云南省集體林生態(tài)補償實證調(diào)研
——以隴川縣為例

陸禮彬

(青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007)

云南省集體林生態(tài)補償實證調(diào)研
——以隴川縣為例

陸禮彬

(青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007)

基于隴川縣在集體林生態(tài)補償方面的實踐，在走訪調(diào)研的基礎(chǔ)上，對隴川縣集體生態(tài)林生態(tài)補償情況進行了論述，并提出了相應(yīng)對策建議，以期為當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)林補償工作提供參考。

集體林生態(tài)補償現(xiàn)狀；存在問題；解決對策

隴川，傣語稱“勐宛”，意為太陽照耀的地方。隸屬云南省德宏州，位于中國西南邊陲，與緬甸山水相連，阡陌相連，是中國西南邊陲的最端。高黎貢山余脈縱貫整個隴川大地，呈現(xiàn)出西南走向，“三山兩壩一河谷”地貌特征，東北高峻，西南低平，最高海拔2 618.8 m，最低海拔780 m。“勐宛”24.33° N，97.96° E，受南亞熱帶季風(fēng)氣候影響，雨量充沛、日照充足、熱量豐富，四季不明顯，干濕季分明。境內(nèi)植被呈垂直帶譜狀分布，天然植被有150余種類，人工植被20余種類。優(yōu)質(zhì)木材有:紫椿、黃心楠、黃檀(柞難能可桑)、木荷(紅木)、楸木、禿杉、西南樺、櫟樹、黏棗、杉木、云南松、楝木等。

1 隴川縣集體林生態(tài)補償效益補償?shù)默F(xiàn)狀

1.1 隴川縣公益林區(qū)劃界定統(tǒng)計

隴川縣公益林總面積38 340 hm2，包括8個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、1個國有林場、1個自然保護區(qū)管理所，46個村民委員會，152個村民小組(集體林)，涉及農(nóng)戶5 212戶。按事權(quán)等級劃分，國家級公益林面積33 180 hm2，省級公益林面積5 160 hm2；按權(quán)屬劃分，國有公益林面積21 453 hm2，集體公益林面積16 887 hm2。

1.2 補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍

森林生態(tài)效益補償資金根據(jù)林地權(quán)屬實行不同的補償標(biāo)準(zhǔn)，包括管護費和補償費兩部分。國有的國家級和省級公益林平均補償標(biāo)準(zhǔn)為每667 m2每年5元，全部作為管護費；集體和個人的國家級和省級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)為每667 m2每年15元，其中管護費5元、補償費10元。補償資金的補償對象為國家級和省級公益林的所有者或者使用者。

1.3 管護補助支出的使用與管理

根據(jù)隴川縣集體公益林地分散的特點及林權(quán)單位意愿，隴川縣權(quán)屬為集體的公益林由村小組集體統(tǒng)一管護(每個小組選聘一名護林員)和個人管護(林地使用權(quán)已轉(zhuǎn)讓的由受讓人自行實施管護)兩種形式。管護補助支出兌付到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村級集體資金賬戶，林地使用權(quán)已轉(zhuǎn)讓的由出讓、受讓雙方協(xié)商明確管護補助的兌付方式。兌付到村集體或者個人(林地使用權(quán)受讓人)的管護補助支出主要用于護林員的管護勞務(wù)費支出(支出標(biāo)準(zhǔn)及金額由村小組與護林員商定)檢查驗收、森林火災(zāi)預(yù)防與撲救、政策宣傳、林業(yè)有害生物防治、公益林補植補造等支出。其余管護補助支出由縣林業(yè)局列支，按《云南省森林生態(tài)效益補償資金管理辦法》第九條第(二)款的規(guī)定主要用于信息系統(tǒng)建設(shè)和管理、責(zé)任制檢查考核、管護政策宣傳及宣傳碑牌制作與維護、公益林火災(zāi)預(yù)防與撲救、林業(yè)有害生物防治等支出。

2 隴川縣集體林生態(tài)補償存在問題

2.1 補償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理

中國森林生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是按照森林面積大小來發(fā)放補償費用，是全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這種“一刀切”的做法欠缺對地方環(huán)境條件、財政狀況差異等因素的考慮。隴川縣根據(jù)國家確定人均年純收入2 800元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，截至2016年年末，全縣共有188 434口人，其中建檔貧困人口為 18 362人，山區(qū)貧困人口占貧困人口的 65%。重點防護林和特種用途林禁伐之后，以林農(nóng)為主要生活來源的山區(qū)人民，生活更加拮據(jù)。如，公益林面積最多的戶撒鄉(xiāng)，總計9 327 hm2，其中集體林有6 587.8 hm2。按當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)(集體和個人的國家級和省級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)為每667 m2每年15元，其中管護費5元、補償費10元。)該鄉(xiāng)共獲得1 482 270元，其中管護費494 090元，補償費988 180元，權(quán)屬單位79個，平均每年獲得補償12 508元。補助費用既不夠營造費用又不夠管護費用，更不能彌補由于禁伐而帶來的經(jīng)濟損失。

