監察委出世

宗禾

2016年10月下旬以來，北京市紀委有關人士密集拜訪了一批反腐敗研究專家。

在監察體制改革試點方案正式公布的前夕，紀委人士與專家的探討，是為即將到來的改革進行細致謀劃的其中一環。

11月7日晚，中央紀委監察部網站發布一條重磅消息：近日，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（下稱《試點方案》），三個試點地區將設由人民代表大會產生的監察委員會，這一全新的機構，將是“行使國家監察職能的專責機關”。

官方消息只有短短700多字，但信息量很大，監察體制改革一時間成為各界熱議的話題。

《試點方案》中明確，監察體制改革是“事關全局的重大政治改革”。作為此次監察體制改革的“組織實施和具體落實”方，紀委承擔著重要任務。北京市紀委人士在《試點方案》公布前仍在聽取專家們的建議，目的就是為了更好地實施改革試點工作，希望“有些新意”“步子可以邁得大一點”。

多位接受記者采訪的專家對《試點方案》表示期待，認為監察體制終于進入深水區，制度反腐邁出關鍵性的一步。反腐專家、中國紀檢監察學院原副院長李永忠說，“這次監察體制改革，我不僅是寄予厚望，而且是寄予重望?！?/p>

而《試點方案》中的改革“亮點”也頗多：首先是監察的“獨立性”。《試點方案》提出，監察委員會要由人民代表大會產生，這意味著，隸屬于政府的監察部門改革后有望成為相對獨立的監察機關，即“一府兩院”之外的第四機關。此前，十八屆六中全會公報中首次將監察機關與人大、政府等并列提出。

其次是監察的“全面覆蓋”。長期以來，中國的國家監察機關是政府的職能部門，主要是按照《行政監察法》規定，對行政機關，特別是政府及其政府任命的工作人員，進行監督。這導致監督范圍比較窄，不能涵蓋包括檢察院、法院、公立學校教師、公立醫院醫生等在內的公職人員的監督?！对圏c方案》要求“實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋”。

最后是監察的“大權力”。中國現有的反腐敗資源包括紀委、檢察院的反貪局、審計、監察等，這些反腐敗資源大多職能重疊、邊界不清，難以形成合力?！对圏c方案》要求整合反腐敗資源力量。從職權來看，監察委員會將擁有相當廣泛的權力，旨在“建立集中統一、權威高效的監察體系”。

2016年12月中旬，根據黨中央的決策部署，為在全國推進國家監察體制改革積累經驗，十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議了《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定（草案）》（以下簡稱草案）。

監察體制改革大幕由此拉開。

“一府一委兩院”構想

針對監察體制改革的呼吁，由來已久。

中共十八大以來，中央加大反腐敗力度，成績斐然，與此同時，時有呼吁“整合監察力量”的聲音。

早在2013年6月，中紀委駐國家糧食局紀檢組長趙中權就曾發文提出，根據中國反腐敗需要，可考慮對現有分散在紀檢監察機關（預防腐敗局）、檢察機關（反貪污賄賂局）等的反腐敗專門機構進行整合，成立相對獨立的反腐專門機構。

記者從接近中紀委的知情人士處獲悉，2015年下半年，中紀委主要領導對監察體制的改革方向有了比較明確的思路。

這之后，新的國家監察體系建設，開始出現在高層話語中。

在2016年初的十八屆中央紀委六次全會上，中共中央總書記習近平提出，“要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督”，“要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”。

7月14日，中央黨校主辦的《學習時報》刊發《通過修法完善國家監察體制》一文。作者馬懷德是中國政法大學副校長，2012年曾受邀同中紀委領導座談。

他在接受記者專訪時稱，目前中國的反腐敗機構分布于行政機關、黨的機關和司法機關等不同性質機構中，不僅有紀檢監察機構，也有檢察機關的反貪機構，還有政府機構中的監督機構，比如審計部門?！皯撛O立國家監察委員會，整合現有監督機構和監督力量，擴大監察對象、實現監察全覆蓋?！瘪R懷德還建議，將“行政監察法”更名為“國家監察法”。

10月27日閉幕的十八屆六中全會提出：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督?！边@是中國第一次將“監察機關”與人大、政府、司法機關并列，預示著一場影響深遠的改革即將到來。

11月7日公布的《試點方案》提出，作為行使國家監察專責機關，監察委員會將由人民代表大會產生。這意味著，在改革試點地區，監察機構將從原來的行政部門中單列出來。馬懷德表示，“可以預想的是，今后的國家機構體制會變成‘一府一委兩院（政府、監察委、法院、檢察院）?！?/p>

