湖南省城鎮化發展現狀調研報告

曹珍

摘 要：以湖南省為研究案例，分析湖南省城鎮化建設取得的成就及現狀，從堅持雙輪驅動、節約利用資源、完善城市體系、城鄉統籌發展等四個方面，為構建湖南省新型城鎮化發展的戰略框架，政府及相關決策部門制定積極穩妥的城鎮化推進政策建言獻策。

關鍵詞：湖南省；城鎮化；發展瓶頸；對策思考

中圖分類號：F299.21 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）33-0122-03

一、湖南省城鎮化發展基本情況

1.城鎮化水平穩步提升。近年來，湖南省一直秉承循序漸進、集約發展、節約土地、合理布局的原則，在“四化兩型”戰略目標的指導下，以長株潭地區為試點，努力沖破城鄉二元結構，推動城鄉、區域、社會、經濟的協調發展。“十二五”期間，湖南省城鎮基礎設施建設日趨完善，城鎮化進程明顯加快。2014年末，全省城鎮人口達到 3 320.11 萬人，城鎮化率為 49.28%，與 2013 年相比，全省城鎮人口增加了 111.3萬人；城鎮化率比上年提高了 1.32 個百分點。2015年末，城鎮化率為 50.89%，與 2014 年相比，城鎮化率比上年提高了 1.61個百分點，較“十一五”末提高7.59個百分點，年均提高1.52個百分點。全省城鎮人口較“十一五”末增加606.87萬人，增長21.33%。

2.城鎮化水平與全國平均水平差距逐年縮小。作為農業大省的湖南，城鎮化發展一直落后于全國平均水平。“十二五”期間，全國城鎮化率由49.68%增長到56.1%（見表1），增加6.42個百分點，年均增速1.28個百分點，湖南增長7.59個百分點，年均增速1.52個百分點，高于全國同期水平0.24個百分點。“十二五”期末，湖南省的城鎮化率與全國平均水平的差距，已由“十一五”末的6.38個百分點，縮小到5.21個百分點。在全國31個省自治區直轄市中排名21位，較“十一五”末上升1位，在中部六省中仍居第四位。

3.城鎮體系結構日趨完善。到2015年末，全省共有300～500萬人口的Ⅰ型大城市1個 ；100～300萬人口的Ⅱ型大城市7個；50～100萬人口的中等城市5個；20～50萬人口的Ⅰ型小城市1個。與“十一五”末相比，Ⅱ型大城市和中等城市分別增加了1個，Ⅰ型小城市數量減少了2個，各地級市的規模整體都有較大提高。

4.城市群帶動作用初步顯現。隨著加快長株潭、環長株潭城市群建設戰略的實施，全省高鐵、高速等交通網絡的逐步完善，以長株潭城市群為中心，環長株潭、洞庭湖地區、湘南地區、大湘西地區等區域城鎮化都在加速發展，“十二五”期間各區域城鎮化率增長均超過7個百分點（見表2），高于全國平均水平。其中，洞庭湖地區和大湘西地區進步尤為明顯，分別增長了7.86和8.06個百分點，遠遠高于7.59的全省平均水平。

二、湖南省城鎮化發展過程中面臨的瓶頸

1.城鎮規模普遍偏小，集聚效應不足。2015年湖南14個市州中，常住人口超過700萬的只有長沙、衡陽、邵陽三個市州；從城區人口規模看，全省城區常住人口僅1 621.79萬人，不到全省總人口的1/4，地級市城區平均人口不到130萬。按照2014年國務院對于城市規模劃分標準，湖南沒有城區常住人口超500萬的超大城市和特大城市，大部分是50～300萬人口的Ⅱ型大城市和中等城市。作為城鎮化水平最高的長株潭城市群，2015年城鎮化率還不到70%，城鎮人口還不到1 000萬，無論從人口的總規模、人口密度還是經濟總量均不及武漢城市圈和中原城市群。