2.2 資金來源單一，補償范圍過窄

我國森林生態(tài)補償是政府主導(dǎo)的，補償資金來源主要是靠政府財政轉(zhuǎn)移支付。然而，這種“輸血式”的方式短期內(nèi)沒有明顯成效，長期加重國家財政負(fù)擔(dān)。隴川縣僅2016年一年用于公益林的總資金為5 408 500元,國有權(quán)屬21 453 hm2，每667 m2補償5元；集體權(quán)屬16886.6 hm2，每667 m2補償15元。

我國森林生態(tài)補償范圍的基本根據(jù)是對森林進行的“分類經(jīng)營”。我國將森林主要分為五大種類——“用材林”、“經(jīng)濟林”、“薪炭林”、“防護林”以及“特種用途林”等。其中，前三者基于商業(yè)上的考慮，屬于商品林的范疇；后二者，則屬于公益林。隴川縣面積1 931 km2，大約193 100 hm2，森林覆蓋率70%，森林總面積135 170 hm2,公益林總面積38 340 hm2,則公益林占森林總面積的28.36%。根據(jù)本縣的政策制度，目前只對公益林進行生態(tài)補償，導(dǎo)致其他林種維護資金匱缺現(xiàn)象的出現(xiàn)，最終無法有效實現(xiàn)平衡生態(tài)的重要目標(biāo)。

2.3 缺乏有效的監(jiān)管機制

事實上，我國森林生態(tài)補償缺乏有效監(jiān)管機制。對于森林生態(tài)補償基金如何使用，有明確規(guī)定，由財政部門是指轉(zhuǎn)賬，保障中央補償基金及時足額撥付，實行專款專用。特別是針對林地權(quán)屬為國有的管護補助支出，隴川縣林業(yè)局主管部門配套建立中央補償基金撥付和使用以及檔案管理；建立健全相應(yīng)的“會計核算”“財務(wù)管理”“專門建賬”“獨立核算”等制度，接受財政部財政專員的審計審查，任何違反財經(jīng)紀(jì)律的應(yīng)當(dāng)按照國家相關(guān)規(guī)定予以處理。但是對于林地權(quán)屬為集體和個人的管護補助支出缺乏相應(yīng)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，支出標(biāo)準(zhǔn)及金額由村小組與護林員商定，換言之，沒有相應(yīng)的配套的監(jiān)督機制，導(dǎo)致管護補助金使用的管理秩序混亂，“好鋼沒有用在刀刃上”，管護資金被挪用、占用和不及時向群眾公開資金使用情況，以及管護資金核算不規(guī)范等現(xiàn)象的產(chǎn)生，這些現(xiàn)象不利于森林生態(tài)補償制度的推行。

2.4 政府生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，護林員待遇低

政府推動實施的是生態(tài)效益補償基金是對重點公益林管護者發(fā)生的營造、撫育、保護和管理支出給予一定補助的專項資金。關(guān)于生態(tài)公益林的補貼標(biāo)準(zhǔn)為集體和個人權(quán)屬的每667 m2每年15元，但遠低于林地所產(chǎn)生的直接或間接的經(jīng)濟效益。且補償標(biāo)準(zhǔn)是以面積形式進行補償，并未考慮森林覆蓋率、森林結(jié)構(gòu)等重要生態(tài)指標(biāo)，這樣容易導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮迕袢狈S護公益林的積極性，造成“公地悲劇”，這也是存在公益林區(qū)內(nèi)零星偷砍盜伐或濫伐毀林開墾行為等現(xiàn)象的重要原因。

政府生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致用于支付護林員的費用嚴(yán)重不足。隴川縣共有公益林面積38 340 hm2，按《隴川縣公益林管護方案》規(guī)定，根據(jù)公益林面積大小和權(quán)屬構(gòu)成不同，確定護林員的配置。隴川縣公益林共有330名護林員。專職護林員(國有)87名，承包護林員(國有)18名，兼職護林員(集體)225名。根據(jù)2016年的工資發(fā)放情況，專職護林員(國有)平均工資不超過1 500元，遠遠低于國家的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。

3 隴川縣集體林生態(tài)補償?shù)慕鉀Q對策

3.1 建立多元化森林生態(tài)效益補償基金籌集渠道

政府財政資金作為森林生態(tài)效益補償?shù)闹饕Y金來源是世界大多數(shù)國家的做法，在我國法律明確規(guī)定財政資金是生態(tài)補償?shù)闹饕Y金來源。然而森林生態(tài)效益補償金需要的資金量非常巨大，僅靠政府的財政轉(zhuǎn)移支付猶如杯水車薪。必須發(fā)揮政府這只“有形的手”和利用市場機制“這只無形的手”來拓展森林生態(tài)補償金的來源渠道。從中國目前的國情看，鞏固并擴大專項財政轉(zhuǎn)移支付是“固本湯藥”，發(fā)行生態(tài)補償建設(shè)彩票是“提神湯藥”。

