空心村與村民自治

張永棟

摘 要：村民自治是村民進行自我管理的偉大實踐，是建設社會主義民主政治的應有之義。國內學者普遍認為，村民個體是村民自治的當然主體，是村民自治過程中最重要的因素。近年來，我國城市化的發展引起大量農村人口流向城市，使廣大農村地區特別是偏遠地區出現了“人去村空”的空心村現象。對于人口遷出地的農村來說自治主體的缺失顯然不利于村民自治的成長，而去往城市的農民工由于失去了在農村生活的經驗，即使返鄉也很難形成治理鄉村的能力。解決空心村村民自治困境需要基層政府、農村政治性維權組織以及村兩委三方形成合力促成村民自治的完善。

關鍵詞：空心村；村民自治；農民工

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）03-0051-02

村民自治作為社會主義基層民主的偉大創造，對于建設社會主義民主政治、維護社會穩定具有重要作用。村民作為村民自治的核心主體，其自治能力的高低直接影響到村民自治的有效性。農民工作為城市化進程中不可缺少的一環在為城市發展做出巨大貢獻的同時，也使得人口遷出地的農村出現“空心化”。而且進城務工的農民工越來越年輕化，80、90后的新生代農民工成為農民工主力。“空心化”導致了村民自治主體的缺失，特別是新生代農民工的缺失不利于村民自治能力的提高。

一、空心村背景下的人口單向流動

空心村又稱空殼村或空洞村，國內學者主要從地理意義上和經濟學意義上對其概念進行界定，還有學者認為空心化還應包括服務、精神與文化上的無形空心化。本文主要討論的是經濟學意義上的空心化，即大批文化素質較高的青壯年勞動力進城，村里只剩下老人、婦女和兒童。這種農村人口空心化是20世紀90年代以后出現的新現象，是中國社會經濟轉型的必由之路[1]。轉型期的中國經濟有一個很大的特點是市場化。黨的十八屆三中全會明確提出：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府的作用”，“促進商品和要素自由流動”。無論是用人單位還是勞動力都順應市場規律，滿足自身的需求，這就促使了人口在空間上的流動。根據美國學者Ensile提出的“推拉理論”，影響人口遷移的因素包括遷出地的“推力”因素和遷入地的“拉力”因素。現代城市較農村具有更好的職業、更高的收入水平、更好的居住條件等是吸引大量農民工涌入城市的“拉力”因素。而且政府部門對農民工也采取越來越優惠的政策，如降低房屋首付以解決農民工的住房問題，農民工工會在保障和維護農民工權益方面也發揮著越來越重要的作用。因此，農民工也努力融入城市生活，想改變農民身份成為新市民。農村的“推力”作用表現在作為人口遷出地，城鎮化的發展使得農村農用土地減少，失地的農民為了維持生計只能涌向城市。農產品的價格增長遠低于物價的增長，通常一家農戶的收入只夠勉強糊口，大大低于在城市打工的收入。賀雪峰認為，從結構上分析我國農村農戶的構成，主要有進城農、半耕半工農、中堅農民、老弱病殘戶。而半耕半工農在這里占到70%，“是當前中國農村最為基本且不穩定的結構”[2]。家庭中年輕的農民進城務工，年老的在家務農。反過來，半耕半工農的農戶結構也免去了農民工的“后顧之憂”，加劇了農村“空心化”。

人口單向流動的結果不僅意味著農村青壯年勞動力的流失，在政治層面上也表現為村民自治主體的缺位。新生代農民工作為農民工最大的亞群體，理應成為村民自治的主體。

二、新生代農民工成為新的政治參與主體

（一）新生代農民工成為農民工主力，具有較高的政治素養

根據《2015年新生代農民工調查報告》中國家統計局公布的數據：2009年，全國農民工總量為2.3億人，外出農民工數量為1.5億人，其中，16歲～30歲的占61.6%。這些大多是80、90后的新生代農民工，平均年齡23歲，初次外出務工歲數基本上為初中剛畢業的年齡，很多都是中學畢業就參加工作，基本上失去了務農的本領，他們代表了現階段進城務工的勞動力的大多數。新生代農民工正逐漸成為具有政治參與意識的新農民，實現了村民自治主體的代際更替。首先，與他們的父輩祖輩相比，新生代的農民工大都是受過初高中甚至大學教育的公民，他們的童年和青少年階段都是在學校度過的，學校就是他們政治社會化最早的媒介，因此他們擁有較強的權利和義務意識。其次，對于大多是20世紀八九十年代出生的人來說，他們更易于接受網絡新媒體，所以就會有更多的途徑和機會參與到政治生活中來。周雪虹在他的《文化反哺》中就認為，在轉型期的中國農村，受惠于改革紅利的新生代農民工較老輩們更多地吸收了現代化的文化成果。他們表現出來的特點是更容易接受新鮮事物，較父輩們能夠具有較高的維權意識和民主意識。因此他們反過來教授自己的父輩們知識。最具有代表性的就是網絡的使用。作為最廣泛的傳播媒介，大多數老一代農民工必須向自己的子輩們學習如何使用網絡。