李永忠也認為，由人民代表大會產生監察委員會，有利于強化監察職能的獨立性。

他表示，監察體制最重要的改革，是改變“同體監督”的模式。“‘同體監督是一種低效、無效、成本很高的監督，如同再鋒利的刀，也砍不了自己的刀把?！痹谒磥?，此次監察體制改革，監察委員會由人民代表大會產生，是破解“同體監督”難題的利好。監察全覆蓋

“很多人誤以為現在的行政監察機關可以監督所有的公職人員，但行政監察機關只是政府組成部門，監督不了人大、政協，也監督不了司法機關，存在一定的局限性?！鼻迦A大學公共管理學院黨委書記、廉政與治理研究中心副主任過勇告訴記者，“現在改革的方向，是要求形成全面覆蓋國家機關及公務員的國家監察體系，這是非常大的進步?！?/p>

監察制度在中國誕生已久，最早可追溯至秦朝，當時就有監察御史制度，代表國家行使監察權。

中國現代監督體制形成于土地革命時期，在借鑒前蘇聯經驗的基礎上，當時逐步形成在共產黨領導下的中華蘇維埃共和國監督制度體系。1949年9月27日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過中央人民政府組織法，決定設立人民監察委員會，其職能是負責監察政府機關和政府公務人員是否履行其職責。

梳理1949年以后的反腐歷史，黨內紀檢與行政監察構成了中國反腐的兩條主線，中紀委與監察部則經歷了合署之變的歷程。從1993年至今，中紀委和監察部合署辦公，隨后各省、地、市、縣級紀委和監察廳（局）也分別進行了合署。

根據《憲法》，合署后的監察部仍然屬于國務院序列，接受國務院領導并對其負責。地方級監察局，也仍然是各級政府的一個組成部分，繼續實行雙重領導體制，由政府和上級紀檢監察機關領導。

紀檢與監察合署辦公雖然有助于克服重復、交叉乃至沖突等問題，但監察體制存在一些突出問題。比如，監察范圍過窄的問題。行政監察法將監察主體定位為行政監察機關，將監察對象確定為國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員，未將立法機關、司法機關等國家機關及其公務員納入，與公務員法的調整范圍不銜接，存在監督盲區；又比如，監察機關的獨立性保障不夠。監察機關的干部人事、財物經費都由地方政府控制，監察機關在工作中缺乏應有的獨立性。

過勇表示，十八大后中國反腐敗取得的成果有目共睹，但時不時會出現一些疑慮的聲音，主要指向現在的反腐以紀委為主導，而紀委只是黨的一個機關，很多涉及腐敗的行為并不見得是黨員所為，這就需要一個國家層面的機構來全面統籌反腐。

相關研究顯示，2015年全國查辦的征地拆遷、醫藥衛生、生態環保、扶貧救災等民生領域腐敗犯罪案件涉案達32132人，其中非黨人員占45%，同比上升3.3%，暴露出非黨公務員的紀律約束存在空白地帶。

過勇認為，改革后的監察委將變成像法院和檢察院一樣的機構，從行政機構變成國家機構，由國家機構來統籌反腐敗工作，邏輯就通暢了，體制也理順了。

“《試點方案》要求監察全面覆蓋，這意味著所有行使公權力的人員，都是監察對象?！北本┐髮W廉政建設研究中心副主任莊德水接受記者采訪時稱，“一些行使公權力的群團機構，以及學校、醫院等相關人士，都在監察范圍之內。”

莊德水提到，現在有一些外國人在中國擔任公職，比如在高校做院長，目前不是監察對象，但監察全覆蓋后也可對他們進行監督。反腐資源大整合

雖然現行的行政監察法賦予了監察機關檢查權、調查權、建議權和行政處分權等，但由于監察手段有限，且偏重事后監督，導致一些方式方法在實踐中難以落實。

《試點方案》明確提到，要“整合反腐敗資源力量，豐富監察手段”。

莊德水分析，“整合反腐敗資源力量”這句話很關鍵，雖然不清楚具體做法，但現有的諸多監督力量都存在整合的可能性。

11月7日《試點方案》公布以后，對于哪些反腐敗資源力量將整合的討論諸多。

多位接受采訪的專家認為，最可能被整合的反腐敗資源是檢察院的一些監察機構，比如檢察院的反貪局，而紀委不存在被整合之說，審計也基本不會被整合。原因是，紀委是黨的機構，監察委是國家機構，兩者不可能整合，應該是繼續合署辦公；而審計則因為體量大，專業性相對強，暫時不在被整合范圍之內。

