“兩高”報告：司改多線推進

徐天

除了大量的案件、數字被寫入“兩高”報告，

司法改革深化之年的進展與存在的問題，也被較多提起。

北京市人民檢察院副檢察長甄貞告訴《中國新聞周刊》，社會的關切、

代表委員反復提的一些問題，被寫進了“兩高”報告

“我覺得今年的‘兩高工作報告挺實在的，數字很多，案例也很多。”

2017年3月12日下午，全國政協十二屆五次會議最后一次小組討論會上，一名政協委員這樣說。

當天上午，十二屆全國人大五次會議在人民大會堂舉行全體會議，政協委員列席。最高人民法院院長周強、最高人民檢察院檢察長曹建明分別向大會作工作報告。

除了大量的案件、數字被寫入“兩高”報告，司法改革深化之年的進展與存在的問題，也被較多提起。

北京市人民檢察院副檢察長甄貞告訴《中國新聞周刊》，社會的關切、代表委員反復提的一些問題，被寫進了“兩高”報告。

山西省高級人民法院副院長王文婭也認為，正是因為今年的報告比較實在，“敢于揭自己的瘡疤，也給出了近期的目標，得以讓代表委員們的接受度更高。”

院庭長辦案有指標

翻閱今年的“兩高”報告，會發現大量案件被作為例子提起。令計劃、蘇榮、白恩培等人的職務犯罪案、“百名紅通人員”案等在2016年備受關注的與反腐相關的案件，都被寫進了兩高的報告。最高檢的報告指出，2016年依法對王珉等21名原省部級干部立案偵查。

而快播案、e租寶案、徐玉玉電信詐騙案、趙連生暴力傷醫案等在社會上引起極大反響的案件，也在兩高報告中各有體現。

這里邊最引人關注的，是聶樹斌案所占的篇幅。兩高報告均用了一個自然段來談聶樹斌案，以及冤假錯案的平反。

周強用“讓正義蒙羞，教訓十分深刻”來形容冤假錯案的發生。他說，必須堅決引以為戒，強化辦案責任，健全制度機制，堅決守住防止冤假錯案底線。

曹建明用“沉痛教訓”來形容過去檢察環節自身把關不嚴的問題。他說，檢察機關應嚴格落實罪刑法定、疑罪從無等原則，著力健全冤錯案件發現報告、審查指導、監督糾正、賠償問責等長效機制。

山西高院副院長王文婭告訴《中國新聞周刊》，周強在說到“人民法院依法糾正一批重大冤錯案件”的時候，她有點觸動。她覺得，最高法實實在在地在找自己的問題，也把這個瘡疤主動揭開了。

3月12日，十二屆全國人大五次會議在北京人民大會堂舉行第三次全體會議，最高人民法院院長周強作最高人民法院工作報告。攝影/本拳刊記者劉震

在“兩高”報告中，司法改革都占據了相當大的篇幅。

周強介紹說，目前，全國已經基本完成法官員額制改革，全國法院產生入額法官11萬名，85%以上的司法人力資源配置到辦案一線。

安徽省高級人民法院副院長汪利民告訴《中國新聞周刊》，安徽省是全國司法改革的第二批試點，省內首批試點法院10家，首批入額法官459名，平均年齡45歲，平均辦案經驗15年。

汪利民說，入額法官一律到一線辦案。去年底，安徽全省推開了員額制改革，共有4397名法官入額。

山西和安徽都對院庭長辦案提出了數量要求。以王文婭和汪利民為例，他們均要完成省高院一線法官全年平均辦案量的一半左右。汪利民介紹，自己已經被編入了審判團隊，即將開始主審案件。而在過去，他一年的審案量是個位數。

全國人大代表、廣西高院院長黃克在審議“兩高”報告時說，通過院庭長辦案常態化，大法官帶頭開庭，廣西地區法院院長、庭長辦理的案件占到了受理案件總數的36.9%。

內部權力下放，外部建“隔離墻”

周強在報告中說，全國的法院都正在全面推進司法責任制等基礎性改革，讓審理者裁判、由裁判者負責。

為了防止冤假錯案的產生，根據最高法的相關文件，2016年9月，山西省高院制定出臺《關于完善全省法院司法責任制的實施細則》，明確了司法權力運行的“正面清單”和“負面清單”。

這份實施細則并未對外公布。王文婭介紹說，山西省高院多次開會研究這個實施細則，目前還在逐步完善。可以確定的是，正常情況下，無論領導、分管院長、庭長，都不得干預自己沒有參與審理的案件。

當然，也有特殊情況。如果案件影響重大，可以提交到法院的法官委員會進行集體討論。法官委員會是全國各法院內部成立的專業委員會，由院內的資深法官構成，按照他們的業務專長，可以分為民事委員會、刑事委員會等，也可以細分為勞資爭議、侵權、合同等不同案件類型的委員會。

在整個過程中，每個細節都要全程留痕，方便監督。

將權力下放給了入額法官，此舉激發了法官的工作積極性。在最高法的工作報告中，列了這么一組數據：上海、廣東、海南法官人均辦案數量，同比分別增長21.9%、 22.3%和34.8%。

王文婭也發現，這一改革在太原中院運行良好。責任下放，法官反而會認真鉆研，聽取多方意見，研究各方證據，慎重做出決定。她說，原先的機制有好處，大家可以集思廣益。但也有弊端，“都負責任，就都不負責任，因為責任可以分攤。”

另外，安徽省正在建立信息庫，信息庫中有大量的先例判決和規定。每個案件判決之前，司法輔助人員都會搜集過去的最高院的先例判決、國內其他地方的類似案件判決情況，合議庭應研究案件的相同和不同之處，予以判斷。

