淺析常州市餐廚廢棄物處理PPP項目

【摘要】近年來，食品安全問題頻發，與之相關的餐廚廢棄物回收再利用問題受到廣泛關注。推動餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理，是保障食品安全，發展循環經濟，建設資源節約型環境友好型社會的重要內容，有利于實現經濟效益、環境效益和社會效益的統一。本文先介紹了餐廚廢棄物的概念，分析了餐廚廢棄物問題的產生和危害，再結合常州市解決餐廚廢棄物問題的實際操作，總結PPP模式下政府和企業合作的經驗，并做出評價和展望。

【關鍵詞】餐廚廢棄物 環境污染 政企結合

2010年，國家發改委會同多個部委下發《關于組織開展城市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點工作的通知》，選擇具備開展餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理條件的設區城市或直轄市市轄區進行試點；2012年10月，國家發改委、財政部、住建部、環保部和農業部聯合發文，確定常州市為第二批餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市{1}。在相關政策的積極倡導下，常州市啟動了應急工程，制定和落實了關于餐廚廢棄物處理的各項措施。

一、餐廚廢棄物概述

（一）餐廚廢棄物的概念

《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》規定：餐廚廢棄物，是指除居民日常生活以外的食品加工、餐飲服務、集體供餐等活動中產生的食物殘余和廢棄食用油脂等廢棄物{2}。

（二）餐廚廢棄物問題的產生

經濟的發展帶動了居民生活水平的提高，其中，食品消費結構變化顯著，人們不僅對蔬菜、水果等易腐副食的需求增加，而且各種成品、半成品、速凍食品和快餐的消費需求也不容小覷。食品消費的剩余和浪費以及生鮮食品運輸過程的損耗，共同引發了餐廚廢棄物問題。

（三）餐廚廢棄物的危害

餐廚廢棄物具有含水率高、易腐爛變質和熱值較低的特點，不易運輸，不易焚燒，回收再利用難度大，其危害顯而易見：

1.污染環境。高含水率會引起地下水質惡化和富營養化；因熱值較低，餐廚廢棄物易于分解，會生成大量氨、硫化物、甲烷等有害氣體，污染空氣，危害大氣環境；若廢棄油脂及固體殘渣排入下水道，還可能堵塞下水道，甚至存在爆炸等安全隱患。

2.傳播病毒。餐廚廢棄物極易腐爛變質，如果不做任何處理，就作為飼料喂養家禽家畜，極易引起人畜共患疾病。有些餐廚廢棄物中富含鉛、汞等有毒重金屬元素，家禽家畜食用后，毒素蓄積在體內，人類再食用這些具有毒性的禽畜類肉制品，就會慢性中毒，后果不堪設想。

3.可用于加工地溝油。一些沒有正規營業牌照的商販私下收集餐廚廢棄物，經過脫色、脫臭、脫酸等一系列物理、化學處加工理后，提煉出肉眼難以分辨的地溝油，當作普通食用油銷售，以此謀取暴利，害人害己，對我國的食品安全造成了極其惡劣的影響。

二、常州市餐廚廢棄物處理PPP項目

（一）項目概況

江蘇省常州市政府大膽創新，由城管局與江蘇維爾利環保科技股份有限公司共同負責、共享收益、共擔風險的常州市餐廚廢棄物項目，成為城市廢棄物處理領域PPP合作的典型成功案例。但是該項目并非準備完備才開始實施的。在項目建立之初，技術不成熟，目標不明確，連定價都不甚清楚，根本沒有先例可借鑒。常州市政府就在“先行先試”的指導思想下與維爾利公司嘗試進行合作。

首先，由市政府先出資500萬元，購買21輛餐廚廢棄物收集運輸專用車輛，分配到各城區環衛部門，進行餐廚廢棄物的收集和運輸。接著，由維爾利公司負責100噸/日餐廚廢棄物應急處理設施的技術工藝、設備投資和建設運行{3}。項目自啟動以來，運行基本穩定。一年以后，常州市政府在親力親為中切實了解到該項目的具體情況，開始著手組織有關招標工作。不出所料，維爾利公司競標成功，承接該項目為期25年的投資、建設和運行的特許經營權。項目運行至今已三年，政企雙方一直發揮著各自的優勢，這一合作模式的優勢日益顯現。

（二）PPP模式的經驗

1.PPP模式中政企合作的合作伙伴關系日益明確。一方面，回收處理餐廚廢棄物是國內市政管理的新內容。國外有關餐廚廢棄物處理的技術難以照搬，政府也很難自主研發、技術創新。另一方面，由于信息不對稱等原因，政府很難了解到一般供應商的實際情況，不可能直接將項目下放。國內此類項目發展不順利，上述兩個原因不可避免。常州市政府的成功之處在于，從轉變政府職能出發，改變政府在上、企業在下的上下級關系，從一開始就與維爾利公司建立起合作互助的伙伴關系，政府的責任意識和服務意識顯著增強。

具體而言，常州市城管局通過應急工程統計實際運行數據，切實承擔了可行性研究、環境評估、征地等有難度的工作，在整個過程中親力親為，責任落到實處，切實解決了企業的難題，為項目的實施打下了良好基礎。維爾利公司也利用其在資金和技術方面的優勢為政府排憂解難。雙方嘗試摸索方法和途徑，進而了解、完善和檢驗技術，最終實現控制成本、合理定價。

2.合作過程充分體現風險共擔的原則。對于餐廚廢棄物處理PPP項目，由于項目產生倉促，準備不足，所以前期，在是否能夠收集到足夠數量的餐廚廢棄物、是否能夠保障銷售和價格等方面，都存在很大的不確定性，上述因素構成了公司承接項目的經營風險。若政府要求企業獨立承擔該項目，勢必會因難以評估的經營風險導致有技術的企業望而卻步。

為妥善解決該問題，常州市政府創造性地提出了“先行先試”的概念，與維爾利公司在不訂立合作協議的情況下先大膽嘗試，政府做企業的堅強后盾，與企業共擔風險。雙方在為期一年的共同探索中，制定的實施細節和收費標準更合情合理，對風險控制機制也有了更明確的界定。前期一系列不成熟的準備和探索，都為項目日后的長期穩定發展提供了必要保障，惠及公眾。

三、評價與展望

常州市餐廚廢棄物處理PPP項目通過企業的有效運作，減少了政府的補助支出，提高了餐廚廢棄物處理的效率，使消費者最大程度受益，可以說是一舉多得。這種解決問題的思路，使企業體會到技術和經驗需要與政府合作才能更好地發揮。而政府也充分認識到，與企業的合作關系應該向相互幫助的伙伴關系轉化。像餐廚廢棄物的問題，多種因素仍制約著行業發展，單靠政府引導或者單憑企業自身都是不夠的，政府應當正視問題并規范政府行為，以有效避免可能的風險。

未來，餐廚廢棄物處理的市場空間依然很大，可以借鑒常州市政府的解決思路，加強該領域PPP模式的合作，將政府職能與企業資源有效結合，提高政府的契約意識和服務意識，完善信息公開制度，篩選具有技術能力和責任意識的企業與之合作，最終實現共贏。

注釋

{1}五部委下發關于組織推薦第二批餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點備選城市的通知[Z].中國資源綜合利用，2012-5-25。

{2}周維娜.常州市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點研究[D].蘇州：蘇州大學，2013：9。

{3}張進鋒，李曉慧，史東曉.常州市餐廚垃圾處理PPP項目的實踐[J].中國財政，2014（9）：34。

作者簡介：范倩羽（1993-），女，漢族，山東煙臺人，就讀于中國財政科學研究院，研究方向：審計。