PPP項目采購階段若干問題研究

劉曉飛+董創建

摘 要：PPP（公私合作）模式從2013年下半年升溫，PPP的推出有利于緩解地方政府債務壓力，通過PPP可撬動社會資本參與基礎設施投資建設，緩解地方政府財政支出壓力，得到了中央及地方政府的大力追捧。PPP模式現已逐漸成為助推城市基礎設施建設和公用事業發展的重要利器。PPP項目采購階段是PPP項目成功進入執行階段、實現PPP項目順利落地的重要環節。與傳統項目采購相比，PPP項目在法律依據、采購方式、流程、采購合同、項目評審等方面存在差異。另外，PPP項目往往是大型基礎設施和公用事業項目，投資金額、采購金額往往巨大，交易風險和采購成本更高。因此開展PPP項目采購階段相關問題的研究，具有很強的實踐意義。本文首先，敘述了PPP項目采購階段的現狀；其次，通過近三年國內PPP項目的實踐情況，提出PPP項目實踐過程中采購階段遇到的問題；最后，針對當前遇到的問題，提出有針對性的一些措施，以期指導未來PPP項目采購階段工作，加快推動PPP項目落地實施。

關鍵詞：PPP項目；PPP采購；PPP項目風險

一、引言

隨著“一帶一路”、“國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見”政策的推進，我國基礎設施建設項目的投資機會逐漸增加；加之人們對公共服務、生態環保的需求不斷提高，政府逐漸加大對相關行業的重視。因此為了提高效率，減輕政府債務負擔，PPP模式受到廣泛關注。

近年來，中央各部委在推進PPP模式的同時，不斷完善PPP項目采購程序、配套政策、法律法規等方面。通過嚴格、規范的程序保證了采購的規范和透明，特別是財政部新認定的競爭性磋商采購方式，在實踐中得到了較為廣泛的運用，促進了一批PPP項目的落地實施。但是，PPP項目政府采購工作也還存在不少挑戰：如何做好采購階段前期的市場測試，來吸引市場參與主體如潛在投資人、融資機構的意愿；如何設置合理的資格預審條件來實現充分競爭，滿足項目需求；如何設置合理的邊界條件，合理分配利潤，保障PPP項目順利落地。如果處理不好，既影響PPP項目的落地實施、社會資本市場的培育，也在PPP項目建設和運營期埋下了法律風險。因此，必須在后續的PPP項目實施過程中加以規范。

二、PPP項目采購階段面臨的問題

近年來，盡管PPP模式發展勢頭強勁，但畢竟PPP模式在我國處于初級應用階段，政策制定者與實施者均處于探索實踐中，相關的PPP法律不健全、PPP模式的基本操作和流程有待熟練掌握。具體PPP項目實施過程中，政府方和社會資本方雙方采購階段也遇到了很多問題，亟待解決。主要問題如下：

1.沒有明確界定項目的需求和目標

在PPP項目籌劃前期，沒有準確而清晰地界定項目需求和目標，可能會在后期招標、建設和實施過程中遇到重重阻力。如果項目能夠順利實施，項目最終遞交的服務和價值也許會不能滿足社會公眾的服務需求，成為項目后期風險的重大隱患。

2.缺少對市場需求的關注

PPP模式與傳統基建模式的最大區別在于項目投資主體的轉換。在新模式下，項目能夠吸引意向承包商以合理的財務成本順利融資到位才是成功的關鍵，所以項目的架構設計要保障投資者的技術服務能力水平內獲得合理的盈利和財務目標。PPP項目的架構和設計除了要滿足社會公眾的服務水準和相應要求外，還應該同時滿足資本市場的投資需求。政府要深刻地了解和洞察資本市場，識別社會資本關注的焦點和需求，以保證PPP項目的成功落地。

3.缺乏明確而有力的責任人

PPP項目執行中心作為項目管理和推動工作的具體執行部門，權限、能力和可支配資源均相對有限。對于大型項目管理和運營，PPP項目執行中心通常需要與政府眾多部門進行溝通、協調、談判乃至爭論，在一定程度上必然會超越其管理權限和職責授權范圍。

4.缺少合理的風險分配機制

政府過多地承擔了項目風險，或將多數風險分配給社會資本承擔，都將使得項目不能成功實施。

5.未聘用專業顧問團隊，忽視顧問團隊個人能力和經驗

PPP項目一般投資額大、融/投資期長、收益不確定大，合同結構復雜，談判難、耗時長。加之PPP項目涉及金融、法律、會計、工程建設等多個領域的專業技術，社會資本方自身不可能全部擁有這些資源。絕大多數的政府或社會資本方缺乏某些方面的經驗，需要聘請專業顧問團隊。顧問在PPP中扮演著一個極為重要的角色，在某種程度上可以說是決定PPP成功的關鍵。同時，要更加深入考察從事服務的個體顧問能力素質和經驗。依靠專業顧問團隊以及其豐富的實踐經驗，才能保障PPP項目的順利實施。

6.缺乏與相關項目利益方的有效溝通和互動

從項目的識別和開發階段開始直至項目合同的簽署，社會資本方與政府項目執行機構應該充分溝通相關利益方的顯性和隱性的利益訴求，達成雙方一致性，不斷完善PPP交易設計、項目邊界條件、風險管控設計、合同內容等重要事項，以最大程度地避免風險和隱患，保障項目的成功實施。

7.缺乏與政府建立起良好的溝通機制，無法獲得充分而完整的項目信息

社會資本方與政府方建立良好的溝通機制，是增進了解、建立互信的必經之路。良好的溝通機制有助于幫助社會資本方認清自身的角色與定位，以及獲得政府方PPP項目的所有訴求，了解PPP項目完整的項目信息。

