國家監察委：點燃政治改革的引擎

宗禾

在第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議上，國家監察體制改革再次被強調。

事實上，2016年11月8日起，相關試點工作已經在北京、山西、浙江三地展開；2016年12月25日，全國人大也已經通過了關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定。

在全國人大常委會就試點工作作出有關決定后，試點地區檢察機關反貪等部門的轉隸工作開始。

國家監察體制改革正在有力推進，這是事關全局的重大政治改革，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。

為此，記者專訪了參與此次監察體制改革決策咨詢的中國政法大學副校長馬懷德，深度解析中央力推監察體制改革的背景，以及接下來可能的舉措。

“選擇這三個地方是有特殊意義的”

記者：此次中央啟動監察體制改革，頂層設計是什么？

馬懷德：中央已明確提出要健全國家監察制度，實現全覆蓋的監察體系。既然要完善這項制度，各個層級的監察委員會都會相應成立。目前己在北京、山西、浙江三地試點，下一步將在全國推開。

中央或國家層面的監察委員會一定會成立，因為是一種體系化、制度化的頂層設計，必然上下都是打通的，尤其是這種垂直性的領導體制，一定要有中央或國家級的監察委員會。

中央或國家級的監察委員會跟中紀委的關系是什么呢？這次中央文件說得很清楚，即國家機關和黨的機關“合署辦公”。而“合署辦公”意味著職能上有分工，簡單說就是一個機構，一套人馬，兩塊牌子。

中紀委的主要職能，是對黨內黨員領導干部進行監督，執紀問責，對黨組織進行監督，執紀問責。國家監察委員會的職能，是針對所有公權力主體，意味著所有國家財政供養的組織、群體都有必要納入國家監察范圍，包括法院、檢察院、醫院、學校，都納入監察范圍。

記者：這次試點選擇了浙江、山西和北京三地，外界認為選點頗有講究，特別是北京此次作為試點。如何解讀試點選擇傳遞出的信號？

馬懷德：選擇這三個地方是由中央決定的。我理解可能有如下幾個原因。首先，北京是首都和政治中心，而事關全局的重大政治改革，選擇在政治中心更有風向標意義。如果是經濟改革、自貿區改革，首先會選經濟中心上海；但是政治改革，就要選政治中心北京，便于近距離觀察、發現改革中可能出現的問題，及時加以處理和解決，因此選北京有非常重要的意義。此外，可以看出中央對試點工作的決心。

而山西發生過“塌方式腐敗”，是曾經的腐敗重災區。從另外一個角度看，在反腐敗、廉政建設上，山西的力度也更大一些，中央對山西也是寄予厚望。山西反腐力度大，案件多，處理案件的經驗自然也多，遇到的各種問題也比較多，是一個比較好的標本。

選擇浙江的原因，就更顯而易見。浙江是改革開放，尤其民營經濟發達的地區，經濟發展較快，同時面臨新歷史條件下的反腐敗和制度建設的很大壓力。如何在經濟發達地區，特別是在民營經濟發展的地區構建一套反腐敗的制度體系，至少對其他東部沿海地區都有很大的示范意義。

當然，這都是試點。試點就是允許在試點過程中去摸索，積累經驗，如果有好的經驗、成熟的做法，就可以進行提煉、深化，形成成熟的制度，然后向全國推廣。所以，選擇這三個地方是有特殊意義的。

記者：國家監察委員會究競是一個黨的機構，還是政府機構？它的等級序列怎么定？

馬懷德：國家監察委肯定不是一個黨的機構，它和黨的機構“合署辦公”；但它也不是政府機構，因為它已經從政府機構中獨立出來，形成了一個跟政府“平行”的機構。因此，它就是一個國家監督機關。

國家監督機關和國家行政機關之間的關系是平行的，跟行政機關、司法機關這些都是平行的。因此，中央將此次改革定性為重大的政治改革，是由“一府兩院”變成“一府一委兩院”，其中“一委”即國家監察委員會。而這個“一委”，對“一府”“兩院”都有監督職責。

“一條腿長、一條腿短”

記者：我們經常在新聞中看到中紀委查處違規違紀行為的報道，但媒體對監察部的作為少有提及，這是為什么？

馬懷德：十八大后提出全面從嚴治黨，加大反腐力度。監察部與中央紀委合署辦公，業務部門是隨著中央紀委的第一紀檢監察室、第二紀檢監察室設立的。監察部干的事，實際就是中央紀委干的事。

