夯實基礎 持續推進

“門前三包”責任制是指臨路（街）所有的單位、門店、住戶擔負起一定范圍的市容環境責任，承擔一定的城市管理任務，是社會單位參與城市環境治理、提高城市治理水平的一項基礎性工作。

一、北京市“門前三包”責任制起源及發展

北京市是“門前三包”的策源地。20世紀80年代初，為解決管理人員少與工作難度大的矛盾，前門街道把前門大街上的119個單位每7戶編為一組，每組設1名監督員，共同管理大街的市容衛生和交通秩序，被稱為“七戶一崗”，可以看作是“門前三包”責任制的雛形。1982年2月，前門街道在“七戶一崗”的基礎上，又試行了以創造優美環境和優良秩序為目標的包衛生、包綠化、包秩序活動，責成沿街每個單位設一名監督員，負責落實“三包”工作，至此形成了前門大街的“門前三包”責任制。

1983年，北京市政府發布《關于在全市推行“門前三包”責任制，加強“臟亂差”治理的若干規定》，向全市推廣崇文區經驗，要求全市所有的機關、部隊、企業、事業等單位及居民住戶積極搞好“門前三包”。自此，“門前三包”工作在全市大規模地開展起來。

1985年，北京市政府在總結前一階段工作經驗的基礎上，根據《北京市市容環境衛生管理規定》等有關法規，頒布了《北京市“門前三包”責任制管理辦法》（京政發[1985]170號文件），通過行政規章，對“門前三包”工作予以了規范。

1999年，北京市政府在充分吸收各地好經驗、好做法的基礎上，修訂并重新頒布了《北京市“門前三包”責任制管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并在第三條明確規定包衛生、包綠化、包秩序的具體內容。

包衛生是指負責劃定的責任區內環境整潔，清掃地面，清除痰跡、污物、廢棄物和積水積雪，制止隨地吐痰、亂扔亂倒廢棄物和亂貼亂掛；包綠化是指在劃定的責任區內按照園林管理部門的規劃布置，種植并管護樹木花草，維護綠化設施；包秩序是指在劃定的責任區內不亂堆亂放雜物，不亂設攤點，不私搭亂建，不亂停車輛。近些年來，由于城市的快速發展和城市管理體制機制的變化，北京市“門前三包”呈現出了新的特點：一是由于城市規模不斷擴大，流動人口大量增加，“門前三包”實施難度越來越大；二是政府對城市管理的投入不斷增加，專業化管理范圍和水平有了顯著提升，“門前三包”責任制被逐漸淡化；三是在依法治國的大背景下，“門前三包”責任制引起了一些社會爭議，被認為是政府單方面向社會轉嫁城市管理責任；四是北京市推行城市管理綜合執法。特別是城管執法部門和市政市容部門分立后，“門前三包”陷入“兩不管”境地，在許多地方形同虛設；五是自2013年9月起，首都城市環境建設委員會辦公室（2016年7月28日更名為首都城市環境建設管理委員會辦公室）將“門前三包”責任制的貫徹落實及施行情況納入“月檢查”范疇，每月在每個區抽取兩條街巷胡同、十家商鋪進行檢查。

二、北京市各區“門前三包”責任制施行現狀

自2013年9月起，原首都環境建設辦檢查“門前三包”責任制的貫徹落實及施行情況，截止到2016年4月，全市共檢查了5400多家商鋪。檢查發現，“門前三包”責任書簽訂工作已基本覆蓋十六區的建成區，每個區都在研究適合本區區情、民情的“門前三包”管理辦法，有的區將其制度化、規范化。通過調研發現，各區“門前三包”責任制的落實具體內容不同、形式不同、管理單位也不統一，各有各的特點。

西城區制定了《門前三包管理規范》，其中包含“門前三包”法律依據、整治范圍、工作流程、工作要求，現已納入西城區環境分類分級標準體系中。以“門前三包”《環境衛生責任區告知書》的簽訂工作為載體，區城管執法監察局、區城管監督指揮中心、各街道辦事處為具體監督管理部門，負責落實“門前三包”工作。

海淀區制定了“關于進一步落實《北京市“門前三包”責任制管理辦法》的意見”，明確職責、協調聯動、逐級負責，組織各部門聯合執法，開展“門前三包”評比，統一簽訂“門前三包”責任書和承諾書，要求沿街商戶、單位設立一名“門前三包”值班員。

通州區制定了《通州區“門前三包”管理工作方案》，強化屬地是“門前三包”管理的第一責任人的理念，切實落實好鄉鎮政府、街道辦事處的屬地管理責任、執法單位的監督處罰責任、“門前三包”單位的清掃維護責任和綠化、公用設施的清潔管護責任。區環境建設辦統一制作了“門前三包責任公示牌”懸掛于“門前三包”單位的明顯區域，重點治理店外經營、倚門售貨、亂扔亂倒、亂停亂放、環境臟亂、違規廣告牌匾等行為。

