“最多跑一次”的衢州樣本

姚偉潔

“事項(xiàng)越少、跑的部門越少，老百姓辦事才越方便。

否則辦事環(huán)境再好，再多事項(xiàng)可以聯(lián)辦，老百姓還是覺得麻煩”

2017年3月7日，在全國(guó)兩會(huì)上，有媒體向全國(guó)人大代表、浙江省省長(zhǎng)車俊提問：“最多跑一次”真的能做到嗎？

車俊非常堅(jiān)定地回答：“我們提出最多跑一次，浙江有條件實(shí)現(xiàn)，有能力實(shí)現(xiàn)，而且一定要實(shí)現(xiàn)。”

車俊言非所虛，《中國(guó)新聞周刊》在浙江省采訪中感受到近幾年“簡(jiǎn)政放權(quán)”的力度非常之大。其中，衢州就是一個(gè)樣本。

過去，浙江省衢州市，群眾想開辦一個(gè)企業(yè)，需要到工商局辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照以后，再跑到質(zhì)監(jiān)、國(guó)稅、地稅、社保、統(tǒng)計(jì)等5個(gè)部門，分別辦理組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、統(tǒng)計(jì)登記證、社會(huì)保險(xiǎn)登記證等證件。雖然非常麻煩，但卻是必不可少的程序。

浙江省衡州市行政服務(wù)中中心的“一窗受理、集成服務(wù)”模式更多地方便了市民辦事。

2015年9月，衢州老百姓只需到市場(chǎng)監(jiān)管局填寫“一份表格”，向“一個(gè)窗口”提交“一套資料”，即可在核準(zhǔn)后領(lǐng)取加載統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的新版營(yíng)業(yè)執(zhí)照，無(wú)須再另行申領(lǐng)組織機(jī)構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證等證件。過去設(shè)立登記需要至少6個(gè)工作日，現(xiàn)在1個(gè)工作日就可辦結(jié)。

這種讓群眾“最多跑一次”的衢州辦事模式，現(xiàn)在正逐漸擴(kuò)展到整個(gè)浙江省。2016年12月，浙江全省經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次提出了“最多跑一次”的理念和目標(biāo)，全面推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)。

先做權(quán)力清單

“最多跑一次”，是浙江政府繼行政審批制度改革、“四張清單一張網(wǎng)”改革之后的第三步。

2012年，浙江省委副書記李強(qiáng)升任省長(zhǎng)后，為解決政府管得過多的問題，啟動(dòng)了行政審批制度改革。最終將省級(jí)許可事項(xiàng)從706項(xiàng)減少到424項(xiàng)，非行政許可從560項(xiàng)減少到96項(xiàng)（現(xiàn)已全部取消）。

“但我們?cè)诟母镞^程中發(fā)現(xiàn)，部門總是拿出次要的審批事項(xiàng)作為我們要求部門減少的百分之幾的行政事項(xiàng)，即便命令削減的，也會(huì)通過備案制、承諾制等形式復(fù)辟回去。我們考慮，是不是該推出一個(gè)權(quán)力清單制度。”浙江省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（以下稱“編辦”）行政管理體制改革處處長(zhǎng)董繼鴻對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

剛好在2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)也提出了推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，這與浙江省的想法不謀而合。全會(huì)結(jié)束當(dāng)晚，浙江省省長(zhǎng)李強(qiáng)就給浙江省編辦主任鞠建林打電話，說(shuō)“中央有概念了”。

不久后，浙江省就啟動(dòng)了“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)。所謂四張清單一張網(wǎng)，具體指的是政府權(quán)力清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、政府責(zé)任清單、省級(jí)部門專項(xiàng)資金管理清單。“一張網(wǎng)”則指的是浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。四張清單中，又以權(quán)力清單最為重要。

2013年11月15日，李強(qiáng)主持召開省政府常務(wù)會(huì)議，要求各部門限期“兜出家底”。省編辦各個(gè)處室組成7個(gè)小組，邀請(qǐng)了專家團(tuán)隊(duì)，下到各個(gè)部門，加班加點(diǎn)，一項(xiàng)項(xiàng)地與各個(gè)部門反復(fù)討論梳理其履職情況及職責(zé)。

其基本原則是：對(duì)沒有法律法規(guī)依據(jù)的堅(jiān)決取消;對(duì)雖有法定依據(jù)，但不符合深化改革要求和發(fā)展需要的，提請(qǐng)修改相關(guān)法規(guī)規(guī)章;對(duì)由政府部門承擔(dān)的輔助性、技術(shù)性和服務(wù)性事項(xiàng)，原則上移交給社會(huì)組織承擔(dān);直接面向基層、量大面廣、由市縣管理更有效的事項(xiàng)一律下放。同時(shí)明確“未在權(quán)力清單上列出的權(quán)力項(xiàng)目今后不得行使”。

