“增益受償”原則的構建與環境法的演進

張百靈

(山東師范大學 法學院，山東 濟南 250014)

·法學研究·

“增益受償”原則的構建與環境法的演進

張百靈

(山東師范大學 法學院，山東 濟南 250014)

環境法具有使人“向上”“向善”，促進生態利益維護和增進的激勵功能。“增益受償”原則是發揮環境法激勵功能，應對“公地悲劇”和“搭便車”問題，彌補“損害擔責”“受益補償”原則缺陷，完善生態利益公平分享機制的重要體現。在我國確立“增益受償”原則既有價值合理性，又有現實迫切性。應該轉變環境法的基本理念，進行環境法的“正向構建”，完善環境法的激勵機制，確立環境增益者的法律權利體系，為“增益受償”原則的貫徹提供全面保障。

“損害擔責”；“增益受償”；激勵功能；生態利益

2016年12月發布的《“十三五”生態環境保護規劃》確立了“提高生態環境質量”的核心目標，并規定了“加大保護力度，強化生態修復”等重要措施，和以往以環境污染治理為主的環境規劃呈現出明顯的差異。“十三五”時期的生態環境工作突出了“保護”和“修復”兩個方面，其核心內容在于處理好兩個“量”的問題：保護和改善生態環境資源存量，擴大和提升生態環境資源增量*張升：《“十三五”時期的生態問題應突出“保護”和“修復”》，http://mp.weixin.qq.com/s/jBP4wbkSiUQK6jMJm-rjuQ，2016年12月22日。。但是，縱觀我國目前的環境資源立法，其主要約束環境資源開發利用過程中產生的負外部性，著眼于抑制“存量”的減少，對于環境養護、生態修復等擴大環境資源“增量”的環境正外部性行為*環境負外部性行為是指行為主體的環境行為使他人或社會受損，而致損者卻沒有承擔成本，如環境污染、生態破壞、資源損耗等行為。環境正外部性行為是指行為主體的環境行為使他人或社會受益，而受益者又無須花費代價，如生態恢復、生態保護、低碳經濟等行為。在環境法學視野下，環境負外部性行為是消耗生態利益的行為，環境正外部性行為是增進生態利益的行為。，卻存在促進和激勵不足的弊端。生態環境質量的提升和環境保護目標的實現既要約束對環境資源的消耗和使用，還要彌補對生態環境的損害，促進環境養護、生態修復、水源涵養等環境正外部性行為，加強生態產品的有效“供給”和生態利益的有效維護。因此，如何在加強約束、保持環境資源“存量”的同時，調動社會積極性、擴大環境資源“增量”成為當前環境法制建設中的重要問題。

一、法律功能視角下“損害擔責”與“受益補償”的現實困境

法律是一種重要的行為規范，它通過對行為人利害的影響實現對行為人行為的引導，“行為的唯一正當理由，也是在邏輯上可以理解的理由，說到底，是對功利的考量”*[英]杰里米·邊沁：《論道德與立法的原則》，程立顯、宇文利譯，陜西人民出版社2009年版，第19頁。。在功利目的的指引下，法律便可以通過“約束”和“激勵”的雙重功能實現法律秩序的維護。“作為規范意義上的法律制度，正是通過滿足人的需要即激勵與限制人的需要即約束這兩種方式來實現對人的行為的指引和控制。”*謝玲、李愛年：《責任分配抑或權利確認：流域生態補償適用條件之辨析》，《中國人口·資源與環境》2016年第10期。經過多年的實踐和發展，我國環境立法已經從“約束”與“激勵”兩個維度進行功能機制的構建，典型的便是“損害擔責”與“受益補償”環境法律原則和理念的確立。