紀檢部門也探索出一些新的反腐方式方法，對紀檢體制進行了一些改革。比如巡視、全面派駐等。尤其是2015年底，中央紀委共設置47家派駐機構，實現了對139家中央一級黨和國家機關的紀檢全覆蓋，包括立法機關、司法機關、政協、工青婦等人民團體。這些制度的熟練運用和發展，造成了“一條腿長、一條腿短”的不協調的問題。長的就是紀委系統。

而監察部囿于只是一個政府部門，囿于行政監察法賦予它的職能——監督政府機關及其任命的工作人員，也就是說只能在政府范圍內監督。這就讓它變成了那條“短腿”。

這種情況下，國家監察制度必須隨之調整、改變，否則就會出現很大的不協調，出現監督空白地帶、出現監察力不能及的地方。我想，這是設立國家監察委員會最直接的原因，也是最重要的改變。

記者：從國家監察委員會的架構來看，是要整合目前的反腐資源，這種“融合”是否意味著未來會形成一種“大監察”格局？

馬懷德：中國的反腐敗資源包括黨內的紀委系統；政府的監察機構，以及審計部門；跟行政監察在一起辦公的預防腐敗機構；行政體系以外的，有檢察院的反貪、反瀆職機構，以及預防腐敗局。

之所以要整合這些機構，是因為這些重要的反腐敗職能分布在行政和司法機關，多頭承擔預防和懲治腐敗的職能，資源分散，沒法集中力量，形成相對統一、獨立的監察職能。另外，這些機構在職能上也有重疊、重復之處，檢察院和政府內部都有預防腐敗的機構，職能的分散降低了資源的效率。整合這些職能，能夠提高效率，提高權威性，也可以降低行政成本。

由國家監察委員會作為履行監督職能的一個國家監察機關，對所有公權力主體和公職人員行使監督權、監察權。從中央層面來講，監察部、國務院審計署加上檢察院的反貪、反瀆職、預防犯罪部門，這些職能和機構、人員整合在一個平臺下，納入國家監察委員會。那么，原來的機構、行使監察職能的國家工作人員，統一為國家監察委員會的工作人員，既不是政府機關的工作人員，也不是檢察機關的工作人員，而是“特有”的國家監督機關工作人員。

記者：由此看來，未來國家監察委員會的權限勢必會很大，對于這樣一個具有龐大權力的機構來說，如何監督它的權力運行？

馬懷德：十八屆六中全會上有一句話，“黨內不允許有不受制約的權力，不允許有不受監督的特殊黨員。”這意味著，所有的權力都應該接受監督，包括國家監察委員會也在內。

正是因為國家監察委員會握有監督權、監察權，尤其在職能拓展以后，包括行政監察、審計、反貪反瀆職、預防腐敗這些職能都包括進去之后，權力極為龐大，自然要接受來自內外兩方面的有效監督，才能確保權力得到正確行使。因此需要在頂層設計上考慮對各級國家監察委員會的監督。

這些監督來自幾個方面：第一，國家監察委員會是由各級人民代表大會選出來的，自然要接受人大監督。人民代表大會選出監察委員會委員，機構也由選舉產生，當然接受人大監督。按照憲法規定，我國最高國家權力機關是全國人民代表大會，因此接受人大監督是毫無疑問的。這意味著，如果國家監察委員會的工作人員在負責各級監察委員會時存在違法違紀問題，當然會受到各級人民代表大會通過選舉、罷免、質詢等方式進行監督。

第二，監督來自內部監督、自我監督。自我監督，聽起來不太容易實現，但實際上非常重要。從十八大查處的腐敗大案要案上不難發現，中紀委權力很大。但中紀委也在強化自我監督，解決“燈下黑”的問題。十八屆三中全會后，中紀委已決定成立紀檢監察干部監督室，加強對中紀委監察部機關、各省區市、中央和國家機關紀檢監察干部的執紀監督，截至目前，中紀委通報了至少8起紀檢干部違紀違法典型案件。