僅過了半年多，2014年6月25日，浙江省在范圍內(nèi)全國(guó)第一個(gè)公布了權(quán)力清單。“通過簡(jiǎn)政放權(quán)，省級(jí)57個(gè)部門理出來(lái)1.23萬(wàn)項(xiàng)職權(quán)事項(xiàng)被縮至4236項(xiàng)。”董繼鴻說(shuō)。

權(quán)力清單是浙江省實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的重要基礎(chǔ)——只有明確政府到底有哪些權(quán)力，才能最終確定“最多跑一次”中哪些事項(xiàng)可以簡(jiǎn)化、應(yīng)該如何簡(jiǎn)化。

“事項(xiàng)越少、跑的部門越少，老百姓辦事才越方便。否則辦事環(huán)境再好，再多事項(xiàng)可以聯(lián)辦，老百姓還是覺得麻煩。”衢州市行政服務(wù)中心管理辦公室主任田俊對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示。

2017年1月，浙江省副省長(zhǎng)車俊履新浙江省省長(zhǎng)，他親自擔(dān)任省政府推進(jìn)“最多跑一次”深化“四單一網(wǎng)”改革協(xié)調(diào)小組組長(zhǎng)，協(xié)調(diào)小組下設(shè)“最多跑一次”改革專題組，辦公室設(shè)在省編辦。“最多跑一次”改革也全面展開。

這項(xiàng)工作的第一個(gè)任務(wù)是，截至3月1日，必須向社會(huì)公布第一批群眾和企業(yè)到政府辦事“零上門”和“最多跑一次”項(xiàng)目清單。

在權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，這項(xiàng)工作目前已經(jīng)如期完成。58個(gè)省級(jí)部門和11個(gè)市都已在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公布了第一批“最多跑一次”事項(xiàng)。其中，省級(jí)750項(xiàng);設(shè)區(qū)市本級(jí)平均674項(xiàng);縣（市、區(qū)）平均364項(xiàng)。選擇在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公布的好處是，各個(gè)區(qū)縣市可以對(duì)比：為什么同一個(gè)事項(xiàng)，各個(gè)地區(qū)為何實(shí)現(xiàn)有困難。

和推進(jìn)權(quán)力清單時(shí)需要與有關(guān)部門不停爭(zhēng)執(zhí)、討論一樣，“最多跑一次”項(xiàng)目清單的誕生同樣充滿了艱辛。這一過程在浙江省衢州市體現(xiàn)得最為明顯。

“淘寶變京東”

2015年6月，浙江省編辦主任鞠建林來(lái)到衢州行政服務(wù)中心，考察行政審批改革的推進(jìn)情況。鞠建林在這里轉(zhuǎn)了一圈后，對(duì)田俊說(shuō)：“現(xiàn)在有45個(gè)部門在行政服務(wù)中心設(shè)點(diǎn)，像開了個(gè)淘寶店鋪。其實(shí)很多內(nèi)部事項(xiàng)互相關(guān)聯(lián)，你看能不能把它做成一站式京東的服務(wù)，讓老百姓更加方便？”

田俊當(dāng)時(shí)也認(rèn)為，雖然部門在行政服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)了物理集中，辦事群眾只需要跑行政服務(wù)中心一次，“可是在內(nèi)部窗口之間卻必須來(lái)回跑、多頭跑、重復(fù)跑。而且45個(gè)窗口涉及了45種不同的業(yè)務(wù)，忙的忙死，閑的閑死”。

“我當(dāng)時(shí)的想法是，做成像銀行那樣的綜合受理窗口，受理后的分類、轉(zhuǎn)交、辦理等流程在后臺(tái)完成;能辦結(jié)的當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)，不能辦結(jié)的辦結(jié)后證照快遞送達(dá)。” 田俊對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示。這就是后來(lái)被衢州命名為“一窗受理”的新模式。

令田俊沒有想到的是，僅僅在一年后，“一窗受理”成為實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的有效途徑。

但在早先提出這個(gè)想法時(shí)，還是遭到了政府各部門的反對(duì)。有的說(shuō)業(yè)務(wù)不一樣無(wú)法對(duì)接，有的對(duì)窗口人員的綜合受理的能力表示懷疑，磨了很久也沒有統(tǒng)一思想，田俊最后拍板：“不管你們有什么的問題，先試一個(gè)星期，不對(duì)再改！”

田俊所在的行政審批改革小組辦公室對(duì)各部門的考核有很高的權(quán)重占比。哪個(gè)部門的改革力度大，對(duì)行政審批落實(shí)到位，相對(duì)而言，在爭(zhēng)創(chuàng)一流單位上就會(huì)更加容易。