2014年修訂的《環境保護法》在“污染者負擔”的基礎上確立了“損害擔責”的基本環境法律原則，該原則強調對環境造成任何不利影響的行為人，應承擔恢復環境、修復生態或支付上述費用的法定義務或法律責任*竺效：《基本原則條款不能孤立解讀》，《環境經濟》2014年第7期。。除此之外，《關于環境保護若干問題的決定》(1996)、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013)、《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》(2016)、《“十三五”生態環境保護規劃》(2016)等環境立法和文件還確立了“受益補償”的環境法律原則和理念*1996 年國務院發布的《關于環境保護若干問題的決定》規定了“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的環境保護方針，這是我國“污染者負擔”原則的擴展，也是“受益補償”理念的確立。此后，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013)和《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》(2016)規定生態補償堅持“誰受益、誰補償”的基本法律原則，并積極推動生態補償制度的建立；2014年《環境保護法》和《“十三五”生態環境保護規劃》(2016)規定了生態補償制度，這是“受益補償”理念的實際運用。。“損害擔責”與“受益補償”從“約束”與“促進”兩個維度搭建起了環境法律功能機制的總體框架，這對于明確環境保護費用分擔、抑制環境資源破壞、糾正環境不公具有重要意義，但由于上述理念和原則缺乏對環境養護、生態修復等生態環境增益者的有效關注，在實際適用中也存在諸多缺陷。

首先，“損害擔責”的適用對象是生態環境的開發利用者，“受益補償”的適用對象是生態利益的受益者，兩者指向的行為主體均是生態環境的使用者或受益者，對于付出一定代價的生態環境增益者而言，其只能被動依靠利用者或受益者的補償行為，而缺乏主動要求獲得補償或獲取利益的直接法律依據，這導致社會公眾“生產”生態產品、維護生態利益的積極性不足。以生態補償為例，我國已經在礦產資源、森林保護、水資源管理等領域開展生態補償實踐多年，國家和地方也有較多關于生態補償的制度設計，但總體而言，“保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善，一定程度上影響了生態環境保護措施行動的成效。”*參見2016年5月13日發布的《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》。保護者和受益者之間的良性互動機制之所以不完善，很重要的一個原因就是目前的生態補償制度設計以“受益者”為適用對象，無法為增益者(保護者)提供直接的、有效的制度激勵。*王現林：《科斯談判視角下農村環境污染機制研究》，《蘭州學刊》2015年第4期。

其次，“損害擔責”和“受益補償”都體現了對環境問題的被動和事后應對，缺乏預防為主、積極改善的理念。“擔責”的前提是對生態環境產生損害，“補償”也是從生態環境中“受益”之后承擔的被動義務，因此，目前的制度設計“缺乏一種污染或者破壞發生之前的積極地進行環境友好投入的機制”*劉明明：《從“保護”到“回饋”——論環境法義務觀的邏輯嬗變》，《中國人口·資源與環境》2009年第3期。。

再次，“損害擔責”和“受益補償”的內生缺陷削弱了其應有功能。“損害擔責”和“受益補償”原則的適用需要明確主體范圍，但是，無論損害者還是受益者都具有“不確定性”的內生缺陷。環境損害具有致害行為復雜性、危害結果廣泛性等特征，損害后果和原因行為之間往往難以呈現出確定的因果關系；此外，環境損害還具有潛伏性和累積性，有些環境損害的原因行為發生十年甚至幾十年之后，環境損害才顯現，導致環境損害者難以確定。而生態環境增益者產生的生態利益具有普惠性和共享性，受益者具有廣泛性和不確定性，在各地生態補償實踐中，往往存在補償主體難以確定或確定成本過高等問題。這種內生缺陷使得“損害擔責”和“受益補償”的約束和促進功能大打折扣。

最后，“損害擔責”和“受益補償”均以義務分配作為基本邏輯，忽視對利益獲取的有效保障。“損害擔責”主要規制排污者、破壞者等環境負外部性行為主體，其設立的基本邏輯是損害發生后，給“損害者”分配責任和義務。“受益補償”是實現正外部性內部化的嘗試，其基本邏輯也是通過“受益者”承擔“補償”義務實現對利益受損者的彌補。兩者都是對生態環境使用者或受益者進行利益限制，卻無法為生態環境增益者提供有效的利益確認與獲取的途徑。

