法治優先與政治體制改革

（青海省海東市委黨校，青海 海東 810600）

【摘 要】改革開放以來，在法治建設過程中，我們先是提出“民主與法制”，后來是“民主與法治”，這也成為了中國法學界的一個流行說法。實際上，理論與經驗均表明，民主與法治是可以分離的。民主代表的是政治激情，而法治代表的是政治理性。民主往往反應多數人的意志，而法治訴諸法的至高無上，二者在特定的時點上未必方向一致。我們在政治體制改革的過程中應該先法治、后民主，還是先民主、后法治？在本人看來，中國應該選擇先奠定法治，再逐步推行民主。話說得更周全一些，中國的政治現代化，應該以憲政與法治為重心，在建設法治社會的同時，推進有中國特色的民主化進程。

【關鍵詞】政治體制改革；法治優先；民主；路徑選擇

十八大報告傳遞了一個重要的信號，那就是在改革發展的方向和路徑上，法治是最大的共識。胡錦濤同志在報告中特別指出：“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統一、尊嚴、權威。”自1994年12月9日，中南海懷仁堂迎來了中央政治局的第一堂法治課，中央政治局集體學法迄今已走過了18個春秋。在這18年中，從“十五大”明確提出依法治國的基本方略，到1999年依法治國入憲，再到“十七大”報告的“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”，中國特色社會主義法律體系的形成及不斷完善，法治在國家和社會治理中發揮著越來越重要的作用。中國法治的進程，彰顯著執政黨對于法治目標的不懈追求。

改革開放以來，在法治建設過程中，我們先是提出“民主與法制”，后來是“民主與法治”，這也成為了中國法學界的一個流行說法。這一觀點盛行于理論界，其內在理據是，若沒有民主，法律都是自上而下強加給人民的，既不是民主之法，無法體現人民（或多數人）的意志，則絕非“良法”，更因人民未參與制定而得不到他們的遵從，因而不可能有法治。實際上，理論與經驗均表明，民主與法治是可以分離的。民主代表的是政治激情，而法治代表的是政治理性。中國應該采取哪種模式，值得探討。在本人看來，中國應該選擇先奠定法治，再逐步推行民主。說得更周全一些，中國的政治現代化，應該以憲政與法治為重心，在建設法治社會的同時，推進有中國特色的民主化進程。

請注意，本文僅僅是主張法治優先，卻并不是要否定民主。無論是作為一個當代的中國公民，還是作為一個法律工作者，我都希望大力發展社會主義民主政治，并認為民主政治是當代中國社會發展的趨勢。

一、法治優先的理論基礎

不管是現代法律還以前的法律，雖然它們產生的過程不一樣，但在執行中卻有些相似之處。當一個社會人們都有一種法治觀念，一種法律不是以現代的議會形式產生，但在執行過程中，人們是可能通過法治，把它完善的。而現代法律，在議會產生，它也要通過執行，去法治，看其效果，讓民眾投票決定這項法律的未來，也就是說也是要通過法治實踐，才能決定這項法律的好壞，決定他們的未來。

好多人也因法律要議會產生，而議會要由民主決定，就以為只有有了民主才有法治。這本身就一種錯誤民主觀。在外國憲政史上，三權分立，包括一些人權保障，都屬于憲政框架，不是屬于民主范圍。就是現代民主體制包含了三權分立，它也是建立在憲政之上的。憲政與民主各是一種體制，結合在一想互矛盾又相互重疊，現代所謂的民主制，正確的說法是憲政民主制，用一種民主制來表達，有的不識憲政為何物的人，也就產生了一種錯誤的民主認識。

