我國地方稅收體系構建問題的探析

（四川大學經濟學院，四川 成都 610065）

【摘 要】在“營改增”的推動下，稅種設置不合理、稅種結構不健全、主體稅種缺失、地方稅收規模急劇減小等問題日益凸顯。如何推動地方稅體系的完善，優化地方主體稅種和與之配套的輔助稅種是當下我國財稅體制改革問題的重中之重。本文在全面分析我國地方稅收體系現狀的基礎上，指出我國地方稅收體系存在的問題，并從稅權、稅種及征管體制等方面提出了我國地方稅稅收體系的優化方案。

【關鍵詞】地方稅；主體稅種；稅權

一、我國地方稅收體系現狀

（一）初步建立了地方的固定收入體系

自1994年分稅制改革實施以來，我國的稅收格局形成了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅“三足鼎立”的局面。地方稅的特點是收入固定且全部歸屬地方政府，而共享稅則是中央政府和地方政府按照相應的比例分成。在我國現行稅制結構中，被列為地方專享稅種的主要是7類財產稅，包括房產稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅、煙葉稅；列為中央與地方共享稅種的包括企業所得稅、個人所得稅、增值稅、資源稅、城市維護建設稅、印花稅這六類稅種。按照稅源的特點，共享稅分成比例有所差異。其中，企業所得稅（除各銀行總行、鐵道部、海洋石油企業繳納的企業所得稅全部歸中央外）、個人所得稅（除儲蓄存款利息所得外）、增值稅（除海關代征的增值稅歸為中央外）均按中央和地方按6：4比例分成。除海洋石油企業繳納資源稅劃歸中央外，剩余部分資源稅歸地方政府所有。城市維護建設稅分成比例為中央1%，地方99%。自2016年1月1日起，證券交易印花稅已全部調整為中央收入，而在2016年1月1日之前證券交易印花稅按中央97%、地方3%比例分成1。

（二）分設國稅、地稅兩套稅務系統

為適應分稅制管理體制改革的需要，我國分設國稅局和地稅局兩套稅務系統，中央稅和共享稅由國稅局負責征收，地方稅由地稅局負責征收。共享稅中收入歸屬地方的部分，由國稅局直接劃入地方金庫，形成地方政府的財政收入。可以說，只要分稅制管理體制不改變，機構分設的局面也將會繼續存在。

（三）統一了稅收立法權

目前，我國稅收立法權集中于中央政府，根據1993年國務院頒布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》的規定：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都都要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭”2。該決定直接規定了稅收立法權由中央掌握，地方稅的其他稅權，如稅收優惠，征收方式等權利也完全集中于中央。

二、存在的問題

（一）共享稅占比偏高，稅系結構失衡

據國家稅務局資料統計，2011年—2014年各年的地方共享稅占比分別為79.02%、77.48%、76.11%、75.48%，而地方固定稅收為20.98%、22.51%、23.88%、24.51%，以上數據說明共享稅在地方稅種結構中的占比偏高，雖然有逐年遞減的趨勢，但該比例均高于四分之三，占據了地方稅的絕對主體地位；與之對應，地方固定稅收有逐年上升的趨勢，但上升幅度不明顯，近幾年地方固定稅收占比均低于四分之一。2014年地方財政支出共129215.49億元，地方稅稅收入59139.91億元，其中獨享稅的稅收為14495.2億元，占地方財政支出的比例為11.21%，換言之，地方政府獨立的稅收自給率僅達11.21%。。“營改增”全面結束后，地方稅體系有望形成以房地產稅或資源稅為主體的新格局，正在改革的房地產稅或資源稅的稅收規模尚不明確，即使稅收有望增加，其有限的增長幅度在短期內難以彌補剔除共享稅帶來的收入差距。共享稅的不可或缺，決定了我國以共享稅主導、獨享稅補充的這種格局會長期存在。

（二）地方稅體系中主體稅種缺位

在“營改增”前，營業稅長期是我國地方稅的主體稅種，約占稅收總收入的30%以上，營業稅稅收貢獻度高。而在2016年營業稅走入歷史，地方稅主體稅種缺位，確立新的地方稅主體稅種便是當務之急。而其他屬于地方稅體系的稅種雖然種類很多，但每個稅種在稅收收入占比非常低，稅收貢獻度小，因此還缺乏能夠在地方稅體系中充當主體稅的稅種。主體稅種消失將導致以下問題：地方稅源流失嚴重，稅收規模急劇減小；地方收入增長不穩定容易催生地方政府尋求非稅收入、預算收入等種種行為；地方財力被削減會限制稅收的經濟調控職能等等。