二、“增益受償”的法學蘊含

“增益”是相對于“損益”而言的。在環境法領域，“增益”意味著生態利益的添加和維護，并且這種生態利益被其他人共同分享，其產生的原因行為包括環境養護、生態修復等各種正外部性行為。我國傳統環境法對生態環境采取的基本措施和要求是“保護環境”，無論立法名稱還是具體措施都體現了這種傾向性*在立法名稱上，作為環境領域基本法的《環境保護法》從試行到頒布再到修訂，始終冠以并突出“保護”二字，縱觀其他國家環境基本法，無論是日本的《環境基本法》(1993)、美國的《國家環境政策法》(1969)還是韓國的《環境政策基本法》(1990)，都較少有這種現象。立法名稱體現了我國傳統環境法的主要功能定位便是保護環境，盡管在立法目的中也提出了“改善”的要求，但卻缺乏相應的內容規定和制度設計。。與傳統意義上的“保護”相比，“養護”“恢復”等增益性行為對行為主體提出了更高的要求。從語義學的角度分析，“保護”是一種較低層次的要求，是指“盡力照顧，使不受損害”*中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現代漢語詞典(第7版)》，商務印書館2016年版，第45頁。，其目的是維持環境現狀不使其惡化，其以現存環境狀況完整和良好為邏輯前提，對行為主體的要求僅僅是消極的不破壞環境，缺乏積極改善環境的義務要求。“養護”“修復”則指“保養維護，調養護理”“修整使恢復完整”*中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現代漢語詞典(第7版)》，商務印書館2016年版，第1519、1474頁。，是對現有環境狀態的改善與修復，其邏輯前提是現有的環境狀況存在瑕疵或問題，需要行為主體通過積極行為使環境狀況較之前達到更好的狀態。

與“損害擔責”相比，“增益受償”原則更有利于調動社會主體的積極性，促進社會公眾參與生態利益的維護和增進。“增益受償”是指自然人、法人或其他組織，以契約或實際占有并施以具體行為的方式，對嚴重污染、損毀或可能遭受嚴重破壞、危害生存的生態環境進行投資、治理、養護和修復，使生態環境得到保護或改善，經確認、評估或交易享有獲得相應報酬或其他經濟利益的權利。*張怡：《創建“養護者受益”環保法基本原則》，《現代法學》2005年第6期。該原則通過授予增益者權利的方式確認和保障增益者的利益，鼓勵社會公眾對生態環境進行積極保護和改善，具有豐富的內涵。

首先，增益者必須具有增益行為。增益行為是一種有利于生態環境的積極行為，是具體存在的事實行為。增益行為是指使生態系統的整體功能或某項功能發生了積極的變化，且這種增加的生態利益產生了游離于創造者之外的溢出效果，被其他主體共同分享*謝玲、李愛年：《責任分配抑或權利確認：流域生態補償適用條件之辨析》，《中國人口·資源與環境》2016年第10期。。它包括環境養護者、生態修復者、水源涵養者所進行的森林養護、植樹造林、水源涵養、土壤修復、礦區改造、物種保護等各種行為。當然，無論哪種增益行為都不是人類的“肆意妄為”，而是在充分尊重自然和生態規律的基礎上，采取技術上適當、經濟上可行、社會能夠接受的措施，增強和擴大生態環境的自生能力和自凈能力。

其次，增益行為具有“非彌補性”。增益行為不是資源開發利用者對因自己的開發利用活動造成的生態破壞進行的還原性修復，也不是環境排污者針對先前行為進行的治理和修復，增益行為是針對不特定的生態環境進行的。這就意味著，養護者、恢復者的投資、養護、修復等增益行為并不是對自己先前環境破壞行為的彌補，不是對環境損害責任的承擔，不是對環境法律義務的履行，而是其積極、主動、自愿進行的回饋生態環境的行為。