2.城鎮化區域發展不平衡。湖南各市州由于地理位置、交通狀況、經濟基礎等差異較大，城鎮化發展不平衡。2015年，長株潭城市群的城鎮化率已經達到67.74%，高于全省平均水平16.85個百分點，而基礎最薄弱的大湘西地區城鎮化率僅為42.59%，低于全省平均水平8.3個百分點，與長株潭城市群差距更是高達25.16個百分點。14個市州中城鎮人口超過鄉村人口的只有長沙（74.38%）、湘潭（58.28%）、株洲（62.1%）、岳陽（54.01%）、郴州（50.34%），最低的湘西自治州僅為41.13%，低于全省平均水平近10個百分點。其次，縣域城鎮化率普遍偏低。71個縣的人口總數為4 128.06萬人，占全省總人口的60.86%，但其中城鎮人口卻只有1 650.35萬人，只占全省城鎮人口的47.81%。平均城鎮化率只有39.98%，低于全省平均水平超過10個百分點。縣鄉小城鎮發展滯后是影響全省城鎮化發展的重要因素。

3.經濟下行，城鎮化發展內生動力不足。近幾年，湖南的城鎮化主要依靠各級政府大規模的基礎設施建設和行政區劃調整來推動。與2010年相比，2015年湖南新增城鎮單位數2 877個，增長高達32.58%。2015年10月，《湖南省鄉鎮區劃調整改革工作方案》公布，計劃2016年年底前，合并鄉鎮500個以上，合并建制村16 000個以上。但受國際經濟不景氣和國內產業結構調整的雙重影響，2011年以來湖南省主要經濟指標增速都出現了大幅下滑（見下頁表3），2015年財政收入增速只有2011年的1/4，全省固定投資增速只有2011年的一半，出口額增速更是出現負增長。

4.城鎮化的發展質量有待提高。2010—2015年，全省城市建成區擴大超過100%，而吸納的城鎮人口只增長了21.33%。人口城鎮化的速度遠遠低于土地城鎮化。同時在土地城鎮化快速推進的同時，城鎮對農村轉移吸納能力不增反降，2015年全省規模以上企業數量和在崗職工人數相比2011年分別下降了32.86%和18.28%；其次，農業轉移人口市民化進程滯后。2015年城鎮養老保障參保人數為1 160.7萬人，城鎮醫療保險參保人數2 660.5萬人，但相對于3 451.88萬城鎮人口，覆蓋率分別只達到33.63%和77.07%。如果沒有提供足夠的就業機會與有力的社會保障，人口城鎮化將只會是一句空話。

三、推進湖南省新型城鎮化發展的對策思考

1.堅持雙輪驅動，工業與第三產業同步發展。工業化是城鎮化發展的動力和基礎。湖南還處于工業化中期階段，城鎮發展對工業的依賴程度非常高，必須優先發展工業生產，實現工業化和城鎮化的協同發展。同時，借鑒發達國家城鎮化高級階段第三產業作用高于第二產業的經驗，重視發展生產性服務業和消費性服務業，構建適應現代經濟與城市發展的產業結構。

2.節約利用資源，改善人居環境。湖南人口眾多，人均資源不足，環境容量有限，面臨的外部約束更為嚴格。因此，推進城鎮化必須吸取發達國家城市化的教訓，走資源節約型、環境友好型的城鎮化道路，實現能源資源集約利用，重視生態和人居環境的保護及改善。

3.完善城市體系，推動大中城市與小城市、城鎮協調發展。大城市對區域經濟發展的帶動作用，取決于與中小城市、中心鎮和一般小城鎮發展而成的城鎮群和城鎮連綿區的關聯程度，關聯度越高，帶動作用越明顯。因此，推進湖南城鎮化，既要打造以特大城市和大城市為主體的聚集區，形成聚集經濟，也要加快發展中小城市和小城鎮，實現大城市與中、小城市和中心城鎮、小城鎮的協調發展。

4.城鄉統籌發展，加快一體化步伐。湖南城鎮的基礎設施還不完備，居民生活還有諸多不便，必須全面改善城鎮基礎設施條件，構建宜居城鎮。湖南也是農業大省，農村人口眾多，面積廣闊，各方面發展都遠落后于城鎮。湖南實現城鎮的可持續發展，必須將落后的農村改造成為現代化的新農村，促進城鄉的協調發展，逐步實現城鄉一體化。

四、結語

新型城鎮化發展的最終目標是實現城鄉的和諧發展，提高人們的幸福水平。本報告立足對新型城鎮化發展的新形勢、新目標、新導向，從堅持雙輪驅動、節約利用資源、完善城市體系、城鄉統籌發展等四個方面，構建湖南省構建新型城鎮化發展的戰略框架，為政府及相關決策部門制定積極穩妥的城鎮化推進政策積極建言獻策。[責任編輯 劉兆峰]