田俊率先將行政服務(wù)中心所有事項(xiàng)分為四大板塊，并將其受理職能從原部門剝離，統(tǒng)一委托給行政服務(wù)中心，由中心一窗對(duì)外受理。

群眾來(lái)辦事，不需要知道自己得找哪個(gè)特定的部門，只需要到四類窗口中的一類遞交材料即可，后續(xù)的流程也不需要群眾了解。

行政服務(wù)中心從各個(gè)部門調(diào)配35名工作人員專職負(fù)責(zé)“綜合窗口”，承擔(dān)了原涉及各部門100人的受理職責(zé)。“試了兩個(gè)月，大家啥都會(huì)了，從以前受理單類業(yè)務(wù)變成了全業(yè)務(wù)全員受理，根本沒有出現(xiàn)他們所說(shuō)的問題。”田俊說(shuō)。

優(yōu)化內(nèi)部流程

董繼鴻表示，在推進(jìn)“一窗受理”改革中，非常重要的一點(diǎn)就是堅(jiān)持“用戶導(dǎo)向”，要從群眾和企業(yè)的角度來(lái)思考問題，而不是僅僅站在政府部門的角度。

比如，田俊在行政大廳中觀察發(fā)現(xiàn)，很多群眾顯然對(duì)辦事時(shí)拿到的材料列表不知所措。“材料里說(shuō)‘法律規(guī)定的其他條件，這到底是什么條件？”

再如，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，涉及交易、登記和繳稅三個(gè)環(huán)節(jié)，分別由住建、國(guó)土和地稅部門辦理，就單個(gè)部門看都做到了“跑一次”，但是從群眾和企業(yè)來(lái)說(shuō)要“跑三次”。

“老百姓在行政大廳里，被告知跑完民政跑工商，就容易發(fā)火。他覺得我到中心一次，就該把事情辦好，他不會(huì)想你是什么部門。”田俊說(shuō)。

為此，就需要和各個(gè)部門一起坐下來(lái)一條條梳理清單材料和內(nèi)部流程。在這個(gè)過程中田俊會(huì)想象自己來(lái)辦事時(shí)，需要哪些材料。“你得讓我看得懂，群眾才能懂。”

行政服務(wù)中心也和省編辦一起，設(shè)想各種事項(xiàng)是不是應(yīng)該由一個(gè)部門牽頭審核，后續(xù)部門并聯(lián)同時(shí)辦理，并在申報(bào)和受理過程中引入容缺預(yù)審機(jī)制，即，在基本申報(bào)材料具備，但次要材料欠缺時(shí)對(duì)項(xiàng)目予以辦理，群眾可以事后補(bǔ)交材料。

“但即使天天開會(huì)討論，很多部門并不能統(tǒng)一思想，因?yàn)椴块T都希望彰顯自身的存在感和權(quán)威性，不希望被替代或簡(jiǎn)化。大家你爭(zhēng)我吵，互不相讓。”田俊說(shuō)。

正如本文開頭提到的，由工商部門牽頭受理審批開辦企業(yè)的決議，一開始也是舉步維艱。幾乎遭遇了所有部門的質(zhì)疑：“我們的工作交給工商做，工商審錯(cuò)了怎么辦？如果瀆職，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)批評(píng)我們的。”

田俊耐心解釋：“工商局的人也都是咱國(guó)家培訓(xùn)出來(lái)的公務(wù)員，受《公務(wù)員法》約束，肯定會(huì)認(rèn)真負(fù)責(zé)。群眾也是我們的兄弟姐妹，不要老覺得他們懷著不良動(dòng)機(jī)來(lái)辦事而因噎廢食，一遍又一遍審核，導(dǎo)致辦證等待時(shí)間過長(zhǎng)、手續(xù)過多。退一萬(wàn)步，就算審錯(cuò)了，肯定也不會(huì)讓你們負(fù)責(zé)。”

有的部門提出，容缺是否違反了部門規(guī)章制度？

田俊說(shuō)：“我們跟省法制辦、市法制辦都對(duì)接過。一些不是特別重要，又不影響審批的材料，晚點(diǎn)拿過來(lái)，其實(shí)問題也不大。部門章程既要規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化，也要有彈性。容缺為了方便老百姓想的辦法，晚幾天收材料，你們這些部門作為試點(diǎn)也不會(huì)扣分。”

各個(gè)部門還是猶豫，田俊只好豁出去了：“試一個(gè)禮拜！有問題，推倒重來(lái)，責(zé)任由我們行政審批制度改革辦公室來(lái)負(fù)。”