再次，增益行為具有“正當性”和“公益性”。生態環境是人類生存和發展的共同基礎，隨著環境問題的惡化和生態危機的加劇，對生態利益的追求成為社會公眾的普遍訴求。我國環境狀況每況愈下，霧霾頻發、沙塵肆虐、土壤污染、水土流失等生態頑疾難以遏制，這與長期以來部分地區存在的偏重經濟發展、輕視生態保護密不可分。基于此，我們要“堅持經濟發展與生態文明協同并進的理念，甚至在某一階段要放棄一定經濟利益以補償和修復生態環境”*楊巧蓉：《全球化視野下我國生態文明建設之困境與應對》，《山東社會科學》2014年第12期。。通過積極主動的投資、養護、修復、治理等行為，增益者對已經遭到破壞的生態環境進行修復或者對即將遭到破壞的生態環境進行保護，或者使現存的生態環境得到改善，取得了良好的生態效果，能夠滿足人們的各種經濟需求和生態需求，為人們提供生態安全、美景享受、文化傳承等生態利益。生態利益“是不特定公眾所享有的非排他性的利益，是公共利益的一部分”*鄧禾、韓衛平：《法學利益譜系中生態利益的識別與定位》，《法學評論》2013年第5期。，其并非由增益者獨自享用而由社會共享，產生了利益外溢的現象。

最后，增益者應該享有受益、受償的權利。“增益受償”是“養護”“恢復”等增益行為與“受益”“受償”權利的有機結合。在進行環境養護和生態修復的過程中，增益者支付了一定的成本、付出了一定的代價，而產生的生態利益被其他主體無償享有，因此，增益者有權利獲得利益或好處。這種利益或好處不是被動等待他人的補償，而是增益者應該具有直接的法律請求權。

三、“增益受償”的立論依據

從理論上來講，法律原則具有較強的穩定性，但這并不能成為阻止環境法律原則發展和創建的理由。在我國確立環境法的“增益受償”原則既有價值合理性，又有現實迫切性。

(一)環境法功能的拓展為“增益受償”原則的確立提供理論根基

以“損害擔責”為典型的環境立法反映出我國傳統環境法所具有的“被動性、抑負性”*郭武：《論中國第二代環境法的形成和發展趨勢》，《法商研究》2017年第1期。。受經濟學中“理性經濟人”假說的影響，傳統環境法的功能主要定位于對社會“惡人”的威懾和懲罰，環境法也多是“解決問題型”的事后立法，通過“損害擔責”“限期治理”等法律制度抑制和矯正人們的環境負外部性行為。但是，隨著社會變遷和發展，作為社會規范的法律不再局限于對人們的懲罰和震懾，也可以激勵行為主體作出法律所要求和期望的行為而實現法律目的，這便是法律的激勵功能。“法在本質上是一種激勵機制，法律制度能否得到認真遵守和良好實施，在根本上取決于其產生的激勵是否充足，能否使依法行動符合行動者的理性選擇。”*鞏固：《激勵理論與環境法研究的實踐轉向》，《鄭州大學學報(社會科學版)》2016年第4期。

環境問題的持續惡化彰顯著以“抑負性”為主要功能的傳統環境法存在著難以克服的缺陷和不足，從世界各國和我國環境法的發展看，以“主動性、增益性”*郭武：《論中國第二代環境法的形成和發展趨勢》，《法商研究》2017年第1期。為主要特征的第二代環境法已經逐漸形成，其以利益的增進為主要目標，在手段上突破了傳統的行政管制的弊端，構建起系統的激勵機制。從語義學的角度理解，激勵指“激發動機、鼓勵行為，從而形成一種動力，是指主體追求行為目標的愿望程度”*付子堂：《法律的行為激勵功能論析》，《法律科學》1999年第6期。。簡而言之，激勵就是指激發和鼓勵，即調動人的積極性，使之為一定行為。激勵不同于刺激，激勵具有刺激性，但刺激不一定都是激勵。刺激可能使人精神振奮、積極向上，達到激勵的效果，也可能使人受挫或受打擊，從而產生消極的后果。因此，法律的激勵功能主要是一種“正激勵”，即以激勵的方法使人“向上”“向善”*倪正茂：《激勵法學探析》，上海社會科學院出版社2012版，第98-100頁。。罰款、責任承擔等方式具有刺激性，但不應該納入法律的激勵功能。在環境法領域，激勵是指通過經濟刺激、精神鼓勵以及授予權利等方式，調動自然人、法人或其他組織等行為主體保護和改善環境的積極性，促使其主動進行清潔生產、節約資源、植樹造林、治理污染、生態修復等環境正外部性行為。環境資源具有稀缺性和有限性，對于有益環境行為的激勵較之于有害環境行為的懲罰往往更具有積極的作用。“增益受償”原則正是基于激勵機制的原理，通過使增益者獲得一定利益，促使他們積極投入到環境保護和生態改善中，達到改善環境質量的目的。