由于國家監察委員會和中紀委合署辦公，自我監督力度會越來越大，確保在職能擴大、權力增加之后的國家監察委員會的權力，能在法律內正確運行。

第三種是社會監督，主要指社會公眾監督，可以檢舉、舉報，這是憲法賦予公眾的權利。公眾監督的渠道方式多種多樣，包括來信來訪、投訴舉報、政務公開等。此外，社會監督也包括媒體監督，媒體有獨特的監督優勢，比如通過調查、采訪等方式。通過媒體監督的方式是比較有效的，尤其在新媒體發展比較快的情況下，基本實現了任何國家的公權力主體，都要接受媒體全方位、24小時的監督。

還有一個最重要的監督，就是來自黨的監督。黨的監督不是通過中紀委，而是通過黨委。因為中共中央政治局常委會對中組部、中宣部、中紀委有監督權和領導權。有人說各級黨委書記擔任監察體制改革的小組長，勢必是領導權和監督權集于一身，那黨委誰來監督？其實上級黨委和上級紀委可以監督，所以還是會接受各方面的監督，這種監督確保了各級監察委員會，會在一定規則之下行使權力、履行職責。

正是有這種擔心，更需要我們在頂層設計、制度建構時，考慮到權力的特性，而有效地加強監督。

“《行政監察法》存在的問題顯而易見”

記者：我留意到，2016年7月14日，《學習時報》發表了你的《通過修法完善國家監察體制》一文，你提到“將《行政監察法》更名為《國家監察法》”，這是否意味著要在法律框架體系內，解決現行紀委難以適應國家法律的問題？

馬懷德：不完全是。那篇文章的主要意思是，《行政監察法》存在的問題顯而易見。現行《行政監察法》存在的主要問題有以下幾個方面。

第一，監察機關定位不準，監察對象范圍過窄。關于監察機關的定位，雖然《憲法》中對國務院的監察工作表述為“監察”而非“行政監察”，但《行政監察法》將監察主體定位為行政監察機關，將監察對象確定為國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員，未將立法機關、司法機關等國家機關及其公務員納入，與《公務員法》的調整范圍不銜接，存在監督盲區，未能形成全覆蓋的國家監察體系，不利于全面、有效行使國家監察權。

第二，監察機關的獨立性保障不夠。按照《行政監察法》的規定，我國縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主。實踐中，監察機關的干部人事、財物經費都由地方政府控制，監察機關在工作中缺乏應有的獨立性，影響了監察的權威性。

第三，監察手段有限。雖然《行政監察法》賦予監察機關檢查權、調查權、建議權和行政處分權等，但由于監察手段有限，且偏重事后監督，導致一些方式方法在實踐中形同虛設，難以落實，如第23條，監察機關對“本級人民政府所屬部門和下級人民政府作出的決定、命令、指示違反法律、法規或者國家政策，應當予以糾正或者撤銷的”可以提出監察建議的規定，在實踐中基本沒有得到有效執行。

第四，監督程序不夠完善。有些行政監察程序設置不科學，如受理申訴的渠道過于單一，監察結果公開性不足；一些程序規定過于原則，缺少細化的操作步驟和要求，如第23條雖然賦予監察機關對人民政府作出的決定違反法律、法規和國家政策的，享有糾正和撤銷建議權，但沒有規定具體程序，實際工作中難以執行。限于它（該法）的職能，它不可能做到全覆蓋。它是政府的組成部門，只能監督政府其他的部門和政府的工作人員，不可能監督到政府以外的立法機關、司法機關、社會組織、政協等。

上述問題導致監察機關和黨內監督所覆蓋的面不一致。

黨內監督，對黨內領導干部己經做到了全覆蓋，不管是人大、政府、法院、檢察院、人民政協、社會團體都能監督到。要遠遠超過行政監察部監督的“面”。雖然它只監督黨員和黨組織，但它的覆蓋面真正做到了全覆蓋和無死角。

而行政監察覆蓋面太窄，僅限于政府職能部門、各級政府以及政府任命的工作人員，無法實現與黨內監督“面”的有效重合和銜接，造成監督面的“一寬一窄”。

我們說要修改《行政監察法》，是給國家監察委員會制度重構或頂層設計提供一個路徑。借這個機會修改監察法，把《行政監察法》修改為《國家監察法》，然后在監督的對象上實行全覆蓋，在監督的手段上不斷地豐富。

在監督的機構和職能上，實現有效的監督、監察資源的力量整合，這樣就既達到了修改法律的目的，又達到了對國家監察制度進行頂層設計的目的，所以這是“一石二鳥”。（資料來源：《中國新聞周刊》、《南方周末》、海外網）