生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付法制化探析

龔得君

摘 要：生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付法制化，是財政法定原則要求。立法主要著力點(diǎn)包括縱向支付、橫向支付、財政收入、財政支出。還應(yīng)改善生態(tài)行政管理，促進(jìn)環(huán)境科技進(jìn)步。通過法制化規(guī)范補(bǔ)償資金撥付、使用、監(jiān)管，穩(wěn)定生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐效果。推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償，完善政府生態(tài)職能，提供更多更好生態(tài)公共產(chǎn)品，涉及基本原則、主要思路、法律框架等宏觀層面，以及法律關(guān)系、監(jiān)管制度、責(zé)任形式等微觀層面。同時，需要解決財權(quán)事權(quán)匹配等行政問題和生態(tài)價值計算等技術(shù)問題。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；財政轉(zhuǎn)移支付；財政法定原則

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）33-0071-05

一、邏輯起點(diǎn)：財政法定原則

生態(tài)補(bǔ)償具有實(shí)踐以及理論雙重層面重要意義。實(shí)踐層面主要爭議在于如何平衡生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益，理論層面主要爭議在于如何設(shè)計法律制度穩(wěn)定實(shí)踐效果。“制度設(shè)計可以改變博弈結(jié)果。”[1]通過生態(tài)補(bǔ)償外部干預(yù)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償生態(tài)特別犧牲。推進(jìn)生態(tài)負(fù)面外部效應(yīng)內(nèi)部化，平衡保護(hù)者與致?lián)p者權(quán)利義務(wù)。鑒于政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)實(shí)國情，生態(tài)補(bǔ)償資金成為非常關(guān)鍵環(huán)節(jié)。實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付法制化，是生態(tài)補(bǔ)償資金管理制度主要目標(biāo)。

生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐不僅具有修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)、強(qiáng)化生態(tài)服務(wù)功能等生態(tài)學(xué)意義，而且具有通過帕累托改進(jìn)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)并重等經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，此外還具有補(bǔ)償生態(tài)特別犧牲、平衡生態(tài)權(quán)利義務(wù)等法學(xué)意義。生態(tài)補(bǔ)償研究具有顯著跨學(xué)科特征。立足生態(tài)學(xué)角度，核心要義是自然生態(tài)自我修復(fù)，即外界影響超過臨界點(diǎn)，需要通過補(bǔ)償方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)負(fù)荷還原。立足經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，核心要義是外部效應(yīng)內(nèi)部化，即通過財政稅費(fèi)手段，遏制市場失靈進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。立足法學(xué)視角，核心要義是平衡權(quán)利義務(wù)，即立法規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償主體、客體、方式、標(biāo)準(zhǔn)等，補(bǔ)償生態(tài)特別犧牲。學(xué)界研究生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵，經(jīng)歷生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)法、法學(xué)演進(jìn)歷程，并且日益呈現(xiàn)打破界限、相互融合趨勢。即以生態(tài)保護(hù)為邏輯起點(diǎn)，以經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)對外部效應(yīng)，以法學(xué)手段補(bǔ)償特別犧牲，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。中國生態(tài)補(bǔ)償屬于政府主導(dǎo)類型，財政轉(zhuǎn)移支付居于主要方式地位。既有生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐成就顯著，同時仍有值得不斷完善之處。生態(tài)補(bǔ)償多以項(xiàng)目方式實(shí)施，例如，退耕還林工程，補(bǔ)償資金具有周期性，屆滿之后返耕現(xiàn)象時有發(fā)生。發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償財政政策靈活機(jī)動優(yōu)勢，也應(yīng)實(shí)現(xiàn)其法制化穩(wěn)定生態(tài)補(bǔ)償效果。包括資金運(yùn)行、監(jiān)管、法律責(zé)任等。