(二)應對“公地悲劇”“搭便車”問題、完善生態利益公平分享機制的必然選擇

生態環境具有公共物品的屬性，企業容易把使用生態環境的成本轉嫁給國家和社會，也更容易無償享用生態利益，在缺乏約束機制和激勵機制的情況下，發生“公地悲劇”和“搭便車”問題不可避免。我國傳統環境法在解決環境問題時，過于強調公眾的環境保護義務、依賴國家的環境保護職責，這種“義務本位觀”和“國家責任觀”*張怡等：《農業水土養護法律制度研究——為“養護者受益”立論》，廈門大學出版社2009年版，第61-62頁。并沒有取得令人滿意的效果。由于缺乏明確的法律責任機制，法律對社會公眾的環境保護要求呈現出極強的口號性，“環境保護、人人有責”陷入了“環境保護、人人無責”的尷尬境地。對于政府，盡管近年來的責任追究立法有所加強，但仍然無法有效解決長期以來存在的決策違背生態規律、偏袒排污企業、“雪藏”負面信息等“政府失靈”問題。我國正在承受的空前的資源壓力和嚴峻的生態危機告訴我們，“義務本位觀”和“國家責任觀”指導下的環境法不足以有效解決“公地悲劇”和“搭便車”問題，環境法一方面要完善義務性、禁止性法律規范，另一方面還要增設權利性、激勵性法律規范，設計更多的“生態利益公平分享制度”*鄧禾、韓衛平：《法學利益譜系中生態利益的識別與定位》，《法學評論》2013年第5期。。生態利益的公平分享不但包括污染防治責任的公平負擔，還包括環境權益的公平享有，不但包括法律義務的公平分配，還包括法律權利的平等授予。通過設立“增益受償”法律原則，使其一方面體現基本的市場規律和法律規則，使養護者、恢復者“有利可圖”，不再以犧牲他們的利益縱容社會成員的“搭便車”行為；另一方面，通過賦予增益者報酬請求權、補償請求權等方式，鼓勵更多社會公眾做出環境養護、植樹造林、生態修復、涵養水源等環境正外部性行為。

(三)凸顯環境資源生態價值、維護人類生態利益的現實需要

“生態環境對于人的利益是多重的，這些多重的利益取決于環境資源本身的多重物質屬性。”*吳賢靜：《生態文明建設與環境法的價值追求》，《吉首大學學報(社會科學版)》2014年第1期。環境資源的價值具有多重性，以往，人們主要關注其經濟價值，認為只有通過開發利用才能實現其使用價值。隨著生態系統服務理論的提出和發展，人們發現，環境資源不但具有食物生產、原材料供給、能量資源提供等經濟價值，還具有調節氣候、處理廢物、凈化空氣、保持生物多樣性等生態價值。與經濟價值相比，環境資源的生態價值是裨益于人類整體的生態利益的載體，對于維護生態安全、供給舒適環境和優美景觀具有基礎性的地位和作用。因此，環境法應該改變對經濟價值的偏好，在法律中確認環境資源的生態價值、維護人類的生態利益。“增益受償”原則適用的前提是存在促進生態系統整體功能或某項功能提升的增益行為，是對生態利益外溢現象的有效關照。通過賦予增益者報酬請求權、補償請求權等方式，可以為人們參與環境資源的保護和改善提供更多的法律保障，這是對環境資源生態價值和生態利益的法律認可和保護，也可以鼓勵和提醒更多的人去關注、維護環境資源的生態價值，有利于實現環境資源開發利用與保護改善的平衡。

四、“增益受償”原則的貫徹實施與環境法的演進

“增益受償”是環境法中不曾有過的法律原則和理念，其貫徹和實施需要環境法的全面保障，通過實施該原則，也促進環境法的不斷發展和進化。

(一)轉變環境法的理念：從“利益損耗與救濟”到“利益增進與補償”

