轉變觀念 群策群力 提升城市治理水平

張龍金

黨的十八屆三中全會提出：“推進國家治理體系和治理能力現代化建設”、“理順城管體制”；十八屆四中全會提出：“理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提升執法和服務水平”。

建設法治政府、服務型政府，城市管理部門亟需在城市管理工作中完善工作職能，轉變執法方式。本文基于福建省龍巖市中心城區的市容管理現狀，就如何做好中心城區的市容管理工作進行分析論證并提出對策建議，借助《城市管理與科技》雜志平臺，以期與國內同行進行交流。

一、龍巖市中心城區市容管理存在的問題

（一）流動攤點眾多，占道經營嚴重

龍巖市中心城區的各類流動攤點主要集中在醫院、中小學校、居民小區、車站、商場、廣場、市場周邊等人流和車流較大的地段；經營工具主要有板車、機動車、手推車、挑擔擺賣，特點是數量多、流動性大，不易管控，不僅嚴重阻塞交通、影響市民出行、帶來安全隱患，而且污染環境，有損城市形象。中心城區各主要街道沿街商戶占道經營極為普遍。一到夜晚，各主要街道聚滿了夜市攤點和大排檔，噪音擾民，帶來安全隱患，影響市容環境衛生。更有一些攤販強買強賣，坑蒙市民，甚至以暴力手段阻撓執法。對此，龍巖市城管執法局嚴格按照《城市市容和環境衛生管理條例》、《福建省城市市容和環境衛生管理辦法》等相關規定進行查處。

（二）小廣告大量存在，集貿市場規劃不合理

龍巖市中心城區有36條主次干道，沿街商戶的櫥窗、卷簾門、電線桿等處亂張貼亂涂寫，背街小巷尤其是人員密集的入口處，亂張貼亂涂寫更是隨處可見，不僅清理難度大，而且清理后很難鞏固，無法得到有效治理。中心城區規劃面積43平方公里，居住人口50萬，只有16個規模不大的市場。而隨著城市規模的不斷擴大，原有的市場攤位早已飽和，市場周邊的“馬路市場”隨之形成。

當初，設置便民服務攤點為的是方便市民生活。但是由于管理滯后，大大小小的鑰匙攤、修鞋攤很快形成了規模，分布在城區路口，增加了治理難度。除上述存在的這些問題，“城中村”大有愈演愈烈之勢（“城中村”是指在城市快速發展進程中滯后于時代發展步伐，游離于現代城市管理之外，生活水平低下的居民區）。據調查，龍巖市中心城區的規劃區域內現有“城中村”74個，地域廣闊，人口眾多。不能否認，近年來，隨著龍巖市中心城區的建設不斷發展，城市化進程加快，城市面貌發生了顯著變化，但是，“城中村”的改造工作遠遠落后于城市建設，“臟、亂、差”是其主要特征，被市民們稱為“舉頭不見天、鳥瞰不見路、環境臟亂差、安全隱患多”的地段。

二、中心城區市容管理存在問題的原因分析

城市管理是一門系統科學，具有廣泛性、復雜性、服務性、強制性等特點，是一種導向性非常強的工作。特別是隨著經濟社會的快速發展、城鎮化進程的加速推進，社會深度轉型暴露出來的問題和矛盾愈發突出，給城市管理執法帶來更多的挑戰。

（一）管理體制機制原因

隨著城管執法職能的不斷增加，執法內容涉及城市管理方方面面，這就需要政府相關部門加強協調。但是在實際工作中，城管執法部門有責無權，各職能部門之間缺乏統一的協調機制，造成城管執法力度減弱，嚴重束縛了提高城市管理水平的內在動力。

（二）規劃滯后、重建輕管等政策原因

長期以來，城市規劃建設決策存在“重建輕管”現象。政策制定多傾向于城市空間拓展，造成城市功能布局不盡合理。在具體的城市管理層面，軟件建設投入明顯不足，相關管理規范、標準滯后于城市建設，影響了管理水平的提高。雖然統一集中行使部分城市管理行政職能后，城市管理的效率和面貌得到了極大改善，但是在現行的法律法規體系中，城市管理職權的行使仍然受到很大制約。由于體制機制不健全，城管部門缺乏強制執法權，導致執法行動失去應有的時效性和威懾力，造成“執法難、難執法”。

三、龍巖市中心城區市容管理對策

（一）制定完善的法律法規，嚴格規范、公正文明執法

一是要將嚴格規范、公正文明落實到城管執法的每個環節，必須牢固樹立依法行政理念，增強取證意識、程序意識，從立案、調查、取證、制作執法筆錄、聽證到結案等環節，必須依照法定職權、法定程序、法定時限并自覺接受社會監督；二是完善各項執法制度，形成全面、系統、相互銜接的城市管理法規體系；三是出臺與相關法律法規配套的實施辦法、實施細則、技術標準、技術規范和操作規程。在健全、完善城市管理法規體系的基礎上，注重強化執行力和執法監督，提高違法成本，確立城市管理法治的公平性、權威性、嚴肅性、穩定性和長期有效性，推動城市管理走上常態化、法治化軌道。

執法工作是否取得成效不僅要看法律效果，還要看社會效果。改進執法方式既要堅持嚴格執法又要做到文明執法，實現城管執法效果與社會效果雙贏。一是在執法過程中要堅持以事實為依據、以法律為準繩，嚴格執法，維護法律的權威和尊嚴，力求執法效果最大化；二是高度重視、大力加強城管執法隊伍建設，健全城管執法人員崗位培訓機制，定期組織城管執法人員開展法律法規知識和業務技能培訓，不斷提高城管執法人員的素質和能力。

