果農(nóng)場(chǎng)主同意采用一種資源保護(hù)型的作物輪作方式

（輪作作物中包括草類或豆類），每年可獲得追加補(bǔ)貼30美元/hm2。

4.4 單個(gè)農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼上限

美國(guó)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)貼注重收入的公平性，調(diào)整后的總收入超過(guò)90萬(wàn)美元的農(nóng)場(chǎng)主將無(wú)法獲得政府補(bǔ)貼[18]。同時(shí)，單個(gè)項(xiàng)目也對(duì)農(nóng)場(chǎng)主設(shè)置了補(bǔ)貼上限，保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目的上限是每年不超過(guò)5萬(wàn)美元，環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項(xiàng)目的上限是5年不超過(guò)45萬(wàn)美元，保護(hù)強(qiáng)化項(xiàng)目的上限是每年不超過(guò)4萬(wàn)美元（表6）。

表5 2014年土地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（美元/分）Table 5 Land subsidy standards in 2014

5 對(duì)我國(guó)的借鑒

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，但也出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)資源環(huán)境惡化的勢(shì)頭，農(nóng)業(yè)面源污染、耕地質(zhì)量下降、地下水超采等問(wèn)題越來(lái)越突出，但是，我國(guó)和美國(guó)在土地制度、農(nóng)業(yè)發(fā)展階段等方面還存在較大的差異。因此，需要有針對(duì)性地借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，健全農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目體系，提高項(xiàng)目的定量化管理水平，并與農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益相協(xié)調(diào)，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展方式。

5.1 完善政策體系，提高政策的指向性

我國(guó)農(nóng)業(yè)類型多樣，耕地面臨著化學(xué)投入品過(guò)量使用、地力下降的問(wèn)題，草地面臨著嚴(yán)重退化的問(wèn)題，種養(yǎng)業(yè)之間聯(lián)系不緊密，大量農(nóng)業(yè)廢棄物沒(méi)有實(shí)現(xiàn)資源化利用。我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目覆蓋面較小，且相互之間分工不明確、難以形成政策合力。我國(guó)已經(jīng)發(fā)布了《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2030年）》，提出了水土資源保護(hù)工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理工程、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程、試驗(yàn)示范工程等四大工程，但因?yàn)槿鄙儋Y金和實(shí)施細(xì)則，而沒(méi)有得到強(qiáng)有力地實(shí)施。

美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)政策的突出特點(diǎn)是支持政策項(xiàng)目化、項(xiàng)目管理法制化。所有的支持政策都細(xì)化到具體項(xiàng)目，由政策到法規(guī)，由法規(guī)到項(xiàng)目，由項(xiàng)目到資金。所謂落實(shí)政策，就是落實(shí)資金項(xiàng)目。應(yīng)借鑒美國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策經(jīng)驗(yàn)，做好農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的政策創(chuàng)設(shè)和實(shí)施細(xì)則。在橫向方面，完善耕地、草地、養(yǎng)殖業(yè)等針對(duì)性的政策；在縱向方面，形成“法規(guī)—工程—項(xiàng)目” 上下貫通的政策體系，強(qiáng)化政策的指向性。

表6 主要項(xiàng)目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)貼上限Table 6 Subsidy standards and subsidy ceiling of major programs

5.2 量化挑選原則，提高政策的精準(zhǔn)性

如何將資金分配到最需要的地方去，發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益，這是提高政策精準(zhǔn)性的關(guān)鍵。美國(guó)農(nóng)業(yè)部所有農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目都有預(yù)算和面積的限制，因此項(xiàng)目的參與是競(jìng)爭(zhēng)性的。美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)定量化的指標(biāo)體系，將項(xiàng)目資金分配給各州，且保證數(shù)據(jù)的一致性、客觀性、權(quán)威性和公平性。同時(shí)，美國(guó)采取了“成本—收益”的比較方式來(lái)挑選項(xiàng)目，因此項(xiàng)目申請(qǐng)者投標(biāo)時(shí)為了加大中標(biāo)的概率，會(huì)傾向于盡可能提出自己的實(shí)際資金需求，也能使決策者能夠更加了解生產(chǎn)者的真實(shí)情況。

我國(guó)在實(shí)施農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目時(shí)，既要更加準(zhǔn)確地把握宏觀信息，也要更加準(zhǔn)確地把握項(xiàng)目實(shí)施主體的微觀信息。我國(guó)需要建立農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，掌握耕地、人工草地、天然草原等農(nóng)業(yè)資源的規(guī)模、分布、變化等信息，了解各地的農(nóng)業(yè)資源規(guī)模和面臨問(wèn)題的嚴(yán)重程度，為科學(xué)合理分配財(cái)政資金提供依據(jù)。我國(guó)還需要建立已實(shí)施項(xiàng)目的數(shù)據(jù)庫(kù)，掌握各類項(xiàng)目的實(shí)施成本與收益，為資金分配提供成本參考和績(jī)效評(píng)價(jià)。加強(qiáng)工作績(jī)效考核，把績(jī)效考核結(jié)果與下一年資金分配相掛鉤，從而對(duì)各地項(xiàng)目實(shí)施情況形成約束力。

5.3 強(qiáng)化信息公開，提高政策的透明性

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼補(bǔ)助不患寡，而患不均，如何既能提高財(cái)政資金的使用效率，又能保證財(cái)政資金分配的公平性，強(qiáng)化信息公開是較為關(guān)鍵的因素。在項(xiàng)目實(shí)施前期，應(yīng)發(fā)布農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和項(xiàng)目指南，公開項(xiàng)目?jī)?nèi)容、資金分配方案、項(xiàng)目挑選標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等信息，讓農(nóng)民知曉政策目標(biāo)、補(bǔ)助條件、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)手續(xù)，做到透明運(yùn)行。在實(shí)施過(guò)程中，將項(xiàng)目進(jìn)展、資金使用等信息公布在政府網(wǎng)站上，這樣可以增加社會(huì)監(jiān)督，更好地促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