隨著工業化的發展和能源消耗的增加，自然供給與人類發展需求之間的矛盾持續激化，因此，我國環境法通過規定環境資源利用者的法律義務和責任形成了生態利益保護的基本格局。但在日益嚴重的環境損害面前，這種“利益損耗與救濟”立法理念的弊端頻繁顯現。一方面，我國的生態利益救濟制度還存在立法不足等各種問題，許多環境損害行為往往得不到有效的法律規制。另一方面，許多生態利益損耗具有不可逆性，無論多完美的救濟制度也于事無補。因此，需要我們減少生態利益損耗的同時，積極促進生態利益的增進和維護。

“法律對生態利益調整的意義，是通過相關的制度設計規制人的行為，激勵增進生態利益的正向行為，抑制減損生態利益的負向行為。”*史玉成：《生態利益衡平：原理、進路與展開》，《政法論壇》2014年第3期。基于此，我們要積極構建多元化的環境法律體系，既要抑制環境資源的開發、利用和破壞行為，又要增強對環境資源保護、養護、修復行為的激勵，把生態環境損害的事后應對轉變為生態環境的積極保護和改善，實現生態利益的維護和增進。生態利益具有公共性和外溢性特征，增益者產生的生態利益容易被他人無償共享，這有違基本的公平正義原則，如果得不到合理解決將有損增益者的積極性，因此，法律應該設置各種制度和措施對他們進行補償。

(二)加強環境法的“正向構建”，完善環境法的激勵機制

“環境法體系對‘負效益’抑制性規范過多地依賴和構建(‘負向構建’)，迫切需要改良才能更好地適應滿足我國建設‘美麗中國’的法制需求。”*劉國濤、張百靈：《從“環境保護”到“環境保健”——論中國環境法治的趨勢》，《鄭州大學學報(社會科學版)》2016年第2期。我國環境法改良的主要方向便是環境法的“正向構建”，環境法的“正向構建”區別于傳統的利益限制型法律規范，它通過一系列強制性和激勵性法律制度和措施的結合，促進環境公共利益的維護和增進。*張百靈：《外部性理論的環境法應用：前提、反思與展望》，《華中科技大學學報(社會科學版)》2015年第2期。“正向構建”的加強，需要重視環境治理、生態修復相關法制的研究，需要完善環境法的激勵機制。

其實，我國環境立法中并不缺乏激勵措施和激勵制度。2014年《環境保護法》第11條規定，“對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。”《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等法律也有類似的規定。2002年頒布的《清潔生產促進法》是我國環境立法中第一部在法律名稱中明確使用“促進”等激勵性詞語的法律，不但明確宣布其立法宗旨是“促進清潔生產”，還設立專章規定各種“鼓勵措施”，通過促進、鼓勵而非強制的方式推行清潔生產。此后，2008年頒布的《循環經濟促進法》延續《清潔生產促進法》的激勵精神，專設一章規定資金支持、稅收優惠、信貸支持、價格政策等各種激勵措施。但總體而言，我國環境法的激勵機制尚處于初步發展階段，在適用中存在弊端。首先，許多激勵性條款規定得過于原則和抽象，缺乏具體的實施措施和制度，在執行中往往成為“擺設性”條款，無法為養護者、恢復者這樣的“善人”提供有效的法律保護和激勵。其次，目前的激勵措施主要限于經濟手段，對于授權式激勵方式應用較少。再次，目前的激勵措施和制度主要針對部分企業行為，難以調動其他社會主體的積極性，作用有限。

環境法的激勵機制在適用范圍、激勵方式等方面亟需改進和完善。*趙鑫鑫、曹明德：《新環境保護法與生態保護補償制度的構建》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2015年第5期。激勵措施不同于排污收費等經濟懲罰和責任承擔，而是一種使人“向上”“向善”的激勵方式，是對環境正外部性行為的鼓勵和促進。目前環境法最主要的激勵方式是經濟激勵，但激勵不等于經濟激勵，經濟激勵僅僅是激勵的一種，激勵還包括權利授予、專項資金設立、精神獎勵、信息技術支持等多種方式。例如，通過市場優先準入、設立專項資金等方式，激勵企業和社會公眾參與到環境養護和生態修復中；對于各種生態產品、綠色產品給予價格補貼或優惠，建立政府綠色采購制度。無論哪種激勵方式，都不應該是被動的等待或依靠獲益者的“補償”，而是賦予增益者利益確認和實現的法律保障。

