解密中央追逃辦

霍思伊

2016年11月15日凌晨，載著楊秀珠的AA263次航班順利從美國起飛。

聽到這個消息，在中紀委的一個辦公區內，很多人輕吁了一口氣，擊掌相慶。在他們辦公室的墻上，掛著“天網”宣傳牌，仿佛是他們頭頂懸著的巨大時鐘。

這里是中央反腐敗協調小組國際追逃追贓工作辦公室（簡稱“中央追逃辦”）。

從2014年以來，他們的精神就一直處于緊繃的狀態。其日常工作三分之一的時間，都用來做與楊秀珠有關的事，打電話、開會、磋商。對他們而言，等待過程中的很多不確定性因素，讓這一過程非常煎熬。

中央追逃辦成立于2014年6月，由中央紀委、最高法、最高檢、外交部、公安部、國家安全部、司法部和人民銀行等八個成員單位組成。具體的工作，由中央紀委國際合作局承擔。

成立

中共十八大以來不斷加強的反腐敗力度，使得負責國際追逃追贓工作專門機構的成立，勢在必行。

2014年伊始，中紀委書記王岐山多次在講話中強調，反腐敗工作，治標的同時也要治本，并表示“要加大治本的力度”。反腐專家李永忠分析指出，這種表述上的變化，說明中國的反腐，由治標逐漸走向標本兼治。

中央追逃辦相關工作人員告訴記者，在國際追逃追贓方面，所謂標本兼治，就是要追回外逃人員，堵塞外逃渠道，而這些都需要不同部門之間的協作配合，需要建立一個可以統籌各部門資源的協調機制，使各部門之間實現高效的信息共享。

2014年5月29日，中央紀委會同多部門召開了一場國際反腐座談會，與國際追逃追贓相關的部門悉數出席。第二天，中央紀委又邀請了7位專家學者，專門針對國際追逃追贓工作發表意見。

2014年6月，中央反腐敗協調小組成立國際追逃追贓工作辦公室。中紀委在機構改革中，把預防腐敗室、外事局整合為國際合作局，承擔中央追逃辦的具體工作。

而在地方層面，成立省級、地市甚至部分縣級追逃辦，從中央到地方建立起一套完整的追逃追贓協調機制。據《人民日報》報道，截至2015年4月底，全國31個省區市和新疆生產建設兵團都已成立了省一級追逃辦，成員單位一般有6到12家。

中央追逃辦有關工作人員告訴記者，中央追逃辦的主要職責有以下幾項：研究提出反腐敗追逃追贓政策建議和工作計劃，協調安排國際追逃追贓工作；匯總分析外逃案件信息，組織開展重點個案追逃追贓；推動建立追逃追贓國際合作網絡；協調和督促做好追逃追贓的有關基礎工作。

協調

協調是中央追逃辦的主要工作機制，這種協調從上往下可分為幾個層面。

在最高層級上，在遇到非常重大的問題時，中央追逃辦要向中央政治局常委會匯報工作。中共中央總書記習近平不僅在十八屆六中全會、中央紀委六次全會、中央政治局常委會會議上對追逃追贓工作作出重要指示，還多次在重大多雙邊國際場合親自推動。

其次，中央追逃辦在中央反腐敗協調小組的領導下開展工作。追逃辦曾先后5次向該小組匯報工作。中央紀委書記王岐山多次主持召開該小組會議，要求把追逃追贓作為政治任務抓緊落實。

接下來一層的協調是中央追逃辦自身的協調。通常是以召開會議的方式，對政策和案件進行協調。政策的協調會成員單位都要參加，案件的協調會，與案件有關的部門出席即可。

再一個層次的協調是中央和地方的協調。這不僅表現為在具體案件上的協調，還有將省級追逃辦人員“請上來”，以及自己“走下去”。2016年4月26日至28日，中央追逃辦組織成員單位和各省區市紀委副書記、追逃辦主任共170余人，在北京進行了3天的培訓。