“巧婦難為無米之炊”。充足的資金保障是森林生態(tài)效益補償?shù)谋匾獥l件，而目前專項財政轉(zhuǎn)移支付便是核心中的核心，為了更好地發(fā)揮其作用，可以進一步擴大財政轉(zhuǎn)移支付范圍，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付模式，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。項目一直都是財政轉(zhuǎn)移支付的“外衣”，所以創(chuàng)新項目轉(zhuǎn)移支付制度猶如箭在弦上。如推進生態(tài)補償項目與社會資本合作，建立林業(yè)專業(yè)合作社，赴外省開展林業(yè)專題招商，引進林業(yè)項目，以此來獲取集體林發(fā)展的補償金，進而維護森林生態(tài)環(huán)境。

3.2 完善森林生態(tài)補償金的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)

對于森林生態(tài)補償金的計算標(biāo)準(zhǔn)是相關(guān)利益主體之間進行生態(tài)保護成本分?jǐn)偅谶@里所指的成本包括因保護森林生態(tài)所直接投入的金錢資本，還應(yīng)包括保護森林生態(tài)而導(dǎo)致一些主體喪失的發(fā)展機會成本考慮在內(nèi)。例如，為保護隴川縣特種林區(qū)域，而導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的集體和個人禁止伐木。

古人曰：“因形用權(quán)，則不勞而功舉”。《吳越春秋·闔閭內(nèi)傳》中伍子胥提出了“因地制宜”，根據(jù)環(huán)境的客觀性采取適應(yīng)自然的方式，我國的森林生態(tài)補償金的標(biāo)準(zhǔn)的制定更應(yīng)該因地制宜，量體裁衣。“各個省市的森林生態(tài)補償金標(biāo)準(zhǔn)可以由當(dāng)?shù)卣M行調(diào)研、核算，并輔以協(xié)商的方式確定，最終上報給相關(guān)國家管理機關(guān)審核。在計算森林生態(tài)補償金標(biāo)準(zhǔn)時可以嘗試從破壞者、獲益者、保護者這三個角度確定補償?shù)挠嬎阋罁?jù)。”[1]

3.3 建立和完善森林生態(tài)效益補償基金的管理運行機制和監(jiān)督機制

“以銅為鑒，可以正衣冠；以人為鑒，可以明得失；以史為鑒，可以知興替。” 來自李世民的名句，無不在告誡后人監(jiān)督的重要性。如果沒有相應(yīng)的監(jiān)管機制，則森林生態(tài)效益補償無法有效進行。為了確保監(jiān)管制度能夠發(fā)揮有效作用，在中央建立一個專門監(jiān)督森林生態(tài)補償?shù)男〗M，再由該小組設(shè)立派遣巡視全國各地森林生態(tài)補償項目的巡視小組，即森林生態(tài)補償監(jiān)督小組。在地方授予林業(yè)局有監(jiān)督權(quán)，針對林地權(quán)屬為集體和個人的管護補助支出的執(zhí)行，規(guī)定相應(yīng)的配套實施細(xì)則，改變管護補助金使用的管理秩序混亂現(xiàn)象。每一個階段的監(jiān)管工作，應(yīng)當(dāng)不同小組進行，一旦補償項目其中一個階段出現(xiàn)問題，則整個補償項目應(yīng)當(dāng)暫停，待問題得到了解決再由生態(tài)補償監(jiān)督小組會同相關(guān)利益主體和相關(guān)部門根據(jù)現(xiàn)實情況討論決定該項目是否有必要繼續(xù)進行下去。

3.4 提高護林員的工資待遇

護林員作為大自然的第一守護者，對森林資源的營造、撫育、保護和管理起到了至關(guān)重要的作用。但由于政府生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，加之護林員沒有正式編制以合同工的身份出場，導(dǎo)致護林員的工資待遇偏低。工資待遇的偏低，大大降低了護林員的工作積極性，玩忽職守，知情不報等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。因此，提高護林員的工資待遇迫在眉睫。

集體林由于其權(quán)屬的特殊性，關(guān)系到林區(qū)農(nóng)民的生活質(zhì)量，有效利用生態(tài)補償機制創(chuàng)新生產(chǎn)方式是關(guān)鍵。環(huán)境如水，發(fā)展似舟。水能載舟，亦能覆舟。“綠山青山就是金山銀山”科學(xué)論斷闡述了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的“舟水關(guān)系”。

[1] 林航.海洋生態(tài)補償金問題研究[D].大連：大連海事大學(xué)，2014

1005-5215(2017)08-0097-03

2017-06-30

陸禮彬(1989-)，女，云南騰沖人，碩士，主要從事行政法研究.

F307.2

A

10.13601/j.issn.1005-5215.2017.07.034