(三)從義務分配到權利確認：構建增益者的法律權利體系

與義務性和禁止性法律規范相比，權利性規范“可以盡可能地涵蓋環境利益的全面內容，使環境利益法律化程度深入”*王春磊：《我國環境法對環境利益消極保護及其反思》，《暨南學報》2013年第6期。。我國環境法主要通過“損害擔責”“按日處罰”“排污收費”等法律義務和責任實現環境保護的目的，這些法律規范在發揮作用的同時，也存在規制范圍和功能上的局限性，極大地限制了法律保護生態利益的廣度和深度。由于環境法權利體系的不完善，環保投資、資源養護、生態修復等正外部性行為并沒有得到法律的有效保護，環境非正義現象頻繁出現。因此，需要完善環境法的權利體系，授予增益者報酬請求權等法律權利，通過“受益”“受償”為各種增益行為提供法律激勵，使增益者對于自己的付出不再被動等待受益者的補償，而是擁有了直接請求的法律武器以及權利受到侵害之后的救濟途徑。

增益者享有的法律權利是一種新型權利，其基本構成要素包括權利主體、權利客體和權利內容。享有該項權利的主體是生態增益者，較之于損害者和受益者的不確定性，增益者的范圍更加容易確定，主要包括從事環境治理、養護、修復等行為的公民、法人或其他組織。權利客體涵蓋行為、生態環境和生態利益。以生態修復為例，權利客體既包括水土治理、植樹造林、防沙治沙、礦區修復等行為本身，還包括這些行為所產生的生態環境以及依附于生態環境的生態利益。權利內容包括報酬請求權、損害賠償請求權等實體性權利以及訴諸司法救濟等程序性權利。*張怡等：《農業水土養護法律制度研究——為“養護者受益”立論》，廈門大學出版社2009年版，第172-175頁。增益者行使請求權的對象是生態利益的獲得者(受益者)。增益者以契約或實際占有并施以具體行為的方式進行環境養護或生態修復，受益者理應支付一定的報酬或進行補償。對于國家而言，保護和改善生態環境、維護生態利益是其職責和義務，在受益者難以確定時，應當承擔起給予增益者報酬的義務和責任。此外，生態利益增益部分的計算也不需要非常“精確”，通過宏觀估算確定增益即可，我國目前實施的生態補償制度就是證明。

“增益受償”原則并不是對“損害擔責”“受益補償”等原則和理念的否認，而是在彌補上述原則缺失和不足的基礎上，構建“激勵”與“約束”的雙重功能機制。人類仰仗著大自然的供給實現了飛速發展的夢想，但長期的過度索取和掠奪已經使大自然千瘡百孔、傷痕累累，生態危機的警鐘告訴我們，人類也應該適時回饋自然、補償自然，這是建設“美麗中國”、實現人與自然和諧的應然之義。基于此，環境法的理念和制度應該從“末端”向“源頭”溯進，從“被動”向“積極”轉變，從“生態損害”的被動防止轉向“生態增益”的積極添加。“增益受償”原則正是在環境法基本理念指引下，促進生態產品有效供給、增進維護生態利益的有益探索和嘗試。

(責任編輯：迎朝)

2017-03-07

張百靈(1982—)，女，山東淄博人，山東師范大學法學院講師，法學博士，研究方向為環境法基礎理論。

本文系教育部人文社會科學研究青年項目“生態產品政府責任研究”(項目編號：13YJC820101)、國家法治與法學理論研究項目“正外部性視野下環境法的激勵功能與制度研究”(項目編號：14SFB50044)和山東省社科普及與應用重點項目“環境權益維護法律寶典——案例與圖解”的階段性研究成果。

D912.6

A

1003-4145[2017]07-0168-06