中央追逃辦還先后赴14個省督辦案件，向省委省政府主要領導通報工作，同時與省追逃辦人員一起，逐案研究該省的案件。

最后，中央追逃辦還負責與國外執法部門和機構進行協調。

據中央追逃辦相關工作人員介紹，該辦的工作更多的是“搭平臺，做好統籌”，而案件承辦的主體責任則在地方，即主體責任在省委，主辦責任在立案單位，協辦責任是其他成員單位和有關部門。

他們對追逃工作總結了一句話：“對象在國外，基礎在國內，關鍵在地方。”而無論是中央還是地方，都需要追逃辦的八個組成單位有效履行各自的職能，相互配合。

具體而言，最高法負責制定相關的法律文件或司法解釋，研究提出對被遣返、引渡者的量刑意見和承諾，指導審判，并沒收違法所得。

最高檢的職責，是對外逃職務犯罪嫌疑人進行線索核查、立案、調查取證，并利用檢務合作開展海外資產追繳、異地起訴。

外交部負責將追逃追贓納入外交活動，代表中國進行有關公約、條約的談判，并按照中央確定的政策和口徑，開展對外交涉。

公安部負責對外逃人員進行邊控、技偵和網偵等，運用國際刑警組織等全球網絡，與相關國家開展情報交換和執法合作。

另外，安全部負責必要時搜集外逃人員的信息，查找去向，掌握動態；司法部負責向有關國家提出司法協助請求；人民銀行負責反洗錢監測、預警和調查工作。

中央反腐敗協調小組國際追逃追贓工作辦公室負責人、中央紀委國際合作局局長劉建超表示，八個部門要充分利用各自的優勢，各自的渠道和手段，協作開展追逃追贓工作。“這是制度優勢。”他說。

追逃

2016年2月1日，東加勒比海，小安的列斯群島南部，火山島圣文森特和格林納丁斯，首都金斯敦郊區的一處住宅。

一陣急促的敲門聲把付耀波吵醒。開門后，幾位黑人警察向他出示了搜查令，說他涉嫌非法居留，需進行搜查。兩名中國警察走到他身邊，說“你應該明白怎么回事吧”。

付耀波沒有想到，他都已經逃到了“真正的天涯海角”，中國警方還能把他追回。他外逃16個月，曾13天內輾轉五個國家。

付耀波和張清曌分別是遼寧省本溪市勞動和社會保障監察支隊案件審理科原科長和原出納員。二人涉嫌利用職務便利，侵吞巨額農民工工資保證金，于2014年9月潛逃出境。他們先后逃到很多國家，最終于2016年2月，在有關國家警方配合下，于圣文森特和格林納丁斯被捕。

相關辦案人員對記者透露，追捕付、張的過程極其復雜，其中有很多驚心動魄。

付耀波的妻子有一個習慣，在網上下棋。出逃后的付耀波雖然思妻心切，卻不敢和她聯系，只能每天在網上看她下棋，陪她直到下線才去睡覺。中方的辦案人員很快鎖定了每日在付妻的網絡圍棋室上定期停留的IP地址，經查詢發現位于加勒比海地區，但無法進一步鎖定其具體位置。

工作組連夜趕赴加勒比海地區。他們的第一站是加勒比海島國巴巴多斯。在當地領館的配合下，中方通過電信公司了解到該IP并非在巴巴多斯。第二站格林納達也隨后被排除。工作組根據相關的信息猜測，這個IP地址很可能位于圣文森特和格林納丁斯，于是迅速趕赴圣文森特和格林納丁斯，并在圣文森特和格林納丁斯警方的配合下，成功抓捕付張二人。

據中央追逃辦相關人員介紹，目前，中國國際追逃的手段主要有三種：引渡、遣返和勸返。在中國無法對案件行使管轄權時，還可以讓渡管轄權給外逃所在國，支持其依據本國的法律，利用中方提供的證據，對中國外逃人員進行審判。這種做法被稱為異地起訴，往往作為引渡的替代方案。外逃人員被定罪判刑后，往往會被強制遣返。

