環保治理：一場考驗城市綜合能力的戰役

文｜本刊記者 邢帆

環保治理：一場考驗城市綜合能力的戰役

文｜本刊記者 邢帆

2017年春節的北京大多數時候是以藍天為伴的，這讓留在這里過年的人們，感受到了久違的暢快。仿佛這些藍天是特意陪伴人們告別一年的疲憊，輕松開啟新的年景。

如今人們越來越重視環境保護，對水、土、大氣的關注成為日常。特別對于2017年來說，是霧霾治理的關鍵年。2017年是“大氣十條”第一階段實施的最后一年，確保圓滿完成“大氣十條”目標任務迫在眉睫。就在春節前夕，2017年省級“地方兩會”正在緊鑼密鼓進行，各地如何制定今年大氣治理目標引人關注。可見，2017年環保話題的熱度依然不退，這也標志著考驗城市綜合能力的戰役并沒有結束。

聯動治理收效顯著

近幾年來，各省市地區都主動的開展大氣治理，不斷推出環境保護的方案，積極應對霧霾帶來的城市問題。其中，聯動治理成效顯著。

2013年10月23日，由6省區市7部委協作聯動的京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制在北京啟動。三年后的2016年，京津冀及周邊地區又率先啟動應急聯動工作，通過推送預報預警提議，精準指導各地啟動重污染天相應級別的應急響應措施。

為實現京津冀區域統一預警分級標準，共同應對重污染天氣，依照環保部要求，三地還修訂并印發了“污染天氣應急預案”，在預警分級標準上實現了京津冀及周邊地域的統一。

2016年京津冀PM2.5平均濃度下降明顯，截至2016年11月底，三地的“PM2.5平均濃度”和“空氣質量達標天數”這兩項數值均有好轉，其中，京津冀的PM2.5平均濃度同比分別下降了9.5%、3.1%和11.3%。

根據大數據統計分析，在京津冀區域中，2016年京津冀PM2.5平均濃度下降明顯，截至2016年11月底，三地的“PM2.5平均濃度”和“空氣質量達標天數”這兩項數值均有好轉，其中，京津冀的PM2.5平均濃度同比分別下降了9.5%、3.1%和11.3%，空氣質量達標天數分別為185天、215天和197天，同比分別增加10天、8天和6天。一系列數據證明，京津冀三地空氣質量的整體趨勢確切是在好轉。在這樣的基礎上，江蘇、山東等地也已經開始效仿京津冀地區，開展城市聯動，構建覆蓋面積廣闊的區域性聯防聯控系統。

環境治理是一場考驗城市綜合應變能力和統籌協調部署能力的戰役。在區域聯動部署的大框架下，任何一個區域內城市的動作，都將影響聯動效應的發揮。同樣，所謂聯動并不單純的指城市之間的聯動，還有跨部門的協調、共享，跨技術平臺的積極應對，聯合處置。

相信大家在已經過去的2016年都有明顯的感受，當大氣污染程度達到預警程度時，都是由多部門聯合發布預警的，并且很快就會有相關部門的應對措施（停課、停產、限時交通、限號出行等），這些都是在各部門數據共享的前提下，通過跨平臺的技術手段實現的信息發布。

此外，據環保部今年1月24日下午剛剛發布的消息，為了應對京津冀及周邊地區將要到來的重污染天氣，環保部將重點區域城市劃分為36793個網格，利用衛星遙感和大數據分析，篩選出共計280個PM2.5濃度最高的熱點網格，進行集中執法檢查。

例如在1月24日到26日期間，為應對河北中南部及其鄰近區域可能出現的重度污染過程。環保部將京津冀及周邊重點區域“2+26”城市按照3km×3km劃分網格，共計36793個。

“2+26”城市中的“2”，指北京市和天津市，“26”指河北省石家莊、唐山、保定、廊坊、滄州、衡水、邯鄲、邢臺等8個城市，山西省太原、陽泉、長治、晉城等4個城市，山東省濟南、淄博、聊城、德州、濱州、濟寧、菏澤等7個城市，河南省鄭州、新鄉、鶴壁、安陽、焦作、濮陽、開封等7個城市。目前已經組織“2+26”城市環保部門，針對上述熱點網格開展集中執法，檢查政府重污染天氣應急預案落實情況，限產停產企業、施工工地落實情況；檢查重點大氣污染物排放企業、燃煤供熱鍋爐達標排放和污染治理設施運行情況，以及“小散亂污”企業清理取締情況，尤其在省界、市界、工業大院等區域。

