新形勢下檔案事業體制發展

滕樹運

摘 要：我國檔案事業體制從無到有，從經驗總結到吸收借鑒，從重視保管到保管和研究相結合，經過不斷的改革和完善，形成了現今具有中國特色的檔案事業體制。盡管我國檔案事業體制建設取得了顯著的成績，但隨著市場經濟的快速發展和信息化水平的不斷提高，現有檔案事業體制已不能適應新形勢下檔案事業的發展和整個社會經濟的發展，許多新的問題和新的情況都顯現出來，亟須解決。

關鍵詞：新形勢；檔案事業；體制；發展歷程；問題；發展思路

中圖分類號：G271 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）33-0182-02

隨著我國經濟快速發展，信息化水平的不斷提高，新形勢下檔案事業在社會主義現代化建設中的地位和作用日趨明顯和突出。2014年，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中就明確指出：“做好新形勢下檔案工作，對于推動經濟社會科學發展、維護國家安全和社會穩定、維護人民群眾合法權益、提高黨的執政能力和政府管理水平，具有重要意義。”這說明，檔案工作在黨和國家中扮演著極其重要的角色，在全面深化改革的新形勢下，我國檔案事業體制也要全面深化改革，不斷促進檔案事業的新發展，從而推動整個社會的發展。

一、檔案事業體制的發展歷程

我國檔案事業體制從無到有，從經驗總結到吸收借鑒，從重視保管到保管和研究相結合，經過不斷的改革和完善，形成了現今具有中國特色的檔案事業體制。

1954年11月，國家檔案局成立，曾三被任命為國家檔案局首任局長，領導和管理全國檔案工作。從此，我國檔案事業呈現出嶄新的局面。1956年4月，國務院發布第一個具有重要指導性的檔案行政法規——《關于加強國家檔案工作的決定》，對我國檔案事業建設具有著深遠的影響。1957年12月，國家檔案局起草了《國家機關文書閱卷工作和檔案室工作暫行通則》和《國家機關一般檔案材料保管期限暫行規定》，經國務院批準并頒布實施，《通則》與《規定》的頒布與實施使我國檔案事業逐步規范化、標準化、法制化。檔案事業體制在國家檔案局的地位與作用也變得越來越重要。1959年，在曾三的領導與推動下，《中國共產黨中央和省（市）級機關文書處理和檔案工作暫行條例》《省檔案館工作暫行通則》《實施中華人民共和國檔案法》等有關檔案規章制度相繼出臺，檔案工作、檔案法制建設逐步完善、健全。

1959年10月，中央檔案館成立，曾三任館長，開創了具有中國特色的黨政雙重領導檔案工作的獨特模式，為我黨的檔案事業做出了巨大貢獻。1962年，曾三在全國檔案工作會議上指出，對機關檔案室來說，沒有歸檔制度，或者歸檔制度不健全，就沒有檔案，或者至少沒有完整的檔案，檔案事業體制越來越完善。

1966—1976年期間，由于大部分人對檔案和檔案工作的重要性缺乏認識，致使我國檔案事業管理不善，管理事業體制遭到嚴重破壞，整個檔案事業支離破碎、混亂不堪。曾三意識到了檔案工作面臨的新問題、新情況、新挑戰，并對此進行深入的調查研究，形成《中華人民共和國檔案法》草案，1987年，經國務院批準并頒布實施，確定了“統一領導、分級管理”的原則。《檔案法》的頒布實施為我國檔案事業的健康發展提供了法律保障。

建國后，我國各項體制都在改革，檔案事業體制為了適應各項事務的發展，也曾進行機構改革，實行局館合一，也就是一個機構，兩種職能。此次改革，再次把我國的檔案事業推向一個新的階段。

二、新形勢下檔案事業體制存在的問題

從我國檔案事業體制發展歷程可以看出，我國檔案事業體制經歷了幾次大的變動與改革，在不斷摸索與總結借鑒中，不斷地改進和完善，逐步形成了具有適合中國國情的有特色的集中式的檔案事業管理模式。幾十年來，盡管我國檔案事業體制建設取得了顯著的成績，但隨著我國市場經濟的快速發展和信息化水平的不斷提高，以及各項體制不斷地完善和健全，現有檔案事業體制已不能適應新形勢下檔案事業的發展和整個社會經濟的發展，許多新的問題和新的情況都顯現出來，亟須我們解決。

（一）點線面重疊交錯，分割嚴重

我國現行體制主要是借鑒前蘇聯，結合中國國情而建立起的“統一領導、分級管理”的管理體制，檔案管理中的各系統、部門稱為“點”；按照專業的工作系統對檔案事業進行管理，使上下連貫相通，我們稱之為“線”，平行的行政區域從上到下劃分的領導關系和行政區域則稱為“面”。在行政區域內，行政管理部門對該區域的檔案事業進行管理的時候，權利、信息和資源的傳遞將會沿著水平與垂直兩條線進行，必然就造成了統一管理空間上的“點”“線”“面”的重疊交錯，分割嚴重。

（二）集中管理與分散管理相沖突

建國以來，我國在建立綜合性檔案館的同時還建立了專業性檔案館、企業檔案館以及行業檔案館等等，表面上檔案館數量眾多，檔案事業繁華，實際上很分散。現行的檔案事業體制是采取的“統一領導、分級管理”的原則，也就是說，各級檔案管理機構對各自形成的檔案進行集中的綜合管理，而按專業形成的“線”則是單獨的統一管理，直接從綜合管理中分離出來，形成了集中管理狀況下的分散管理，兩者相沖突，直接影響了檔案的有效利用。

