新環境下農村土地三權分置研究

賈璟琪，李富忠

（1.山西農業大學經濟管理學院，山西太谷030801；2.山西農業大學軟件學院，山西太谷030801）

新環境下農村土地三權分置研究

賈璟琪1，李富忠2

（1.山西農業大學經濟管理學院，山西太谷030801；2.山西農業大學軟件學院，山西太谷030801）

2014年，中央出臺《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，引導農村土地經營權有序流轉，提出堅持農村土地歸集體所有，將所有權、承包權、經營權進行“三權分置”。2016年中共中央辦公廳與國務院辦公廳提出了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（簡寫《意見》），這是在系統總結前期探索實踐的基礎上，首次從制度層面對農村土地作出詳細安排，明確界定了“農村土地三權分置”的內涵、邊界以及相互之間的關系。以《意見》為政策背景，通過對農村土地三權分置自身價值、合理性的研究提出有關推想，以期為相關政策的制定起到參考作用。

農村土地；三權分置；推想

自1978年以來，我國在農村普遍實行家庭聯產承包責任制，即將土地所有權和承包經營權單獨分設，其中，所有權歸集體，而承包經營權則歸農戶[1]。這一制度也被稱為“兩權分離”，它極大地調動了億萬農民的生產積極性，有效解決了人民的溫飽問題，使我國的農村改革取得了重大成果。而此次《意見》所提出的“三權分置”主要是指將承包經營權分列為承包權和經營權2項具體權利，并與集體所有權相并行。

三權分置的出現，一定程度上是對農村土地制度的改革，更可以說是適應社會新情況、遵循社會發展規律與聽取農民訴求之后積極進行的農村改革的又一創新。

1 農村土地三權分置政策自身所具有的價值

在土地流轉中，由于部分農戶承包土地進行經營，從而派生出土地經營權。“三權”當中，集體所有權是承包權的前提，而經營權則是承包權的實現形式。而在三者相統一的農村土地三權分置當中，集體所有權是根本，農戶承包權是基礎，土地經營權是關鍵，這是一種更具價值的農村基本經營制度。

1.1 促進土地經營權流轉

農村土地三權分置將土地承包權與經營權相分離，有利于新型經營主體的產生與合作集約化經營的出現，從而實現現代農業發展目標。在落實農村土地三權分置政策時，需注意結合實際并踏實有效地開展，通過一定層次的制度設計對主客體雙方及具體內容進行完善，從而避免利益的主體虛化。

1.2 確保糧食的安全供給

農村土地三權分置要求各經營主體創新經營模式，在進行適度規模經營時，合理優化現有土地資源，并保障糧食安全供給。在保障糧食安全供給的同時，也是全面實現建設小康社會目標、構建社會主義和諧社會和促進美麗鄉村建設的堅實基礎[2]。

1.3 保障農民財產性收入

農村土地三權分置所帶來的土地價值評估與激勵，使農民可獲得財產性收入。在土地經營權所帶來的土地增值利益讓農民得到土地紅利的同時，由其所承載的一定量農村社會保障功能將逐漸弱化，而與之相應的農民財產性收入將得到制度化保障。

1.4 釋放農村冗余勞動力

隨著城市化進程的不斷加快，人地關系較以往已經發生巨大變化，更多的農民選擇放棄經營土地轉而進城務工或經商。農村土地三權分置政策的實施，使農民的土地財產權得到保障，解決了農民進城過程中關于土地財產權的后顧之憂，使農民轉變自身身份，為國家新型城鎮化建設貢獻更多力量[3]。

2 對農村土地三權分置政策自身合理性闡述

農村土地三權分置的探索與嘗試是順應當下改革潮流中土地關系變革的具體需要，符合產權激勵作用的內在要求，更是農村經濟發展到一定階段的必經之路。其改革堅持了兼顧效率與公平原則，充分考慮了人民訴求與時代因素，將發展農民土地權利與社會現狀有機結合，是對我國農村土地產權制度的合理化探索。它的出現有著諸多的合理性。