除了“大氣十條”，與之類似的還有“水十條”。環境保護部水環境管理司有關負責人介紹，成立水環境管理司是貫徹落實以改善水環境質量為核心的舉措之一，負責全國水環境保護的監督管理。在污染治理方面，工業集聚區污水處理、農村環境綜合整治和城市黑臭水體治理等方面初步取得積極進展。

重點工作還包括督促京津冀、長三角、珠三角等區域落實2016年底前完成工業集聚區建設污水集中治理設施、安裝自動在線監測裝置任務。通過開展農村環境綜合整治，全國各地設置飲用水水源防護設施3800多公里，拆除飲用水水源地排污口3400多處，全國22%建制村的生活污水得到處理，畜禽養殖廢棄物綜合利用率近60%。為解決群眾普遍關注的黑臭水體問題，住房和城鄉建設部、環境保護部聯合印發了《城市黑臭水體整治工作指南》，完成全國城市黑臭水體階段性排查工作，建立城市黑臭水體整治監管平臺。

可見，無論是大氣還是水，聯合治理作為一項行之有效的方式，已經取得了不錯的成績。

直面治霾質疑

在各個環保項目中，對于霧霾的治理效果恐怕是質疑聲最多的。2016年的治霾效果從數據上看似乎是有效的，但從人們的感受上效果卻有較大折扣。不少人抱怨空氣質量并沒有數據上看上去的舒服，也有不少人表示，2016年大氣治理成效中人為的因素“太不明顯”，所謂的藍天不過是大風的功勞。

今年1月14日，一份由中國人民大學首都發展與戰略研究院發布的《京津冀霧霾治理政策評估報告》更是證實了這一說法。該報告指出，2013年~2016年京津冀地區PM2.5年均濃度明顯下降，但很大程度靠“天幫忙”，“人努力”效果不顯著。報告建議京津冀治霾政策的重點應轉向減少重污染天氣發生頻率，將PM2.5年均濃度每立方米70微克作為京津冀地區霧霾治理的過渡目標。

2016年北京PM2.5年均濃度為每立方米73微克，超過國家標準109%。北京要完成“大氣十條”中規定的“2017年PM2.5年均濃度達到每立方米60微克”的任務，意味著今年要在2016年基礎上再下降近20%。

一邊是治霾靠風的無奈，一邊是2017年治霾目標的艱巨任務。帶著這樣的矛盾開始的2017年，是不是真的會如此沉重呢？

有消息稱，2017年北京將繼續壓減燃煤，計劃對700個村進行清潔能源改造，實現朝陽、海淀、豐臺、石景山4個區和平原地區基本“無煤化”；供暖季結束后，北京地區唯一一家燃煤電廠華能北京熱電廠將停機備用，全年至少壓減10%以上發電量；基本淘汰遠郊區平原地區10蒸噸及以下燃煤鍋爐，全市煤炭消費總量同比壓減30%，控制在700萬噸以內。

同時，北京將進一步加大工業企業調整退出步伐。全面清理整治2560家“散亂污”企業，再關停退出500家一般制造業和污染企業。此外，還將推動實施六環路重型柴油車限行，淘汰老舊機動車30萬輛，新建3000個新能源汽車公用充電樁。北京市委書記郭金龍在前不久的地方兩會中表示，世界上所有的發展中國家只有中國把PM2.5濃度作為大氣是否合格的標準。可見，中國對霧霾治理的態度是負責的。

此外，在今年各地的政府工作報告中，都不約而同的添加了環境保護的方案。其中：

云南啟動實施生態環境損害賠償制度改革試點。

湖北明確健全生態補償機制,探索建立生態環境損害賠償制度。

環保執法力度也有望增強。北京增加環保執法編制,組建環保警察隊伍，強化環境監管執法,嚴厲懲處偷排超排行為。

江蘇明確嚴格執行新環保法，嚴厲打擊各類環境違法行為。

江蘇、廣東等地強調推動落實省以下環保機構監測監察執法垂直管理。

江蘇還在其生態文明制度建設上強調“創新”，將積極開展生態環境保護制度綜合改革試點，完善綠色發展評估、生態環境損害賠償和責任追究制度，推進領導干部自然資源資產離任審計。