依然是試行了一個(gè)月，結(jié)果是：“四個(gè)板塊”平均事項(xiàng)審批時(shí)限縮短20%以上;依托政務(wù)服務(wù)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)的共性材料網(wǎng)上共享，使得過去至少需要3套的申報(bào)材料，現(xiàn)在只需1套。沒出現(xiàn)任何問題。

開始推行的時(shí)候，田俊也有些犯怵，尤其又把各個(gè)單位折騰得夠嗆，她覺得行政服務(wù)中心13年市里的“最滿意單位”可能要在自己手上終結(jié)了。但是沒想到的是，當(dāng)年的評(píng)選，行政服務(wù)中心拿了第一名，這以前從未有過的。

環(huán)境大于政策

有了第一次的試水，各項(xiàng)改革愈發(fā)順利。各部門聚在一起開會(huì)，經(jīng)常互相問詰：“你的這個(gè)業(yè)務(wù)拿掉有什么關(guān)系，我都審核過了，你干嗎要再審一遍？”

“我們市長(zhǎng)有一句話說(shuō)得很好，‘制度大于技術(shù)，環(huán)境大于政策。這樣的氛圍可以把各種問題都消弭掉。別看會(huì)上大家你爭(zhēng)我吵，會(huì)后都覺得是個(gè)好事。”田俊說(shuō)。

令田俊沒有想到的是，電力公司居然主動(dòng)提出水電氣聯(lián)辦，即：在居民買了房子，在尚未拿到不動(dòng)產(chǎn)證之前，水電氣公司只要看到國(guó)土局出具的受理單，就可以直接辦理、同步進(jìn)行。

但不久后電力公司又有些猶豫：萬(wàn)一國(guó)土局受理了，證件卻辦不下來(lái)怎么辦？

“我在國(guó)土局做了8年副局長(zhǎng)，每天要審核好幾百本不動(dòng)產(chǎn)登記證，沒有一本證件是受理了辦不下來(lái)的，我?guī)湍惚硶Ｖ灰玫绞芾韱蔚念櫩湍愦竽懙亟o他辦。”田俊說(shuō)。

就這樣，幾十年來(lái)的流程全變了，節(jié)約了大量時(shí)間。田俊的丈夫還因此給田俊發(fā)布的消息點(diǎn)了個(gè)贊。“我的朋友圈我老公從來(lái)不點(diǎn)贊，可是這條他點(diǎn)了，因?yàn)榧依锏乃姎舛际撬麃?lái)辦。”田俊說(shuō)。

但是田俊認(rèn)為，跟各個(gè)部門反復(fù)協(xié)調(diào)協(xié)商并不是工作中最難的部分，最難的在于摸清家底、做好頂層設(shè)計(jì)。“水電氣聯(lián)辦，如果不是部門提出，我自己根本提不出來(lái)，因?yàn)槲也欢皂攲釉O(shè)計(jì)非常重要，省編辦的作用也會(huì)越來(lái)越凸顯。”

而更上層的頂層設(shè)計(jì)，卻是地方行政服務(wù)中心和浙江省編辦無(wú)法解決的。

以不動(dòng)產(chǎn)登記為例。臺(tái)州市的不動(dòng)產(chǎn)登記在浙江省是做得比較好的。原先在登記前，要做權(quán)屬調(diào)查，將原本分散的土地、房屋、空間等相關(guān)屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)整合落宗，生成不動(dòng)產(chǎn)單元號(hào)后才可辦理登記。

為了方便群眾，臺(tái)州市推出權(quán)調(diào)后置，將權(quán)調(diào)內(nèi)部流轉(zhuǎn)與登記并行，將權(quán)調(diào)所需的1?3個(gè)工作日壓縮在辦證登記的承諾期內(nèi)。

內(nèi)部流程確實(shí)變快了，但老百姓實(shí)際上依然需要跑三個(gè)部門。但這是臺(tái)州市無(wú)力改變的，是更上層住建部和國(guó)土資源部尚未協(xié)商好的結(jié)果。

2015年，國(guó)土部、住建部?jī)刹课?lián)合出臺(tái)《關(guān)于統(tǒng)一做好不動(dòng)產(chǎn)登記和房屋交易管理銜接的指導(dǎo)意見》。意見提出，在國(guó)土局發(fā)證前，住建部需要審核一下這筆交易的合理合法性。“表面上看，少了一本證，但兩個(gè)部門各審一遍，手續(xù)一個(gè)沒少。”臺(tái)州市行政服務(wù)中心主任何曉霞對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示。

這也是最多跑一次只能在年底實(shí)現(xiàn)80%的原因。本來(lái)，省長(zhǎng)車俊為了不留死角，其目標(biāo)是到2017年年底，100%事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)最多跑一次，但是因?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)層面的復(fù)雜性，決定年底只需要達(dá)到80%即可。