歷史上，有些國家和地區盡管很長時間沒有多少民主，人民不能參加政府首腦或議員的選舉，但是政府遵守法治，廉潔自律，接受監督和制約，充分保障人權，給予人民充分的自由，結果帶來了經濟繁榮和生活富裕，形成了公平和良好的社會秩序，實現了善治；然后在良好的法治保障之下，再穩步發展民主，讓人民最終實現普選。另有一些有些國家，則一味地追求民主，強調政府及其領導人由人民選舉產生，而不努力奠定法治基礎，以為只要是民選出來的政府一定會服務人民、不會濫用權力、不會腐敗。其結果，民選政府和議會往往擁有了無限權力。在權力腐敗定律下，民選領袖逐漸變得與先前的獨裁者并無二致，于是人民通過革命的方法將其推翻，再選一個政府，再制定一部憲法，而新憲法仍然是只有民主，而無法治。同樣的故事周而復始地重演，人民的自由始終得不到保障。

我們在進行政治體制改革的過程中是民主化優先還是法治化優先，確實考量著執政黨的智慧。特別是在中國的政治民主化進程，一直是國內外有關人士衡量中國社會進步的主要尺度的情況下。其實無論是民主還是法治都是對社會的一種秩序規范和程序性安排，它是建立在一定的社會結構，一定的國情基礎之上的。從制度本身的功用來說，其優越性是建立在對具體的國情，具體的社會結構的適應性之上的。制度和國情和社會結構之間，存在一種對應性。因此，只有相對優越相對適宜的制度；不存在所謂放之四海而皆準的“標準范式”。我們應從制度對社會發展的促進作用來決定取舍，而不能從制度對于某種價值理念的堅持程度來判斷制度優劣。

鑒于我國目前的具體國情和社會結構來說，法治優先無疑是最合適的戰略選擇。著名經濟學家吳敬璉在接受《財經》雜志采訪時指出，從世界各國實施憲政民主的經驗看，結合中國實際，我認為從法治入手進行現代民主制度的建設，也許是最容易取得成效的。胡星斗先生在2012年10月的紐約“中國改革研討會”上曾說，中國政治體制改革的順序是先法治后民主，中國政治改革體制應當遵循“實現正義，保持穩定，循序漸進，先易后難，先法治后民主，兼顧理想與現實、目標與手段”的原則，在法治社會主義的旗幟下有序推進。所謂“先易后難，先法治后民主”，其意思是說盡管法治與民主都要搞，但是仍然可以有輕重緩急之分，在中國，法治應該先搞，直接民主選舉應該緩行。其實質就是法治優先。潘維先生也認為，“政治體制改革的導向有兩種選擇，一是民主化，二是法治化。二者總有先有后，世界上從未有哪個國家能夠二者同時兼得。民主與法治是可以兼容的，但民主化和法治化兩個過程卻從未共生，因為二者的操作方向不同，無法兼容。……以法治為導向、以吏治為核心進行政治體制改革，比較適合中國特點。”

在中國政治體制改革的路徑選擇上只所以有那么多人強調應先進行法治建設，民主化進程要緩行主要是充分考慮了我國現實的國情的。就其終極意義而言，民主的理想狀態是人民直接行使權力實現自我管理或治理。然而，就我國社會目前所能達到的條件而言，直接自治的民主，正如薩托利所說，只能在小規模范圍內才是可能的。在大規模——國家——范圍內，民主只能是間接的。這就需要通過一系列的制度和程序把自然狀態的民主“組織”起來，保證人民雖不直接行使但卻最終擁有國家權力。這正是法治的首要功能，也是法治的主要著力方向。同時法治一方面在某些基本的生活條件方面，為個人創設并維持了一種安全范圍；另一方面因為法治合理地分配權力、限制權力，它也為人類建設有序與和平的國家組織發揮著積極的作用：再一方面，法治調整并調和種種相互沖突的個人利益與社會利益，使得社會能夠維持正義的狀態。⑻這次黨的十八大報告所強調的要“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”其實質也是在強調法治優先。

二、法治優先的實踐經驗

民主與法治的分離并不是理論上的刻意割裂，在實踐上這兩者的步調在通常情況下也并不一致。世界各國法治民主化，大體可以概括為兩種模式：一種是漸進的英美模式，即先構建法治，再逐步發展民主；另一種是激進的法國模式，即先以革命手段推動民主，再建設法治。這兩種民主化模式，帶來了非常不同的后果。