（二）新生代農民工具有較高的政治參與意識與參與能力

新生代農民工政治參與是指新生代農民工通過各種方式參加政治生活，并直接或間接地影響政治體系的構成、運行方式和規則以及公共政策的政治行為[3]。與父輩們相比，作為農民工最大的亞群體，他們具有較強的政治參與愿望和利益訴求。調查顯示，有高達85.3%的調查對象經常或偶爾收看、收聽時事新聞；有83.1%的調查對象經常或偶爾與家人朋友談論國家大事；經常或偶爾關注黨的路線、方針、政策的新生代農民工占71.7%。而老一代農民工，他們更加依賴于農村的生活環境，不善于或者不愿意利用新媒體獲取新聞信息。同時，新生代農民工具備了使用現代網絡、電視等媒體的能力。阿爾蒙德指出，公民參與分三種類型：狹隘觀念者（村民型）、服從型（臣民型）、參與者（參與型）。新生代農民工的政治社會化主要是在學校或畢業后來到城市才形成的，因此受傳統的村民文化影響較小。為了更好地融入城市，他們對于參與政治生活更加積極，趨向于一種參與型的公民參與。而老一代農民工更趨向于村民型、臣民型，或者居于兩者之間的一種公民參與。因此，無論是從政治社會化的過程，還是從政治參與的意識來看，新生代農民工都比父輩要更加積極地參與到政治生活當中。

三、農村“空心化”下的村民自治主體“錯位”與“缺位”

（一）“空心化”對村民自治主體“錯位”形成助力

村民自治這一概念早在19世紀20年代就已經提出，但是作為一項制度規定最早出現在1982年的《憲法》。1982年我國修訂頒布的《憲法》第111條，規定“村民委員會是基層群眾自治性組織”。對于村民自治的概念，我國政界和學術界一致認為：“村民自治就是農民作為主體，對村內事務進行自我管理、自我教育和自我服務，以保障自身的權利和履行義務的一種組織方式。”自20世紀80年代以來，在結束了人民公社的組織管理形式之后，村民自治作為村民自我管理的形式逐步走向成熟，但是改革開放給鄉村管理帶來紅利的同時也暴露出一些問題。來自“鄉政”和村黨支部的干預導致村民不能正常管理本村事務，形成村民自治主體的“錯位”。從村民自治主體來講，一方面，表現在村民以外的主體因素。“鄉政”對“村政”的干預，《村委會組織法》第4條規定了鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。但事實上由于鄉鎮政府是最基層政權，作為縣和村的連接點，都會對村民自治施加壓力。還表現在村黨支部對村委會的影響。《村委會組織法》第3條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用：依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”但是在實際運作中，因為村兩委成員兼有村黨支部和村委會的雙重身份，以及村委的黨員身份，使得村黨支部包攬了村內的事權、財權等重要事務。

那么怎樣判斷村民是否擁有了主體地位，充分行使了自己的權利呢？村民自治主體應包括兩個特征：首先，村民自治主體必須是法律上規定的享有村民自治權利的主體；其次，村民自治主體必須能夠依法參與村民自治活動、行使村民自治權利。村民自治主體既享有村民自治權利同時也能行使村民自治權利[4]。由于農村勞動力的外流，這些具有較高政治素養的村民不能參與到村民自治的日常事務中來，村民自治主體缺失，自治的有效性就不能得到保障，“鄉政”與村黨委對村務形成干預就有了更大的空間。