三、開展PPP項目的若干建議

PPP模式是項目得到社會資本認可并投資的市場化交易過程。交易成本的高低不僅取決于交易結構的復雜程度，也取決于交易雙方所掌握的信息對稱程度。社會資本方在PPP項目實施過程中，在項目規劃、盡職調查、市場測試、項目推介、項目投資意向申請和預投標等不同階段，社會資本方應充分調動主觀積極性與政府項目執行機構保持良性溝通和互動，使得社會資本方在充分參與的過程中獲得項目的相關信息。同時，社會資本方要建立起市場溝通渠道，不斷的從政府得到充分而完整的項目信息。以減少項目各參與方的信息不對稱性，降低市場對項目的風險溢價和融資成本，增加項目的市場競爭性，提高招標質量。對于社會資本方來說，為更好地與政府方開展PPP項目合作以及實現公司自身的長遠發展，建議從以下幾方面加強。

1.謹慎選擇項目政府主體，防范政府風險

（1）重點關注財政狀況好、財政負債低的政府主體

大多數PPP項目缺乏“使用者付費”基礎，主要依靠“政府付費”回收投資成本。對于這些非經營性項目和準經營性項目，社會資本方的投資資金很大程度上將依賴政府的財政補貼。因此，對于社會資本方而言，在開展PPP項目時，應著重關注PPP項目當地政府的財政狀況。積極與財政狀況好、財政負債低的政府主體展開PPP項目合作，進而有效地降低自身的投資風險。

（2）考察政府融資平臺的運作能力

發改委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》規定，行業運營公司可以作為PPP項目的實施主體。在具體PPP項目實施過程中，社會資本方應全面地考察當地政府融資平臺的運作能力。當地政府融資平臺的運作能力直接影響著社會資本方對項目投資決策。

（3）關注政府領導班子的信用水平

社會資本方應重點關注當地政府領導班子的執政理念、執政能力水平、信用水平、契約精神等方面，也是項目投資決策需要考量的。

2.重視項目可行性研究，科學決策項目

（1）慎選PPP項目

近年來，中央及地方政府PPP入庫項目持續增加，但PPP項目真正落地實施的并不多。優選PPP項目對于社會資本方來說至關重要。PPP項目涉及能源、交通運輸、地下綜合管廊、水利建設、生態建設和環境保護等多個領域。社會資本方應及時關注財政部“政府和社會資本合作綜合信息平臺”，了解和掌握相關PPP項目和相關政策、法律法規，擇優從財政部PPP項目庫中選擇參與項目，降低社會資本方投資風險。

（2）重視并做好PPP項目的可行性研究

從降低投資風險的角度上，社會資本方應重視并做好PPP項目的可行性研究，應對項目的背景、概況、交易結構、融資方案、投資效益和風險分析等方面進行認真研究分析。由于PPP項目涉及專業眾多，必要時需向外部法律、風險管理等機構進行咨詢，確保可行性研究報告的質量、深度要求。

3.遵從PPP項目風險分擔原則，合理建立分擔風險機制

PPP項目的風險分擔主要原則包括三條：對風險最有控制力的一方控制相應的風險；承擔的風險程度與所得回報相匹配；承擔的風險是一個動態過程且要有上限。建立雙方風險合理分擔機制，有助于雙方取長補短、協同管理，最終達到政府和社會資本方共贏的目的。

4.聯合行業優勢社會資本方，取長補短，分散投資風險

當前PPPP項目大多數由政府委托的投資公司代表政府出資公開招標遴選社會資本合作方，參與PPP項目投資、建設和運營。同時，為提高PPP項目中標概率、增加PPP市場的競爭力，社會資本方亦可采取強強聯合的方式，優選資金雄厚、技術能力強、誠實守信的其他社會資本合作方，取長補短，發揮各自業務優勢，達到分散投資風險的目的。

（1）優選投資公司

社會資本方要主動與政府出資設立的資金實力強、有投資管理和運營方面經驗、規模大的投資公司加強溝通協調，借助其在投資管理及運營方面豐富的經驗，開展PPP項目建設活動。

（2）優選社會資本其他合作方

社會資本方參與PPP項目最主要目的之一是獲得項目投資、設計、施工及運營，帶動其主業持續健康發展。可以根據自身業務特點，發揮自身業務優勢；對于自身業務比較短缺的領域，主動與相應領域領先的其他社會資本方開展合作，吸收其出資入股到SPV中。

四、結論與展望

目前我國PPP模式的實踐還處于探索階段，對PPP的認識還需在PPP項目實施過程中逐步地深化和提高，PPP項目運作還有待進一步規范，相關法律法規還不健全。對于PPP項目采購階段的研究任重而道遠，需要相關政策制定者、PPP相關專家學者以及實踐工作者共同努力，進一步健全、完善、創新PPP模式，以適應經濟新長態的發展要求。

參考文獻：

[1]國發〔2016〕8號《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》.

[2]寧勇，趙世強；競爭性磋商在PPP采購中的運用研究[J].招標采購管理，2016（04）.

[3]朱守鵬；PPP模式在我國的發展歷程、運用困境及對策研究[J].建筑經濟，2016（03）.

[4]《市政公用事業特許經營管理辦法》.

[5]《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》.

[6]發改投資〔2014〕2724號國家發展改革委印發《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》.

[7]杜亞靈，尹貽林；PPP項目風險分擔研究評述[J].建筑經濟，2011（04）.