2.1 尊重農民切身利益與社會訴求

當下社會生活中，無論是城鄉一體化還是戶籍制度的改革，都在建設有中國特色社會主義國家實現中國夢的同時，肯定了農民所貢獻的力量。同樣，農村土地三權分置，堅持了農民主體的地位，創造性地提出即使農民在城里安家落戶仍然享有農村土地的承包權。這也在維護農民這一群體合法權益的同時，真正地把選擇權交給了農民群眾。在促進新型城鎮化的同時，也在一定程度上提高了這一群體的主動創造性與符合新時代的創新程度。

2.2 符合時代背景下新型土地關系

所謂土地關系，是指在社會發展中的任一時間里由于人利用土地而產生的人與人之間的關系[4]。土地關系與生產力水平的發展在實際生產生活中起著相輔相成的作用。在謀求新發展的當下，農村大環境里以家庭聯產承包責任制為代表的土地關系已經不再適用[5]，新的土地關系將影響未來的征程，三權分置的提出在革新了舊的土地關系的同時，也對土地生產力發展產生巨大的促進作用。

2.3 對原有土地制度的繼承與發展

在近代多次土地產權制度進程中，我國土地產權關系在所有權上實現了從地主所有到農民所有再到集體所有的所有權轉換。而在經營權上，則是進行了從農民分散經營到集體經營再到家庭聯產承包經營的巨大變革。農村土地三權分置并不是對從前制度的全盤否定，而是在結合當前現狀針對所面臨的新問題而提出的新對策。創新農村土地產權制度，要在充分考慮我國歷史情況的同時遵循相關制度的路徑依賴[6]。進行農村土地三權分置，既堅持了農村土地歸集體所有的公有制性質，又實現了三權間的分化落實，對當前農村土地產權制度既有繼承又有創新，這也使得農村土地的有關權益可以向著更優的產權明晰發展。

2.4 充分發揮產權自身的激勵作用

當前形勢下，通過對經濟利益明確而產生的收益分配制度是產權對權利主體進行激勵的主要手段[7]。只有農村土地產權結構合理、各權利主體所擁有的土地收益劃分明晰，才能充分發揮農村土地產權所具有的激勵作用。而更高層次的激勵，則離不開法律與制度的支持。只有多方面措施并行，才能有效提高農村土地的使用效率以及最大程度優化相關土地資源的配置。對農村土地產權結構進行適當調整，將農村土地合理調配到不同的權利主體中，才能將激勵作用發揮完全。這也是在適應農村土地流轉與規模化經營的同時，堅持農村基本經營制度，從而促進新型城鎮化建設與農業現代化發展[8]。

3 針對農村土地三權分置所引發的有關推想

沉寂了30多年的農村土地是否可以真正適應社會搞活起來，這是人們需要考慮的問題。作為農村土地產權制度發展的新思路，農村土地三權分置能夠在一定程度上緩解舊的土地制度所產生的農村土地產權主體不清晰、產權權能殘缺、權責不明確、利益主體模糊等問題，也能在釋放巨大土地紅利的同時促進我國農村土地產權制度逐步完善[9]。

然而，農村土地三權分置也同樣面臨著市場經濟條件下因權利主體間相互博弈而造成的三權關系出現失衡等問題，據此，筆者做出了以下推想。

3.1 農村土地三權分置激發出經營主體的活力

早在2013年，出于對農民土地承包權的保護，中央一號文件中就曾明確提出，要用5a時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作[10]。截至目前，農民土地承包經營權確權登記頒證工作在全國已有2 545個縣（市、區）2.9萬個鄉鎮49.2萬個村開展，大數據顯示，完成確權面積0.5億hm2，已接近當前我國農村家庭承包耕地總面積的60%[11]。

通過對土地承包權的確認，使得承包農戶與新經營主體心里“有底”。通過對土地承包權的認可與確定，真正讓農民放心轉移就業和流轉土地，在提升農民自身生活水平的同時加快我國新型城鎮化發展[12]。而流轉時間的延長與穩定，也便于經營主體在獲取土地之后對所要開展的生產經營作出更加長遠的生產預期。