（二）“空心化”造成村民自治主體缺位

大量農民工進城務工造成了農村的“空心化”，而村民自治是村民的自治，村民自治主體是村民自治的核心因素。村民自治是一種廣大村民群眾廣泛參與村莊公共事務的直接民主形式，是農村基層的群眾自治，要求由村民自己管理本村事務，廣大村民群眾以主人翁的身份自覺參與到公共生活中，自主管理本村事務。據統計，2010年我國農民工總量達到2.42億人，其中外出農民工1.53億人。至2015年，農民工人數更是達到了2.74億人，外出農民工的人數為1.68億。因此，缺乏群眾基礎的村民自治勢必會使村民自治出現合法性危機，村民不能了解村內的具體情況，就不能很好地維護自身的利益，也不能履行基本的義務。村民群眾是村民自治的主體，村民會議和村民代表會議是村民自治的組織和權力機構。村民會議由于參加會議人員相對要少得多，容易召集，有利于提高民主決策的效率而成為村民民主決策的主要形式。根據我國《村委會組織法》第20條規定“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表”。村民代表的產生方法一般有兩種：一是根據村住戶的多少，由村民按戶推選產生，一般五戶至十五戶推選一人；二是由各村小組推選產生。中國有2.7億的農民工離開農村來到城市，而留在農村的大部分是“6199部隊”，作為村民代表的青壯年只有在村里進行換屆選舉等重大事務的時候才返鄉。常年脫離農村生活的外出農民工逐漸對自己的家鄉由熟悉到陌生，甚至有些童年的時候就離開家鄉，對農村事務更是一無所知。他們只是擁有農民身份，其實已經完全適應了城市的生活而急于融入城市。與此同時，《村委會組織法》對于村民代表資格的規定是在本村居住六個月以上的村民才具有村民代表的資格。這就決定了常年在外打工，“候鳥式”返鄉的農民工們即使因為自家的土地、房屋等財產依然在農村，也不能作為村民代表參與到民主決策中，更不用說日常的民主管理、民主監督。村民自治主體的“缺位”和“失位”使村民自治的合法性受到挑戰，村民作為真正的自治主體得不到保障，不利于村民自治的民主化建設。

四、村民自治主體的回歸

近年來，村民自治主體的構成又有了新變化，退休老干部重新出任村干部成為了鄉村治理的新鄉賢，這無疑是對村民自治主體的有效補充。退休老干部具有多年豐富的從政經驗，而且掌握著一定的政治資源，對村民自治做出越來越多的貢獻。但是他們再次回到農村開展工作也會存在一些問題。比如在城市工作和生活多年，家屬都長期在城市生活，那么退休老干部必須往返于城鄉之間。鄉鎮政府和村委會應了解具體情況，對這些退休老干部以及家屬給予住房等生活保障，以留住退休老干部。另外，各級政府應給予退休老干部以政策性支持，支持他們招商引資，對村民集體貸款提供優惠政策等。為促進退休老干部返鄉常態化，鄉鎮政府和村委會還應完善干部管理體制機制，完善對于退休老干部的管理。

農村留不住人，新生代農民工不愿返鄉，這是現在農村自治主體缺失的根本原因，而農村留不住人則是因為農村經濟不發達。由于城鎮化的發展，農民失去了賴以生存的土地，在“民以食為天”的中國，沒有土地的農民必然會另尋出路。即使還留有部分土地，也是賀雪峰所說的半耕半工式的農戶。新生代農民工長期在城市務工，已經完全脫離了農村的生活和農業生產，徒有農民之名，其實已經在向新市民轉變。農村發展是得靠政府和社會各界的幫扶，但是最主要還是得靠農民自主創新。“中國第一村”華西村、安徽鳳陽縣小崗村都是農村改革的典范。只有農村經濟發展了，農民最基本的溫飽問題解決了，農村才會留住人。另外，對于返鄉的新生代農民工也要給予優惠政策，鼓勵農民自主創業，加大農業補貼力度。

對于原有的村民代表要加強培訓，緊跟時代步伐，實現村級管理的現代化。現在農村兩委普遍存在著開會才露面的現象，平日都不在村里的工作崗位上，這樣很難對村里的日常事務進行掌握。鄉鎮政府應做好對村委的考勤監督，做好對村干部的理論知識培訓，提高其政治參與能力。村民自治主體是維護村民自治權的核心，特別要轉變村民自治主體的傳統政治觀念，作為村民與上級政府的橋梁，及時掌握村民的利益訴求，做好上傳下達才會減少群體性事件的發生。很多農民維權的突發事件都是因為農民在自己合法利益得不到很好保障的情況下情緒得不到疏解才釀成的，如果能及時了解農民的情況、傳達農民的意愿，對農民做好情緒疏導工作，也許就不會發生那么多的農民上訪事件。

參考文獻：

[1]周祝平.中國農村人口空心化及其挑戰[J].人口研究，2008（32）.

[2]賀雪峰.中國農村家庭代際分工分析[J].統計與管理，2015（10）.

[3]趙排風.城市化進程中新生代農民工有序政治參與問題研究[J].河南社會科學，2008（4）.

[4]褚海梅.村民自治主體的錯位與回歸[D].濟南：山東大學，2010.