2012年，昌平區印發Ⅸ關于進一步做好“門前三包”責任制管理工作的意見》，2016年區愛衛會印發《關于迎接國家衛生區復審進一步落實“門前三包”管理責任制工作的通知》等文件，“門前三包”責任書由各鎮政府、街道辦事處與轄區各單位簽訂。在2012-2013年普簽的前提下，2014年以來每年進行補簽，落實“門前三包”責任制。

密云區從定內容、抓機制兩方面著手，完善并建立“門前三包”長效管理機制，包括監管機制、考評機制和處罰機制，重點解決垃圾亂堆亂倒、車輛亂停亂放和廣告牌匾亂豎亂掛等三類問題。

三、北京市“門前三包”責任制存在的問題

“門前三包”工作是城市管理的一項基礎性工作，涉及面廣、工作量大、難度高。梳理目前北京市“門前三包”責任制實施方面存在的問題，主要有以下幾點：

（一）“門前三包”責任制內容跟不上現階段城市管理要求

《辦法》中提到的“清掃地面、清除痰跡、廢棄物和種植并管護樹木花草等”內容，目前皆由專業清掃保潔隊伍和園林綠化專業隊伍來完成。由于帶有專業性作業性質，沒有必要讓沿街商戶、單位把落實“門前三包”責任制當作一種負擔。

（二）“門前三包”法律依據不夠明確

由于《辦法》沒有明確制定“門前三包”的法律依據，導致一部分人認為“門前三包”只是一種行政合同，可以提起行政復議或行政訴訟。這是一種認識上的誤區，需要明確“門前三包”是法定義務，不是行政攤派。

（三）部門職責分工不明確

“門前三包”責任制點多面廣，涉及方方面面，需要理順各部門關系，厘清責任，協同推進。

（四）宣傳引導、獎懲措施不到位

“門前三包”責任制落實不到位的一個重要原因是：責任人承擔了城市管理的責任，卻沒有在社會服務中得到直接的收益。權責不統一，勢必引發一部分人的消極抵觸心理。此外，《辦法》中對宣傳和獎懲措施沒有過多提及。

四、北京市開展“門前三包”下一步工作建議

實踐證明，城市管理工作千頭萬緒，僅僅依靠政府單方面的力量既治理不了更治理不好?！伴T前三包”在城市管理中有著不可替代的優勢，必須依靠廣大市民群眾的積極參與。

（一）與時俱進，重新調整、規范“門前三包”責任內容

通過對2013年4月以來的首都環境建設月檢查和市級問題臺賬數據分析：市容環境、秩序環境和設施環境臺賬數占比較多，這三類問題與道路兩側的商戶緊密相關。主要表現在：店外經營、占道設攤、堆物堆料、私裝地鎖、亂停車輛、違規廣告牌匾以及占道燈箱廣告等問題。生態環境問題主要與水環境保潔作業單位有關。

通過總結前期環境建設檢查工作，下一步將充實“門前三包”責任范圍，督促各臨街單位，提高自我管理意識。“門前三包”責任內容調整為：

1.“門前三包”責任區內的市容環境應當符合下列要求：商戶自產垃圾去向明確，不隨意丟棄、拋撒，實行垃圾分類，按規定時間、地點及方式投放；及時清掃保潔，按照規定掃雪鏟冰；無暴露垃圾、無渣土、無污水污物；維護責任區內的市容環境清潔衛生。

2.“門前三包”責任區內設施環境應當符合下列要求：建（構）筑物及設施的外立面整潔、完好，立面及玻璃櫥窗內外無張貼、涂寫、刻畫、懸掛等現象；店面招牌、夜景燈光等設施設置規范并保持整潔；責任區內無私搭亂建，無亂堆亂放，無亂貼亂掛，無沿街懸掛晾曬物品，無違規戶外廣告牌匾；不攀折樹木、踐踏草坪、破壞和損壞綠化設施等，維護責任區內的設施環境整潔完好。

3.“門前三包”責任區內秩序環境應當符合下列要求：商戶無店外經營，無占道設攤，無倚門售貨，無擅自設置占道燈箱、廣告，無私裝地鎖，無亂停車輛，維護責任區內秩序環境良好有序。