3.2 農民進城繼續持有土地承包權加速城鎮化

我國農村人口多，農民舉家進城是少數，多數是年輕人在城市打工，父母、孩子在農村生活。值得注意的是，在農民退出承包地的問題上要有足夠長的歷史過程和足夠多的耐心。

以前，很多農民不敢進城的原因是擔心自己的土地會被收走，因為在土地流轉過程中，時常會出現農民權益得不到實際保障。而農村土地三權分置的出現在一定程度上打消了農民的擔憂。現在將農村土地經營權分離出來，并將經營主體的經營權置于同等重要的位置，有利于保護農民的權益，也有助于進行農業規模化經營和推進農業現代化。在經營權獨立出來后，農民可以放心大膽進城，對于推進新型城鎮化有很大支撐作用。

3.3 三權分置中經營權或將逐漸替代承包權和集體所有權

在市場經濟中，各權利主體勢必會以實現自身最優利益為出發點而作出決策以至進行更為有效的博弈。在法律允許的條件下，土地經營權是唯一能夠參與市場化流轉與交換并且足以產生預期經濟效益的有效權利。這一大背景中，權利主體為獲取更多經濟效益會加大對經營權的權利比例，由此必將導致三權關系之間不對等，還容易使得經營權對所有權與承包權進行覆蓋，并對其所具有的主體地位產生威脅。經營權在市場當中發生流轉能夠促進土地集中，并實現農業生產規模化經營。但隨著經營權市場化流轉范圍的不斷擴大，由于土地的不可再生特性，其流轉價格也會受價值規律和供求關系所影響將不斷上升。這在提高農業生產成本的同時，由規模經營所帶來的利潤空間將不斷減小[13]。再者受工商資本較為強勢的影響，使得農民在選擇土地經營權與承包權時難以與之相抗衡，這也同樣影響三權分置制度所要達到的目標效果。

總之，農村土地三權分置的出現是對當下農村土地的一種積極探索，在農村土地經營更為多樣具體的同時也印證了市場在資源配置中的決定性作用。但政策預期得以達成，離不開由法律形式對其概念、內容等作出回應。法律是對農村土地制度改革配套最有力的保障。

4 小結

農村土地三權分置的順利施行，是我國當前新環境下農村勞動力轉移、農業規模經營發展及新型農業經營主體不斷成長的必由之路。這一制度既解決了農民進城過程中關于土地財產權的后顧之憂，又促進了農業現代化的發展。在今后相當長的一段時間里，農村土地三權分置制度將對我國農業、農村和農民問題的未來發展產生舉足輕重的影響。

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［7］潘天洋.企業技術創新產權激勵的現狀分析及對策探討[J].價值工程，2012（20）：114-116.

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［13］周娟枝.現代農業發展趨向判別及其機制構建研究[D].北京：中國海洋大學，2013.

Study on the Three Rights Division of Rural Land under the New Environment

JIAJingqi1，LI Fuzhong2
（1.College ofEconomics&Mamgement，Shanxi Agricultural University，Taigu 030801，China；2.College ofSoftware，Shanxi Agricultural University，Taigu 030801，China）

In 2014,the central government issued opinions to guide the orderly transfer of rural land management rights,put forward to adhere to the collective ownership of rural land,ownership,contract rights,management rights of the"three rights division". General office ofthe central committee ofthe communist partyofChina and the state council general office work meetingin October 2016, to discuss and put forward the"about perfecting the contract right of rural land property rights management of the opinions of the way"（abbreviated as"opinions"）,this is the first time when the system is based on the summary of the previous practice to explore,from the system level to rural land arrangement in detail,and define the connotation of"three rights division of rural land",boundary,and the relationship between each other.Based on the background of"opinions",this paper puts forward the relevant assumptions about the value and rationalityofthe three rights division ofrural land,soas toprovide a reference for the formulation ofrelevant policies.

the rural land;three rights division;suppose

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.05.43

F301.1

：A

：1002-2481（2017）05-0848-03

2016-11-30

賈璟琪（1994-），男，山西介休人，在讀碩士，研究方向：農業科技組織與服務。李富忠為通信作者。