河北的做法類似于要求其各個城市立下“軍令狀”。在明確把石家莊大氣污染防治提升到全省重要位置的同時，其政府工作報告要求，各地特別是污染嚴重的市縣,都要制定大氣環境質量限期達標、城區工業企業調整退出、工業園區調整、散煤治理、礦山關閉復綠等規劃，明確年度目標，定期公開結果，嚴格考核獎懲。完善重污染天氣應急預案，及時預報預警，科學精準應對。

城市治霾少不了的三板斧

雖然就目前的情況來看，京津冀地區霧霾治理距離目標還有距離，效果也還需進一步加強，但通過對2016年一年的觀察，也能夠總結出一些值得借鑒的經驗。同樣在其他地區，也不乏優秀的治霾方案。

例如監測數據顯示，2015年珠三角區域6項空氣污染物年均濃度達標新《環境空氣質量標準》，其中，年均PM2.5濃度34微克/立方米，比全國338個地級以上城市低32%；2016年在氣象不利情況下，空氣質量繼續改善，PM2.5年均濃度為32微克/立方米。對此，環境保護部部長陳吉寧解釋說，珠三角在2000年左右就提出大氣復合型污染，開始考慮PM2.5問題。“那時還未公開監測PM2.5，但減排方案已開始實施。廣東用了十幾年時間取得今天的進步，這速度比英、美、日都要快。”

就我國絕大部分地區而言，每個區域的大氣污染成因，都不外乎產業結構以重化工為主、能源結構以煤炭為主、交通運輸方式以柴油為主、管理和執法不到位等。因此治理霧霾也無外乎調整產業結構、削減燃煤、控制機動車數量這三板斧。

那么京津冀地區的霧霾治理手段上，能不能借鑒珠三角的經驗呢？環保部大氣環境管理司司長劉炳江歸納了珠三角地區治霾達標的原因，他總結，一是產業結構調整比較到位。現在珠三角沒有鋼鐵企業，沒有大的重工業企業，從2000年開始重化工比例不但沒上升，還在下降。“珠三角產業逐步升級，跟發達國家走的路子基本上是一樣的。”二是能源調整比較早，執行比較到位。珠三角煤炭消費量在我國是最早下降的，從2005年起，全國天然氣消費量珠三角是最高，“機動車污染控制也是卓有成效”。三是領導重視、管理比較到位。“珠三角環境執法、環境管理政策落實比較好，很多有利于環保的政策，首先是在珠三角形成的，這是一個很好的范例。”

另據了解，珠三角地區建設了我國首個大氣復合污染立體監測預警體系。據悉，“十二五”期間，科技部還聯合環保部等8部門組織實施《加強大氣污染防治科技支撐工作方案》，開展國家科技計劃統籌試點工作，重點推動京津冀、長三角、珠三角等3個區域大氣污染防治協同創新，集中開展區域大氣聯防聯控技術研究。其中，科技部、環保部、廣東省政府密切配合，集中優勢科研力量開展珠三角區域大氣污染綜合防治研究與實踐，建立全國第一個大氣污染聯防聯控技術示范區，引領珠三角空氣質量持續改善。珠三角空氣質量改善科研成果為全國快速實施環境空氣質量“新標準”提供關鍵性技術支持，也為其他區域大氣污染防治提供了先進經驗和示范，使京津冀等地區樹立信心。如按照支撐改善區域空氣質量目標，中國環科院牽頭組成了京津冀大氣污染防治研究協同創新體，突破北京市污染源解析等關鍵科學問題，

霧霾治理，已經逐漸發展成為最受百姓關心的幾大話題之一。僅北京三年來投入霧霾治理的金額就高達360億（北京市財政局網站公布的2010年至2016年北京市官方預算及決算數據顯示：2014至2016年，北京市大氣污染治理總投入，達到360億；其中，2015年達到了134億元，是2010年17億元的7．88倍），平均每天的治霾投資超過3千萬，這樣的投資不可謂不巨大。

面對這樣的數字，我們向治霾要一個說法當然是有理由，有依據的。但也必須要認清的一點是，“冰凍三尺非一日之寒”，霧霾的產生是一個過程，并不是關停幾座工廠，停駛幾天機動車就能夠解決的。更何況治霾還要兼顧城市發展、經濟等因素。因此，治霾是一項復雜的系統工程，需要聯動的是全社會的各項資源，也需要得到更多的耐心與諒解。經濟發展不是一蹴而就的，我們解決經濟發展所帶來的社會、城市問題更不能通過一朝一夕獲得解決。2017年，我們有更具體的治霾目標，有更可靠的經驗借鑒，有更準確的數據支持，更有高效的科技手段。給治理一點時間，給2017多一些期待。