在實(shí)施主體方面，美國(guó)一個(gè)農(nóng)場(chǎng)面積相當(dāng)于我國(guó)一個(gè)村莊，我國(guó)可以村為基本單元，整村推進(jìn)實(shí)施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目具有較強(qiáng)的外部性，實(shí)施范圍過(guò)小，項(xiàng)目實(shí)施效果也會(huì)不理想。在項(xiàng)目評(píng)估方面，強(qiáng)化第三方評(píng)估，對(duì)于實(shí)施效果差的項(xiàng)目予以撤銷，對(duì)實(shí)施效果好的項(xiàng)目加大資金傾斜，從而優(yōu)化存量資金，提高資金使用效益。

5.4 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與技術(shù)服務(wù)結(jié)合，提高政策的操作性

我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平還較低，農(nóng)戶沒(méi)有應(yīng)用環(huán)境友好型技術(shù)既有成本上的考慮，也受科技水平的制約。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與技術(shù)服務(wù)相結(jié)合，從而幫助農(nóng)戶實(shí)施資源環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。

在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面，可以將農(nóng)戶生產(chǎn)行為與普惠性的補(bǔ)貼相掛鉤，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。如為了促進(jìn)秸稈綜合利用，可以將秸稈禁燒與農(nóng)戶補(bǔ)貼結(jié)合起來(lái)，這將會(huì)激發(fā)農(nóng)戶不愿意燒秸稈的內(nèi)在動(dòng)力。對(duì)于大型的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要彌補(bǔ)農(nóng)戶因?yàn)椴扇…h(huán)境友好型生產(chǎn)方式而損失的機(jī)會(huì)成本，并根據(jù)資源環(huán)境的收益給予農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，在補(bǔ)貼方式上應(yīng)多采取“先建后補(bǔ)”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，使政府補(bǔ)貼與環(huán)境建設(shè)成本或環(huán)境效益直接掛鉤，使農(nóng)戶實(shí)施項(xiàng)目更有經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。

在技術(shù)服務(wù)方面，應(yīng)加大技術(shù)示范點(diǎn)的建設(shè)，探索出適合各地實(shí)際情況的節(jié)水技術(shù)、化肥農(nóng)藥減量技術(shù)、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用技術(shù)模式，直接示范帶動(dòng)普通農(nóng)戶采取環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術(shù)。

我國(guó)農(nóng)業(yè)工程項(xiàng)目一般采取標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)施設(shè)備配置和工藝，但是各地農(nóng)業(yè)差異極大，每個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的實(shí)際情況又相差極大。我國(guó)需要借鑒美國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目支持范圍廣泛的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)出多種技術(shù)規(guī)范和項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范，供農(nóng)戶根據(jù)實(shí)際情況去實(shí)施，從而形成資源循環(huán)利用、面源污染有效防治、環(huán)境持續(xù)改善的生態(tài)農(nóng)業(yè)體系。

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（責(zé)任編輯：童成立）

Operating mechanism of US agricultural resource and environment protection projects and its implications to China

LI Jing1, SUN Xiao-ming2, MAO Xiang-fei1
（1. China Academy of Agricultural Engineering, Beijing 100125, China; 2. Agricultural Management Institute of Ministry of Agriculture, Beijing 102208, China）

It is helpful to learn from the US agricultural resource and environment protection programs for solving China’s agricultural environment problems and for promoting the sustainable development of agricultural and ecological civilization. This paper analyzed these policies in program preparing, capital allocation, program selection, and subsidy standards, especially in the operating mechanism of the protection reserve programs, environmental improvement programs and protection strengthening programs. US agricultural resource and environment protection programs include four categories: fallow, agricultural land protection, agricultural land development rights restricted, and technical assistance. A quantitative index system, including the amount of resources, resource quality, cost, performance and other factors, is established in each program. The federal government uses the system to allocate the capital and the state governments select programs and determine subsidy standards. The implementing farms of the programs are compensated by the economic stimulus, including rent subsidies, cost sharing, and incentives, to use environmental friendly production mode. Implications from these US agricultural development and environment protection programs to China includes: 1) the formation of “regulations-project-program” path to the policy system is a good choice for China to improve the policy direction; 2) establishing a database of agricultural resources, environment dynamic monitoring system, and projects implemented can improve the accuracy of policies; 3) publishing agricultural subsidy and program guidelines, strengthening third-party evaluation can improve policy transparency; and 4) economic incentives and technical services are necessary to help farmers to implement environmental protection programs.

US agriculture; resource and environment protection; project operating mechanism; sustainable development

LI Jing, E-mail: lijingcaae@126.com.

F310

A

1000-0275（2017）01-0138-07

10.13872/j.1000-0275.2016.0109

李靖, 孫曉明, 毛翔飛. 美國(guó)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制及對(duì)我國(guó)的借鑒[J]. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究, 2017, 38(1): 138-144.

Li J, Sun X M, Mao X F. Operating mechanism of US agricultural resource and environment protection projects and its implications to China[J]. Research of Agricultural Modernization, 2017, 38(1):138-144.

農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)課題（201522）。

李靖（1981-），男，安徽省蕪湖縣人，博士，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事農(nóng)業(yè)政策研究，E-mail: lijingcaae@126.com。

2016-05-11，接受日期：2016-09-19

Foundation item: Soft Science Research Program of Ministry of Agriculture (201522).

Received 11 May, 2016;Accepted 19 September, 2016