遼寧政府與社會資本合作（PPP）風險防范研究

孟召賓+滿海紅

【摘要】PPP項目在我國已出現了三四十年的歷史，隨著我國經濟的發展，PPP項目也在如火如荼的進行，成功的案例也屢見不鮮。但是，相對于西方發達國家來說，我國的PPP項目還處于初級階段，還有很長的一段路要走。在PPP項目發展過程中，我國也有一些失敗的例子，本文通過失敗的風險分析，提出了切實可行的防范措施，對PPP項目的進一步發展具有一定的指導意義。

【關鍵詞】PPP項目 社會資本 風險防范

一、引言

PPP模式的出現不是偶然事件，而是社會經濟發展到一定階段的產物，它是國家為實現進一步發展的重要舉措，更是順應了現階段提出的供給側改革的要求。一方面，它有利于轉換政府的職能，有效減輕政府的財務負擔。以往，國家公共基礎設施都是政府投資建設，但是長期單一方式的發展已使政府“積勞成疾”，債務負擔不斷加重，PPP模式就是在這種背景下產生的。PPP模式可以說是一種新的融資方式，它可以使政府從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。另一方面，還可以讓更多的社會資本參與到社會主義經濟發展的浪潮中來，促進投資主體的多元化。PPP項目的推廣可以充分利用社會閑置資金，提高生產效率，傳播最佳管理理念和經驗。

PPP項目作為一種新生事物，在我國的發展還不成熟，失敗的案例也時有發生，在其背后存在許多問題和風險。我們應該從中發現潛在的風險，并采取有效措施加以防范，我相信我國的PPP項目會有一片新天地。

二、PPP項目存在的風險

（一）融資風險

一般，PPP項目周期比較長，要持續二三十年甚至更長的時間，建設和運營資金十分巨大，加上我國融資結構不合理、金融市場不健全，資金籌措將是PPP項目發展的主要障礙。我國金融機構主要為國有企業提供資金需求，而對于私營企業的貸款門檻較高，加之項目周期較長，信用風險大，更成為金融機構為其放貸的一大顧慮。社會資本籌措不到所需資金，PPP項目就不能順利落地實施，這也是許多PPP項目夭折的重要原因。

（二）法律政策變動風險

任何PPP項目的實施，都是以項目落地之時有效的法律政策為依據，而PPP項目周期較長，誰也不能保證法律政策不會變化。法律政策一旦變動，很可能偏離合同簽訂時各方的預期，對合同的某一方帶來嚴重不利的后果，很可能造成項目成本增加、項目不可行，也有些是影響關聯產業發展，進而間接造成項目收益下降的情況，使一個項目由盛轉衰。這方面的風險，在高速公路行業，目前受影響比較大的有免征鮮活農產品的“綠色通道”政策、節假日免征小客車通行費政策，以及醞釀之中的降低通行費標準的政策，都將對項目的預期收益造成嚴重的影響。

（三）市場收益不足風險

PPP項目多為基礎設施建設項目，設計高速公路、區域開發、環境治理等方面，盈利能力較弱，而盈利能力是社會資本最看中的地方，這又成為社會資本望而卻步的壁壘。以前基礎設施都是由政府投資建設，以提高人們的社會福利，收益甚微甚至無收益可言，以至于政府債務負擔不斷加重。而社會資本卻以自己的利益最大化為原則來投資建設項目，PPP項目的微薄收入不能滿足他們的需求。如果提高價格會引起人們的不滿，使社會福利降低，社會資本不是慈善機構，他們不會“賠本賺吆喝”，所以，這一問題有待解決。

（四）市場需求變化風險

由于宏觀經濟、社會環境、人口變化等方面的原因是PPP項目的產出與人們的需求不匹配，使PPP項目提前進入衰退期。因為此項目周期較長，經濟的發展又如此迅速，這一風險的發生也不容小覷。就拿我國老百姓常提的三大件來說，上世紀50～60年代，“三大件”是手表、自行車和縫紉機；80年代是電視機、冰箱和洗衣機；90年代是電話、電腦和空調。這些變化都與經濟的發展密不可分，改革開放以來，我國的經濟更是飛速發展，人們的生活水平普遍提高，消費需求自然會有所變化。

三、PPP項目的風險防范

PPP項目在我國的發展還不夠成熟，雖然國家近年來積極推進PPP項目，但是由于存在以上風險和種種問題，使許多有利于經濟發展的項目不能有效實施。PPP項目是國家現階段經濟發展的重要舉措，與經濟結構性調整和“大眾創新、萬眾創業”的號召不謀而合。因此，國家和社會應該引起高度重視，采取有效的措施來規避PPP項目的潛在風險和各種問題，為PPP項目的成功實施保駕護航。

（一）建立合理的風險分配機制

風險分配的核心原則是有效分配，也就是將風險轉移給最有能力承擔的一方，使政府和社會資本各施其職，充分發揮自己的長處，提高整個項目的效率，最終實現互利共贏。為了達到這一目的，承擔風險的一方必須對該風險具有一定的控制力，有將風險轉移的渠道，對于該風險具有更大的控制力或經濟動機，承擔該風險更有效率；在風險發生時，不應將風險轉移給合同的另一方。因此政府應對此進行周密的考慮，并設置清晰合理的風險分配框架。投資估算風險、建設風險、資金風險、市場風險、財務風險由項目公司承擔；政策風險、政府采購風險由政府承擔。之所以這樣分配，其實就是讓專業的人去做專業的事兒，讓最有能力承擔風險的合作者承擔風險。并通過一些邊界條件的設定，使得項目在建設運營過程中既做到成本最低，又做到收益最大。

（二）采取適當的利益補償措施

企業的本質是獲得利潤，而PPP模式的盈利性卻很差，這正是吸引不到民間資本的重要原因。為此，政府應該制定合理的利益補償機制，從而讓更多的社會資本為經濟的發展注入新鮮血液。其一，通過政府購買服務的方式，增加項目的盈利性。政府可以租用其場地，開展各種活動，比如國家可以租用體育館舉行各種比賽等；其二，給予適當的資源補償。在將此項目交由社會資本運營時，可以適當劃撥一定的土地讓其進行開發，以滿足項目公司通過合理合法渠道獲得預期收益。

（三）完善與之有關的法律和監管制度

我國是一個法治國家，無論做什么事情都要有法可依，PPP項目也不例外。PPP項目作為我國的新生事物，正在以自己獨有的方式發展，國家和政府對于它的認識還不夠深刻。因此，政府應該加強對PPP知識的學習，制定完善的法律和監管制度，為PPP項目的順利進行創造良好的環境和政策支持，必要情況下可以開設PPP項目的咨詢服務。

PPP項目在實施過程中會存在許多風險，本文通過對我國PPP項目進程中的主要風險進行分析，并提出了相關的措施，希望能對PPP項目在我國的發展有一定的借鑒意義。

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