（二）注重傾聽市民意見，構建市容管理多元化格局

實現城市治理能力的現代化必須創新社會治理機制，完善社會治理模式，引導、鼓勵、支持全社會參與，形成多種層次、多元主體、多方參與的治理機制；激發社會活力，建立政府與社會、政府與市場、政府與個體良性互動的多元治理格局。為此，城管執法部門要進行換位思考，努力做到管理、服務、執法有機統一。比如，龍巖市城管局根據中心城區市容管理實際，合理規劃一級路段、二級路段和三級路段，實行分類分級管理，收到了一定效果，在管理者與被管理者之間建立了服務合作關系，形成了齊抓共管的新局面；按照“先劃好格子后下棋”的思路，預先高標準規劃城區基礎設施如便民市場、流動攤販經營區域，引導商戶在規定的時間、規定的地段有序經營；采取多種形式，暢通城管執法部門與公眾溝通渠道，廣泛聽取公眾對中心城區市容整治等方面的需求和建議；通過向社會公布城管服務熱線、建立12319服務平臺、設立短信投訴號碼、開通城管投訴郵箱，多種形式擴展公眾反映城市管理問題的渠道，發揮城管執法部門與公眾聯系的橋梁和紐帶作用；建立與管理對象的交流對話機制，開展“結對子”、“心連心”等活動。執法人員面對面聽取商戶意見建議，提高廣大商戶的參與意識，明顯改善了城管執法的困境，降低了執法難度。

（三）引入市場競爭機制，形成管理互動格局

國家治理能力現代化的要求，為政府購買公共服務提供了依據，是政府職能轉變和社會治理多元化的推動力。政府部門將市場競爭激勵機制、社會組織先進的管理方式引入公共服務，把適合由市場決定、適合由社會組織提供服務的公共服務交由社會組織，讓社會組織承接更多的城市服務功能，是提高城市管理效率的有效途徑。

福建省政府的有關文件明確了向社會購買服務的基本原則、目標任務、規范實施辦法等，將一般性公共服務、社會管理性服務等5類服務確定為購買項目，為政府購買市容保障服務、開展區域保序試點，提供了政策支持。龍巖市城管積極采取“政府主導、市場運作、社會參與”和政府購買服務的方式，一是推進城市道路管理市場化，借鑒先進城市的管理經驗，按照國家城市道路管理市場化運作的要求，在列入管理的保序市場化運作路段和區域，廣泛進行前期宣傳教育、有序疏導、集中整治，在此基礎上交由專業服務公司，采取定人、定崗、定責，全天候管控的辦法，提高市容管理的針對性和實效性；二是穩步推進環衛作業市場化，把城市新增道路環衛保潔作業全部推向市場，通過招投標，確定市場化專業作業公司，探索多種類型的環衛市場化作業模式，全面提升作業水平；三是將城區道路兩側小廣告的清理作業向社會公開招標，擴展小廣告清理市場化的作業區域，完善監督考核機制，提高清理作業水平；四是試點推行大型戶外廣告市場化，與財政部門加強溝通，完善戶外廣告有償出讓辦法和工作程序，積極推進與城投等專業公司在戶外廣告市場化方面的合作；五是積極探索開展數字城管信息采集市場化工作。數字城管的信息采集工作實施市場化招標，聘用專業公司，為城市管理工作挑毛病找根源，提高市容管理問題的發現率和及時解決率。

（四）加快數字城管建設，提高市容管理水平

國家治理體系的現代化要求公共管理部門和管理人員必須對市民的需求及時作出負責任的反應。在市容管理工作中，城管執法部門要優化決策和執法流程，提高辦事效率，向市民提供更多、更高質量的公共服務。

目前，龍巖市數字城管平臺基本覆蓋了中心城區的市容管理區域，涉及市容市貌、環境衛生、園林綠化、市政公用設施等相關職能部門33個。龍巖市城管執法部門依托數字城管系統平臺，初步構筑了良好有效的“大城管”格局，通過整合城市管理職能，成立城市管理監控指揮中心，具體負責城市管理工作的綜合指揮、綜合協調和綜合調度；進一步理順了市、區兩級之間的體制與機制問題，明確了市、區兩級城市管理部門的職能職責，并將管理觸角延伸到各鄉鎮、街道和社區，通過建立“一級監督、二級指揮、三級管理、四級網絡”的監督、協調和指揮機制，確保了數字城管系統運轉流暢監控指揮中心與各相關業務部門信息對稱、同步；充分發揮數字城管監控指揮中心的整體聯動效應，建立全市統一的考核評價體系，形成了各區、各部門齊抓共管城市管理工作的良好局面。

（五）壯大志愿者隊伍，發動市民廣泛參與

國家治理能力的現代化將從一元單向治理向多元交互共治轉變，要求廣泛發動各類社會組織和市民，積極參與社會治理。搞好城市管理要通過擴大城管志愿者隊伍，開展宣傳、文明勸導、環境清潔、市容監督等服務活動；要廣泛發動各類社會組織，拓展專業隊伍管理與市民廣泛參與相結合的管理途徑；采取日常招募、活動招募、網上招募、定向招募等形式，廣泛吸引市民和企事業單位、大中專院校等加入城管志愿者協會；健全管理體系，完善城管志愿者協會的組織架構，形成“市區建立城管志愿者協會、街道建立聯絡站、社區居（家）委會設立服務隊的三級網絡格局；制定協會章程、職責、工作流程等制度，在城管志愿者協會設立城管知識宣傳員、城管執法協助員、城市管理監督員、文明意識倡導員、公共設施維護員、方便市民服務員；建立激勵機制，將城管志愿者的服務時間和服務次數及時、準確記錄，以此為依據，評選“十佳城市”管理志愿者。

（責任編輯：李靜敏）