前述接近中紀委的人士也表示，將檢察院的新反貪總局整合到監察委，包括反貪污賄賂總局、職務犯罪預防廳等較為可能。

“檢察院的反貪局和紀委都是抓腐敗的重要力量，”該人士說，“從職能而言，兩者確實存在一些交叉，整合反貪局有必要。”

公開資料顯示，中國在國家層面設立反貪局是1995年的事情，但中國第一個反貪局早在上世紀80年代末就在改革高地廣東誕生了。故而廣東省人民檢察院反貪污賄賂工作局被譽為中國第一反貪局，該局借鑒了不少香港廉政公署的經驗。

廣東的反貪局建立后，全國各地反貪局陸續設立。

2014年底，最高人民檢察院副檢察長邱學強在接受新華社采訪時，坦言反貪局在制度方面存在的問題：“最高檢反貪總局自1995年成立以來，一些影響辦案成效的問題逐漸暴露出來，特別是機構設置不合理、力量分散、案多人少、統籌乏力、裝備落后等問題日益凸顯，已經不能完全適應反腐敗斗爭新形勢的需要?！?/p>

同年年底，最高檢對反貪局進行改革，成立了新的反貪總局。當時改革反貪總局的主要特點是整合力量、優化職能，旨在“破除制約辦案工作發展的體制機制障礙”。

盡管反貪局自身的改革在進行，但呼吁對反貪局進行整合的聲音一直存在。在官員中，前述中紀委駐國家糧食局紀檢組長趙中權就表示，應“考慮對現有分散在檢察機關等的反腐敗專門機構進行整合”；在學界，中國政法大學副校長馬懷德在多個場合呼吁將檢察機關的反貪局并入監察委。

草案似乎在某種程度上平息了這種爭議，為在試點地區建立集中統一、權威高效的監察體制，草案規定：“在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區設立監察委員會，行使監察職權。將試點地區人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。”同時，草案對監察委員會及其組成人員的產生和對監察委員會的監督作了規定。

運行模式待探索

《試點方案》明確，監察體制改革，先行在北京市、山西省、浙江省三地進行試點，探索實踐。

不少分析人士認為，將政治中心北京作為試點城市，這在過往的“先行先試”歷史中并不多見，一定程度上表明中央此次完成監察體制改革的決心與信心。

上海理工大學管理學院講師翁士洪分析，浙江位于東部發達地區，本身的紀檢監察力量比較強大，可作為發達地區的示范；山西位于中西部地區，曾發生過一大批腐敗官員被查處的情況，該地區的試點不僅可以在中西部地區積累改革經驗，同時也能體現中央對“修復”后的山西省委的信任；而在北京試點可以體現這項改革的力度，同時發揮首都的政治影響力。

長期專注于廉政領域研究的北京航空航天大學公共管理學院教授任建明也對記者表示，從抽樣的角度看，此次試點的選擇科學?！斑@樣的樣本選擇，可以更好地為改革在全國推廣積累經驗?！?/p>

多位反腐專家認為，針對監察體制的改革，三個試點地區將會面臨一系列挑戰。

首先面臨修法的問題。監察體制改革，所涉及部門的權力歸屬、授權都將發生變化，因此《憲法》《刑事訴訟法》等相關法律可能都需要做出修改；其次是人員如何安排。監察、反貪、反瀆等都是各領域的專業技術人員，如何將他們融合在監察委員會一個屋檐下工作，如果簡單按照行政級別來安排人事的話，可能造成外行領導內行的現象；最后是監察委員會的運行模式如何確定。

目前幾種監察體制的運行模式不盡相同，試點地區如何確定監察委員會的權力運行模式至關重要。

多位專家都認為，此次國家監察體制改革，其“頂層設計”與香港、澳門地區的廉政公署的職能比較接近。這兩個地區的廉政公署相對獨立且權力較大，既可以日常監督，也有對刑事案件、對職務犯罪的調查權。

按照《試點方案》的要求，上述三個試點地區應在“體制機制”“制度建設”方面先行先試、探索實踐。任建明強調，中央的頂層設計已經確定，接下來就看試點地區如何落實?！澳壳坝泻芏鄦栴}需要試點地方摸索與實踐，比如監督的問題、內設機構怎么設的問題、未來隊伍如何專業化的問題，這一攬子問題，都需要試點地區在一開始就要想清楚?！?/p>

李永忠也對記者表示，“30多年沒見過這么大動作的政治體制改革，難能可貴，最理想的就是三個試點的省市選擇不同的方案和路子進行試點，為接下來的全國監察體制改革探索出經驗。”（資料來源：《財經》、《民主與法制》、《現代快報》、《南風窗》）