（一）先法治、再逐步民主的英美模式

英美模式的特點，是先致力于憲政和法治建設，通過法律來限制、規范政府權力并保障基本人權，待憲政和法治基本確立之后，再逐漸擴大政治參與程度，最終實現民主。

英國憲政法治的起點，可以追溯到1215年6月封建貴族與國王約翰之間簽訂的《大憲章》。在《大憲章》里，要求國王必須遵守法律，遵守哪怕是由他自己制定的法律，不得再隨意侵犯廣大貴族的這個權利和那個權利。但《大憲章》沒有規定要實行民主，即普選國王及其政府，然而卻國王及其政府必須接受法律的約束，這就構成了近代法治的基本內涵。

美國的民主化進程也大體類似。美國1787年制憲會議制定了一部至今仍在沿用的憲法，建立了共和國。這部美國憲法所確立的政治體制，并非民主，而是憲政法治。由此可見當年美國的開國領袖們有不少人對民主、對一人一票有很深的疑慮的，擔心出現多數人的專制，以致侵犯了他們的財產和自由。他們孜孜以求的是先建立憲政法治體制，通過法治把政府的權力約束好、把自己通過革命取得的自由和權利保護好。至于民主，則采取英國模式逐漸推行。

英美模式的實踐證明先建立憲政和法治、再發展民主是民主政治建設的成功之道，這樣一個憲政法治架構非但沒有成為民主發展的障礙，反而為民主發展提供了一個穩定、可靠的政治環境。

（二）先民主，再法治的法國模式

法國大革命比較“徹底”，致力于將憲政與民主“畢其功于一役”。法國的憲政民主，選擇了與英美兩國正好相反的道路，即先民主，再憲政法治。其結果，自1789年頒布《人權宣言》、1791年制定了法國第一部憲法之后，在近170年的時間里，法國制定了15部憲法，經歷了5次共和、2次帝制，2次復辟，政府更迭頻繁，政治長期處于不穩定狀態。這些憲法大部分的民主性是沒有人懷疑的，它們肯定了人民主權，強調政府及其領導人由人民選舉產生，確立了當時世界上最民主的選舉制度。但其致命的缺陷是，沒有對民選政府的權力進行有效的監督和制約，沒有體現法治精神。他們認為既然政府是民選的，所以無需也不能對政府的權力進行限制，否則就違反了民主精神。其結果是，當法國人民發現自己選出的領導人與以前的獨裁者并無分別的時候，就再次通過革命的方法把他推翻，再選一個政府，再制定一部憲法，而新憲法仍然是只有民主，而無法治。

三、政治體制改革的路徑選擇必須是法治優先

黨的十八大報告為什么濃彩重抹法治內容，為什么再三強調法治優先的重要性？這與法治在國家社會治理中的特殊作用有關，也是改革開放三十多年，特別是近年來改革發展正反兩個方面經驗的總結，同時也是借鑒中外法治民主化進程的結果。可以說，法治不僅是所有改革的有力保障，更是深化改革推動科學發展的共識，必須長期堅持，而且應當成為我們黨的基本執政方式，成為領導干部的思維方式。

（一）法治是各項改革制度的升華

改革是破舊立新的過程，當改革發展成熟到一定程度，就必須用制度的形成將其定型，使之成為更加穩定更加具有剛性的規范體系。為此，必須“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”，“要把制度建設擺在突出位置”。另一方面，任何改革發展，必須有制度約束，必須“在憲法法律范圍內活動”，不得突破法治框架，否則就可能造成“以言代法、以權壓法、徇私枉法”的惡果。

（二）法治是科學發展的前提

作為我們黨長期堅持的指導思想，科學發展觀的落實更需要法治的支撐和保障。破除妨礙科學發展的體制機制后就應該建立新的適應科學發展的體制機制，而這個過程當然是靠法治才能得以實現的。因此，這里說的法治就應該是“各方面制度更加成熟更加定型”的結果。深化重點領域的改革，加快完善社會主義市場經濟體制都離不開法治。缺乏法治規范的發展不可能全面協調發展，沒有法治支撐的發展也無法持續發展。