截至2016年9月，中國已經與47個國家簽署了引渡條約。這些國家大多集中在亞洲，且以發展中國家為主。在發達國家中，只有法國、西班牙、意大利、澳大利亞等少數幾個與中國簽訂了引渡條約。而外逃貪官相對集中的美國、加拿大、新西蘭等國，都沒有與中國簽署相關條約。在沒有簽訂引渡條約的情況下，國家不具有引渡的義務。是否引渡以及在什么條件下引渡，完全由主權國家自主決定。

據中央追逃辦相關工作人員介紹，目前中國在追逃中采取最多的方式是勸返，其次是遣返。遣返，又稱移民法遣返，是指由中國向外逃所在地國提供外逃官員的違法犯罪線索，以及偽造護照等虛假身份情況，讓所在地國根據移民法規，剝奪外逃者的居留地位，并強制遣返至中國或第三國。

根據外逃人員不同的認罪態度，中國會在法律框架內對其區別對待。如果其主動投案自首，會依法從輕或減輕處理，而對不愿主動回國，最后被遣返回國的外逃者，則會依法從重處罰。劉建超說，雖然近幾年國際追逃追贓的大環境比較好，中國國際追逃追贓的機制建設也更加完善，但國際追逃追贓對中國而言，依然是一個巨大的挑戰。

其中一個挑戰，是很多國家與中國在法律制度上有差異，證據的要求也不一樣。比如，在追逃過程中，中方必須要向外方提供可以證明外逃人員犯罪的完整證據鏈條。就國內證據來說，很多外逃人員外逃時間久遠，證據鏈條斷裂，搜集證據的難度很大。而對于國外證據，中方一般從非法移民和洗錢犯罪這兩個角度進行取證。當外逃人員已經獲得了移民身份時，就很難再從移民角度對其調查。洗錢犯罪的調查難度則更大。外逃人員經常通過地下錢莊轉移資金，而中方很難確認具體的資金轉移鏈條。

對違法所得證據的認定也存在難點。外逃貪官有時候會利用簽訂虛假商貿合同、借貸合同或者在境外注冊空殼公司等方式，掩蓋巨額資金的劃轉、取得或使用。這些人洗錢后，辦案機關很難查明哪些是屬于非法所得，因而很難向其他國家證明資產的非法性。

另外，中央財經大學金融法研究所所長黃震在一篇文章中說，中國刑法對于犯罪分子的違法所得，采用“沒收個人全部財產”。但有些國家對個人財產權有不同的規定，在凍結、扣押和沒收自然人或法人資產問題上都有自己的條件、程序及證據標準，而現有的國際條約均強調，有關國際合作需在資產流入國“法律允許的范圍內”進行。

針對這些問題，中國一方面加強和各國的執法合作，建立健全雙邊或多邊的執法合作機制；另一方面建立外逃信息統計報告制度，從中央到省一級均建立外逃人員數據庫，及時更新、動態管理，摸清底數。

據中央追逃辦一位工作人員介紹，按照規定，在腐敗分子外逃之后的24小時內，關于外逃人員的具體信息必須要層層上報，直達中央追逃辦。新增外逃人員要及時加入數據庫。外逃人員追回后，其名字要及時從追逃名單中刪除。

基于追逃的困難，防逃變得非常重要。據中央追逃辦相關工作人員介紹，中國目前的防逃體制，主要集中在三個方面：人、錢、證。

在“人”方面，主要是清理“裸官”。對那些配偶子女移居國外的國家工作人員加強管理，嚴格執行相關的護照管理、出入境審批報備等制度，并做好對個人有關報告事項的抽查核實。

在“錢”方面，主要是加強反洗錢和外匯管理工作，切斷非法資金的外流渠道。為此，人民銀行、公安部、最高法、最高檢和國家外匯管理局等五部門，聯合開展了打擊利用離岸公司和地下錢莊向境外轉移贓款專項行動。