（三）地方稅立法滯后

我國目前地方稅體系中，只有個人所得稅由全國人大立法，其余稅種多是以條例或暫行條例的形式確立的，稅收法律級次低。地方稅收立法的滯后，不僅使我國稅法權威性大打折扣，不利于地方稅收體系的建立和完善，而且滋生了地方政府在實際操作中用大量紅頭文件代替稅法等多種不規范行為。

三、完善我國地方稅收體系的對策

（一）賦予地方一定程度稅收立法權

目前，我國中央與地方政府的財權事權劃分不明晰。在現實意義上，隨著我國地區財政收入差距的日益擴大，促進地區經濟均衡發展成為地方政府的首要目標，中央政府事權下放成為必然趨勢，但是伴隨“營改增”的實施，財權卻在上移，“一上一下”造成了地方政府并沒有與責任支出相匹配的財力。因此，應在按照公共財政的要求進一步明晰中央與地方政府的事權財權劃分，完善稅收法律體系，規范稅權劃分，賦予地方一定的稅收立法權。只有地方政府擁有靈活的稅權，才能保障其事權支出。而我國的地方政府目前尚不具備這種能力，地方收入也就無法支撐其職能履行的需要。

（二）優化地方稅稅種結構

從國際經驗的借鑒看，大多數國家的地方稅體系設立以財產稅為單主體稅種或者財產稅與所得稅相結合的雙主體稅種。地方主體稅種的選擇需要滿足如下幾條標準：一是稅源廣泛且豐裕；二是稅基穩定且流動性較差；三是便于地方政府征管。財產稅與所得稅的首要特點是直接稅，可有效抑制稅負轉嫁，調節轄區間的居民收入差距。首先，由于所得稅的稅基流動性大，受外部環境波動的沖擊容易產生稅源不穩定的問題，所得稅并不適宜作為主體稅種。我國當前的財產稅主要包括房產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅等多個稅種，與地方政府經濟的發展息息相關，財產的收益性確保財產稅可以實現地方稅收的長期穩定增長，財產的固定性決定了稅源不易受外界環境的影響，稅基穩定。因此，選擇財產稅作為地方稅的主體稅種的可行性高。其次，伴隨著城鎮化的全面推進，我國的房地產市場已日趨成熟，因此應適時推進房產稅改革，重新確立房產稅的征稅范圍、稅基和稅率，使其成為地方財政主要收入，改變現行土地財政主導地方財政收入不合理的現狀；再次，開征遺產與贈與稅。最終確定以房產稅、城鎮土地使用稅、契稅、土地增值稅、耕地使用稅和遺產與贈與稅為主的財產稅體系。

（三）改革稅收管理體制

從世界范圍來看，目前大部分發達國家選擇一級財政，一級稅權的管理體制，稅權完全集中于中央政府的國方政家并不多。“一級財政，一級稅權”這種征管體制既能給予地府一定的稅權，又能保證獨立高效的征收運作，實現中央政府與地方政府財權、稅權、事權的統一。因而應在合理分配中央與地方政府間的財政關系，保障地方一定的稅收立法權，明確劃分國稅地稅的稅收征收管理責任，解決好國稅地稅兩部門的征管職責重疊以及部分稅費征管職責不清等問題基礎上，構建出層次分明，穩定的地方稅主體稅種和具有鮮明地方特色輔助稅種。

注釋：

1數據來源：http：//wenwen.sogou.com/z/q701634987.htm

2王淑梅. 完善地方政府分稅制財政體制的對策選擇[J]. 社會科學輯刊.2015

作者簡介：趙陽燦（1990—），男，漢族，湖北松滋人，碩士研究生學歷，四川大學經濟學院，研究方向：納稅籌劃理論與實踐。

【參考文獻】

[1]周晶琳. 試論我國地方稅收立法權的確立[D].山東科技大學，2010年

[2]周克清，項梓鳴. 關于我國地方稅系建設的若干思考[J]. 稅務研究，2013，11：15-18.