（三）“局館合一”體制與改革方向相悖

1.“局館合一”弱化了檔案局與檔案館的職能。“局館合一”體制實行之后，有的機構被稱之為政府直屬事業機構，使得檔案局的執法權威受到了非議與質疑，在行使行政管理職能時受到了很大的影響。同時，雖然檔案工作人員都盡量按照公務員或參照公務員進行管理，工作人員的社會地位和待遇都得到了提高，但卻導致了檔案職能的行政化，弱化了檔案館本身的事業職能，阻礙了檔案館自身發展。

2.“局館合一”造成了法律責任不清。我國《檔案法》明確規定，檔案局作為享有和行駛國家檔案行政管理權力的主體，在行使行政權力、履行行政管理職能的過程中要承擔相應的法律責任。檔案館的主要職責是保管和利用檔案，只是一個文化事業單位，其具備的是檔案實體管理職能。實行“局館合一”的體制后，檔案局（館）不但具備檔案局的行政管理職能，還具備檔案館的檔案實體管理職能，這樣就造成了法律責任不清，不利于社會的監督，不利于維護社會公平，更不利于依法治檔。

3.“局館合一”造成了政事不分、職責不明。“局館合一”體制強行地將檔案局和檔案館合并，檔案行政職能和檔案實體管理職能交織在一起，其工作人員的身份和工作性質時刻變換，檔案館失去了原有文化事業單位的公共性特征，轉而將更多的時間和精力投入到黨政機關，為黨政機關服務，其行政化加重，事業功能弱化，甚至扭曲，造成了政事不分、職責不明。

（四）文件管理工作與檔案管理工作結合不夠緊密

目前，我國文件管理工作與檔案管理工作是分開進行的。一般來說，文件管理工作主要由辦公室或者秘書進行，檔案管理人員沒有參與文件的收集、整理和分類，歸檔文件的質量無法得到保證，從而影響了檔案的質量。同時，檔案大多是事后管理，也就是說，檔案管理無法對文件超前整理和控制，具有明顯的滯后性和被動性，檔案工作的地位也因此受到一定的影響。

三、新形勢下檔案事業體制發展的具體思路

（一）科學整合檔案資源，構建綜合性檔案館

目前，我國檔案事業體制是采取的集中統一管理模式。實踐證明，集中統一管理模式克服了舊時檔案分散管理與檔案工作職能不清的弊端，有效地促進了我國檔案事業的發展。因此，新形勢下，我們應繼續采取集中統一管理模式，并在現有的管理體制范圍內進行改進，以適應新時期的檔案管理體制。集中管理、統一規劃、科學整合各級檔案館的檔案資源，構建綜合性檔案館，提升規模效益，有效配置檔案資源，真正實現社會共享。

（二）明確領導關系，分清黨政職能

雖然我國實行了集中統一的管理模式，但是各級檔案機構雙重性的性質使得黨的政治領導職能和政府的行政管理不夠清晰，局面比較混亂。因此，我國檔案事業體制要適應新形勢就必須明確領導關系，分清黨政職能。一是強化黨的政治領導職能。黨中央及各級黨委不再干涉政府職能內的工作，統一由國務院和地方各級政府參與決策并發布實施。而黨的政治領導職能主要是發揮黨對各級政府的引導、協調、組織、監督和教育的作用，加強黨的自身建設，積極深入政治體制改革。二是加強政府行政管理職能。也就是說，屬于政府職能范圍的應交由政府集中統一管理，明細檔案管理的權限。

（三）強化政府宏觀管理職能

現行的檔案事業體制下，政府微觀職能主要是指以直接管理為主，對檔案方面的教育科研和理論研究以及檔案管理工作的業務指導和專業培訓采取手把手教、挨家挨戶的微觀指導模式。這樣就造成權力過于集中，社會力量發力不足。因此，要發揮市場在資源配置中的決定作用，加大市場對資源配置的能力，逐漸打破政府支配社會資源的格局，使檔案行政管理更加法制化、宏觀化。主要表現為，將直接管理為主的微觀指導模式向簡介管理為主的宏觀模式改變，將一部分職能交由檔案館或者檔案中介結構管理，而政府主要起到引導、組織、協調和監督的作用，發揮執法監督和檢查、依法治檔、查處違規違法等的宏觀職能，不斷完善和健全檔案法律法規，加大檔案執法力度，切實實現政府宏觀管理職能。

（四）政事分開，強化服務職能

一是鼓勵社會力量發展檔案事業。廣泛宣傳，制定相關政策，鼓勵和引導社會積極力量加入檔案管理工作，壯大檔案管理隊伍。二是加強檔案事業服務與對象的結合。打破“點線面”分割的格局，直接將檔案館面向社會，直接對檔案服務對象服務。三是激活檔案用人機制。采取局館分離的模式，整合檔案局和檔案館的職能，檔案局作為國家行政體系的重要組成部分，主要是履行規劃、組織、協調、指導、監督、執法檢查和依法查處違法違規的管理職能以及檔案工作法律法規、行政規章的制定。檔案館作為文化事業單位，主要是面向社會，要樹立科學文化事業形象，強化事業服務功能，構建新型的公共服務機構。