（三）法治是社會管理的保障

加強社會建設必須加強法治，法治不僅是社會管理的重要手段，也是社會管理的重要保障。從黨的十七大以來，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局已經初步形成，這次十八大報告在這個基礎上增加了“法治保障”的表述，并且將其定位為社會管理體制的重要組成部分，足見對法治的重視。事實上，沒有法治保障的社會管理體制是不完整的，也無法有效發揮作用。辦好教育、實現高質量就業、深化收入分配制度改革、推進社會保障體系建設、提高人民健康水平和加強創新社會管理，都有賴于法律的完備和有效實施，都必須更加注重發揮法治的作用。隨著社會轉型加快，越來越多的社會問題擺在我們面前，重視法治是解決社會矛盾，推動社會發展的必然選擇，別無它途。

（四）法治是文化發展的推進器

十八大報告強調，文化改革發展的既要深化文化體制改革，又要倡導和培育社會主義核心價值觀，在“富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善”24字核心價值觀中，法治是重要組成部分。既要加強商務誠信和社會誠信建設，更應該“積極加強政務誠信和司法公信建設”。在增強文化整體實力和競爭力過程中，必須依靠法治完善公共文化服務體系。這些表述充分說明，作為五位一體總布局中的重要組成部分，文化發展同樣離不開法治的推動與保障。

（五）法治是反腐倡廉的利器，也是政治清明的基礎

腐敗產生的主要原因是缺乏對權力的有效制約和監督機制，要有效防止權力濫用，必須擯棄人治，厲行法治。世界各國反腐倡廉的歷史經驗表明，法治是預防消除腐敗的最重要手段之一。只有重視法治反腐，才能建設廉潔政治，只有厲行法治，才能實現政治清明，只有法治嚴密，才能保障干部清正。只有注重發揮法治的作用，“深化重點領域和關鍵環節改革，健全反腐敗法律制度”，才能“更加科學有效地防治腐敗”。為此，應當盡快制定行政組織法和行政程序法，為各種行政行為提供最基本的權力邊界和程序規則，規范各類公權力的行使，有效預防腐敗的發生和權力濫用。⒀同時還應該加快制定公務人員財產申報法、政府信息公開法、問責法等重要法律，盡快完善預防腐敗的法律體系，真正實現用制度管人管事的預防腐敗體制機制。

作為封建人治傳統比較多、法治傳統很少的國家，中國建立實行憲政法治的社會，是一項十分偉大然而極其艱巨的任務。在繼續完成市場經濟改革任務的同時，積極而慎重地推進政治改革，既是未來中國改革的主題，也關系到中華民族的興亡和每個公民的根本利益，在這樣的問題上，容不得有半點猶疑。只有打破阻力，奮力過關，才能實現幾代中國人的夢想。十八大報告不僅為中國的發展確立了方向和道路，也為法治的發展勾勒了藍圖。當法治成為未來中國改革發展的最大共識之時，我們離法治的理想也就更近了一步。

作者簡介：管仲（1975—），男，漢族，江蘇省徐州市人，在職研究生，現在青海省海東市委黨校，法學教師，研究方向：社會學，法學。

【參考文獻】

⑴蘇力：《制度是如何形成的》，北京大學出版社，2007年版，第226頁。

⑵（美）波斯納：《法律、實用主義與民主》凌斌，李國慶譯，中國政法大學出版社，2005年版，第175頁。

⑶如胡星斗先生在《中國政治改革順序論》一文中所倡導的“可控民主”。轉引自凱迪社區-貓眼看人http：//club.kdnet.net/dispbbs.asp boardid=24&id=8054137

⑷（英）約瑟夫.拉茲：《法律的權威》，林峰譯，法律出版社，2005年版，第134頁。