在“證”方面，中組部會同公安部，開展了治理違規辦理和持有因私出入境證照專項行動，重點對領導干部違規辦理和持有證照情況進行清查，并對審批、保管環節負有責任的人員進行追責。

追贓

除了把外逃的“人”追回來，中央追逃辦還要負責把“錢”追回來。

2016年11月12日，在中新兩國執法部門的密切合作下，潛逃15年的閆永明回國投案自首。中方發表聲明稱，對閆追逃追贓工作，實現了“人贓俱獲、罪罰兼備”的目標。

在此案中，新西蘭將其所查封閆的4000多萬新元與中國分享。據中央追逃辦相關工作人員介紹，這種追贓方式屬于“由贓款贓物所在國啟動國內追繳程序，對贓款予以沒收并返還”。

在閆永明逃至澳大利亞期間，澳方曾依據《2002年犯罪所得追繳法》，依法沒收其轉移至該國的部分贓款，并于2006年11月，將337.4萬澳元（約合2159萬元人民幣）的沒收贓款全部返還給中國。

除了由贓款所在國啟動追繳程序外，另外一種比較常見的追贓方式是，通過雙邊刑事司法協助條約或引渡條約，進行追贓，即在開展引渡、遣返等追逃國際合作的同時，隨附請求移交贓款贓物。

以“開平案”為例，中國銀行廣東分行開平支行三任行長余振東、許超凡和許國俊在1992年至2001年期間，先后利用職務之便貪污、挪用銀行資金4.82億美元，并將贓款通過洗錢的方式轉移到香港、美國等地。

2001年10月12日案發后，上述三人分別潛逃至美國和加拿大，后均在美國落網。

2001年11月5日，中方首次依據《中美刑事司法協助協定》，向美國司法部提出查找在逃的犯罪嫌疑人、調取有關人員在美國的金融交易記錄、凍結和扣押被非法轉移到美國的資產等協助請求，并在后一項請求中特別提到了余振東在2001年10月15日從香港匯往美國舊金山的355萬美元犯罪所得。

針對這355萬美元，美國司法機關于2001年12月7日，依據中方提供的證據材料作出對余振東刑事扣押的決定，隨后啟動了民事沒收程序。2003年9月23日，美方將這筆贓款以支票的形式退給中方。

劉建超說，追贓既是為了不讓外逃人員享受到腐敗紅利，也是讓國家的損失減到最低。

目前，中國一方面通過人民銀行反洗錢監測分析中心，及時追蹤資金的流向，并展開專項行動打擊洗錢和地下錢莊。同時，也與新西蘭、瑞士等40多個國家共同簽署了一項稅收信息自動交換宣言，同意自動共享與稅務相關的海外賬戶信息。

除了上述金融情報交換機制以外，2016年9月，中國和加拿大簽署了《中加關于分享和返還被追繳資產的協定》。根據這一協定，如果一方法院認定犯罪所得屬于另一方或其境內的企業、個人合法所有，犯罪所得將依法“返還”。如果無法認定犯罪所得的合法所有人，一方沒收后可依法與另一方“分享”沒收資產，分享比例根據另一方提供的協助大小確定。這是中國在追繳犯罪所得領域對外締結的首個專門協定。

2016年9月4日至5日，G20各國領導人一致批準通過由中方起草的《二十國集團反腐敗追逃追贓高級原則》。這一文件規定，對外逃腐敗人員要做到在態度上“零容忍”、在制度上“零漏洞”，以及在執行上“零障礙”。

劉建超稱，“零容忍”“零漏洞”和“零障礙”的原則已經成為國際共識，“在這方面，我們有意識地在國際社會起到了引領的作用。”他說：“這幾年，我在國際反腐敗會議上說‘老虎蒼蠅一起打，已經不用解釋什么是老虎，什么是蒼蠅了。”（資料來源：《中國新聞周刊》）