“盡量要做到同案同判。如果法官要做出跟指導性案例不同的判決，要有自己特別的理由。”汪利民說。

他認為，審判管理也對防止冤假錯案的發生很有效。一方面是進行全流程的監督和管理，同時，案件的裁判文書要進行例行評查。另外，當事人的監督比任何監督都有效。

最高檢也在報告中提到了司法責任制。曹建明說，他們緊扣“選人、授權、明責”三個環節，全面推開檢察官員額制改革。通過考試和審查，已遴選出71476名員額制檢察官。按照“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”原則，制定檢察官權力清單，檢察官在授權范圍內獨立辦案，對案件質量終身負責。

甄貞告訴《中國新聞周刊》，北京市作為司法改革的第三批試點，于去年全面推行以司法責任制為龍頭的四項基礎性改革工作。原先由檢察長、處長審批的部分事項，現在下放給了檢察官。

有人稱此舉為還權給檢察官，也有人說這是檢察官本來就應有的權力。“盡管提法不同，但做法上都減少了司法體系中類似行政審批的層級，達到了去行政化、突出了檢察官作為辦案主體的地位。”

甄貞說，在這種情況下，就需要界定，什么權力是檢察官行使的，什么權力應保留在檢察長或檢委會層面。他們制定了履職清單、權限清單、責任清單、親歷清單等，構建用權行權的完整制度體系，真正做到誰辦案誰負責、誰決定誰負責。

法院內部已有一套較為完善的機制，來防止冤假錯案的出現。而在法院外部，通過人財物省級統管等措施，防止行政力量對司法的干預。

周強在報告中稱，2017年是全面深化司法體制改革決戰之年，將面臨更多難啃的“硬骨頭”。他除了提到應繼續推進司法責任制、法官員額制和單獨職務序列、法官職業保障的改革之外，也提到人財物省級統管的問題。

以安徽為例，全省法院有一萬多名在編人員，中基層法院院長由省委組織部統一管理，研究確定人選時征求省高院意見;中基層法院領導班子成員由省委組織部委托當地市委組織部管理，研究確定人選時征求省高院意見，省高院也可另外提出建議人選。

財務方面也類似。首批試點法院現在已實行省級財務統管，其他法院因安徽各地經濟發展速度不等、司法保障水平有差異，目前按照中央要求暫緩統一管理，待相關試點成熟后再在全省推行。

山西和安徽的方法不同。編制內所有人的薪資預算，由省財政直接發放到地市和基層法院，地市和縣不負擔。以王文婭本人的工資來說，入額后的基本工資增加了50%。

不過目前，因全省剛剛開始全面推開司改，山西的薪資標準尚未落實。

汪利民說，他能明顯感覺到，內部或外部人士的干預，已明顯減少。

供需困境

在今年的兩高報告中，從嚴治檢、懲治司法腐敗問題均被提及。

曹建明說，要“堅持從嚴治檢不動搖”。周強說，“以零容忍態度堅決懲治司法腐敗。”

2016年，檢察系統內查處違紀違法檢察人員474人，追究了121名領導干部失職失察責任。法院系統對769名履職不力的法院領導干部進行問責，查處違反中央八項規定精神的干警220人。最高人民法院查處本院違紀違法干警13人，各級法院查處利用審判執行權違紀違法干警656人，其中移送司法機關處理86人。

據甄貞介紹，最高檢每年或者每兩年會派巡視組到各省巡視，實地調研，背靠背訪談，聽取意見。一個檢察院內三分之二的干警都會被巡視組約見，談對班子成員、用人制度、落實上級部署和目前工作的意見。

另外，外界的監督也必不可少。周強提到，人大、政協、各民主黨派、檢察機關以及社會的監督都必不可少。在接受社會監督的部分，他提到，應加強與新聞媒體溝通，及時發布司法信息，主動接受輿論監督。充分發揮新媒體平臺作用，暢通民意溝通渠道。

對于包括干警在內的職務犯罪罪犯的減刑、假釋、暫予監外執行的問題，山西省出臺了一項新規定。“對原縣處級以上職務犯罪罪犯的減刑、假釋、暫予監外執行實行備案審查，一律上網公示，堅決杜絕‘有權人‘有錢人被判刑后減刑快等問題。”

王文婭說，這是一種預防機制，也是一種制約機制。“畢竟服刑人員有可能是體制內人的同事、上級、朋友。有了這個規定，我們遇到為難的情況時，也能跟那些關注此事的頭頭腦腦、三親六戚、朋友們解釋，大家也好接受。”

她說，減刑是對改造、認罪服法比較好的人的獎勵措施，應當公平對待。既然同為服刑人員，就在同一個起跑線上，不能因為之前的職位、身價而不一樣。“司法有了公正，才能有公信。”

另外，在“兩高”報告中，都提到了一些尚待解決的問題，其中一個共性的問題，是司法能力與經濟社會發展要求存在不適應的問題，存在明顯的供不應求。最高法的報告說，法院受理案件數量持續增長，一些法院辦案壓力巨大，有的法官常年超負荷工作，身心狀況堪憂。

分析認為，在案件登記制實行，以及對辦案的質量提出更高的要求后，如何解決司法供不應求的問題，已經成為司法改革能否取得成效的重要制約。

兩高的報告還提到了一些新的情況。最高法的報告提到，在推進司法改革中存在政策落實不到位、紀律執行不到位問題，有的法院在員額制改革中搞平均主義或論資排輩，有的院庭長放權以后不愿監督、不敢監督、不會監督。

最高檢的報告提到，法律監督還不到位，不敢監督、不愿監督、不善監督問題依然存在，一些地方民事、行政、刑事執行檢察工作薄弱。