4.責任人對在“門前三包”責任區內發生的損害、破壞城市環境的行為有權予以勸阻、制止并要求城市管理綜合執法部門查處。

（二）認真流理，進一步明確相關部門職責分工

北京市城市管理委員會負責指導、協調、監督全市的“門前三包”工作，制定“門前三包”責任制有關管理規定和標準；各區城市管理部門負責本轄區內“門前三包”責任制實施，建立“門前三包”綜合指導協調機制，推進“門前三包”責任制工作落實；街道辦事處（鄉、鎮人民政府）負責“門前三包”的日常指導和管理，明確“門前三包”責任區范圍，負責組織與責任人簽訂“門前三包”責任書、宣傳教育和監督檢查等。城市管理綜合執法部門負責對轄區內“門前三包”責任工作進行監督執法，對違反“門前三包”責任制管理的行為進行行政處罰；工商、交通、公安、水務、商務、旅游、環保、園林綠化等相關部門，按照各自的職責做好“門前三包”責任制的相關管理工作。

（三）落實責任，形成考核評價機制

首都環境建設管理辦將“門前三包”工作納入環境建設考核評價范圍，建立市、區兩級考核機制，最大限度調動相關單位工作的積極性。

（四）加強宣傳引導，建立相應獎勵機制

各區城市管理部門、街道辦事處（鄉、鎮人民政府）通過多種形式，組織做好“門前三包”工作宣傳；借助市、區兩級環境建設志愿者隊伍，深入街道、社區發動群眾，參與履行“門前三包”責任的相關義務。首都環境建設管理辦將“門前三包”成績突出的沿街商戶納入環境建設樣板單位和先進個人評選范圍，探索將檢查考評結果與環境建設“以獎促治”相結合，推進城市環境社會治理，營造全民參與、齊抓共管的良好氛圍。

從城市管理走向城市治理是現代城市發展的內在要求和必然趨勢。“門前三包”責任制是政府、企業、社會組織、市民群眾等多元主體參與城市治理的有效形式；把“門前三包”工作納入經常化、制度化和法制化的軌道，廣泛發動市民參與環境建設活動，進一步增強市民的環境建設意識和自覺行動，使“門前三包”責任制落地生根，成為社會共識和行為規范，推動首都環境建設再上新臺階。

鏈接

1.上海、南京“門前三包”開展的情況

2014年12月5日，上海市政府發布《上海市市容環境衛生責任區管理辦法》，自2015年5月1日起施行。按照相關規定，責任人的責任確定為：保持市容整潔，無亂設攤、亂搭建、亂張貼、亂涂寫、亂刻畫、亂吊掛、亂堆放的行為；保持環境衛生整潔，無暴露垃圾、糞便、污水，無污跡，無渣土，無蚊蠅孳生地；按照規定設置環境衛生設施，并保持其整潔、完好。責任人除了應當履行規定的義務外，在責任區內還應當履行：及時清除影響通行的積雪殘冰；按照規定投放生活垃圾；不擅自超出門窗和外墻經營。

2015年3月16日，南京市政府印發《南京市門前三包管理辦法》，自2015年5月1日起施行。新的“門前三包”責任主體涵蓋面更為廣泛，涉及城市管理中的居民小區、水域岸線、商場超市、機關團體、風景名勝等9類區域。對“門前三包”的具體內容，南京市也作了新的定義，規定“門前三包”責任區內應當符合三個方面要求：環境衛生整潔、立面美觀、秩序井然。此外，南京市將“門前三包”責任制納入城市網格化治理，組織專職執勤人員，實行日巡制度，加強“門前三包”的指導、監督和管理。

2.美國“門前三包”的做法

屋主責任理念是“門前三包”在西方國家的表現形式，也是西方國家的法制傳統。房屋設施所有權人對房屋土地周邊一定范圍承擔安全責任，對其他人因房屋設施周邊道路原因發生的人身財產傷害承扭侵權責任。如美國弗吉尼亞州阿靈頓縣明確規定：剪草、草坪維護是業主的責任。對于掃雪，美國通行的做法是：街道和高速路積雪歸政府管理，人行道積雪歸業主管理。紐約市規定：雪停后4小時內，房屋主人或商家必須把門前的積雪清掃干凈，而且不許將積雪推到人行道外，也不能堆在消防栓上方，如果路面結冰，應該在冰凍路面上撒鹽，不遵守這些規定，房主或商家將視情況罰款100至350美元并面，臨10天監禁，屢犯者將被加重處罰，如有路人在雪地滑倒跌傷，負責該區域掃雪的單位或個人還有可能被告上法庭。每當冬季因暴風雪宣布城市進入緊急狀態時，紐約市長和環衛局局長都會再三向市民強調雪后清掃人行道的相關法規，媒體也會發揮作用，提醒市民關于清掃門前積雪的法規。

（責任編輯：李靜敏）