市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在頑疾難愈，追逐利潤破壞生態(tài)保護(hù)。生產(chǎn)主體趁著生態(tài)價值觀念尚未全面確立之際，肆意向自然界輸出負(fù)面外部效應(yīng)降低自身成本。保護(hù)生態(tài)需要投入相應(yīng)成本，誰受益、誰補(bǔ)償是基本原則。市場失靈導(dǎo)致產(chǎn)品交易難以處理外部效應(yīng)，需要生態(tài)補(bǔ)償外部干預(yù)手段收回生態(tài)成本。中國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐發(fā)端于20世紀(jì)80年代，主要形式包括補(bǔ)償費(fèi)、保證金、排污費(fèi)等。這些措施性質(zhì)均屬于財政收入，主要優(yōu)勢：經(jīng)濟(jì)手段激勵生產(chǎn)主體開展生態(tài)治理，并為政府雇傭生態(tài)治理公司提供資金；主要劣勢：稅費(fèi)設(shè)置、使用等不盡合理，未能完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，甚至已經(jīng)取消補(bǔ)償費(fèi)。發(fā)展于20世紀(jì)90年代，主要形式包括退耕還林、天然林公益林等。這些措施性質(zhì)均屬于財政支出，主要優(yōu)勢：顯著改善生態(tài)系統(tǒng)，有效遏制砍伐林木，積極推進(jìn)森工企業(yè)、員工轉(zhuǎn)型發(fā)展；主要劣勢：補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一、項(xiàng)目后續(xù)政策缺位、森林種類范圍過窄、地方配套資金不足。縱觀中國生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)程，長期面臨平衡保護(hù)發(fā)展、協(xié)調(diào)不同管理部門關(guān)系、項(xiàng)目后續(xù)資金不穩(wěn)問題。生態(tài)補(bǔ)償政策亟須實(shí)現(xiàn)法制化。制定生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)一專項(xiàng)法律法規(guī)，增強(qiáng)相關(guān)項(xiàng)目結(jié)束之后可預(yù)期性，尤其規(guī)范各類財政轉(zhuǎn)移支付制度，補(bǔ)償生態(tài)特別犧牲收回生態(tài)成本。

指導(dǎo)中國既有生態(tài)補(bǔ)償主要依靠相關(guān)政策，生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付可以進(jìn)行不同劃分。按照支付主體等級，可以分為中央生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付、地方生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付。前者例如，中央鞏固退耕還林成果，向多個省份提供財政資金支持；后者例如，青海省保護(hù)中華水塔，向三江源地區(qū)提供財政資金支持。按照支付資金性質(zhì)，可以分為一般生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付。前者例如，上級考慮多種因素，采取公式計算向下級分配財政資金；后者例如，退耕還林、退耕還草、生態(tài)公益林保護(hù)等生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。中國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不是十分豐富，加之一些理論爭議問題研究有待深入，現(xiàn)行法律專項(xiàng)規(guī)定條文數(shù)量不是很多，涉及生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付條文更少。生態(tài)補(bǔ)償宏觀大局相關(guān)立法，主要體現(xiàn)在《環(huán)境保護(hù)法》第31條，規(guī)定國家不僅建立生態(tài)補(bǔ)償制度，而且加大財政轉(zhuǎn)移支付向生態(tài)保護(hù)地區(qū)傾向力度。生態(tài)補(bǔ)償具體領(lǐng)域相關(guān)立法，主要體現(xiàn)在《水污染防治法》第7條，規(guī)定國家建立流域生態(tài)補(bǔ)償制度，主要方式是向水源保護(hù)區(qū)、流域上游財政轉(zhuǎn)移支付。生態(tài)產(chǎn)品具有鮮明公共產(chǎn)品屬性，需要政府干預(yù)確保提供有效供給。完善生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，奠定生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐長期穩(wěn)定基礎(chǔ)。

二、中國實(shí)踐：現(xiàn)狀、問題及其成因

中國近三十年一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)，即實(shí)踐試點(diǎn)與理論研究并重。有利于推廣包括生態(tài)補(bǔ)償在內(nèi)多項(xiàng)新制度，通過實(shí)踐檢驗(yàn)探索符合中國國情具體做法。某些領(lǐng)域?qū)嵺`推進(jìn)過快之時，可能出現(xiàn)偏離理論預(yù)期之處。生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付同樣如此，根源在于生態(tài)補(bǔ)償政策內(nèi)在缺陷。鑒于此，立法主要著力點(diǎn)包括縱向支付、橫向支付、財政收入、財政支出。此外，還應(yīng)改善生態(tài)行政管理，促進(jìn)環(huán)境科技進(jìn)步，使得完善法制與順暢管理、先進(jìn)科技能夠形成合力。

（一）現(xiàn)狀

改革開放采用先試點(diǎn)后推廣方式成就輝煌，生態(tài)補(bǔ)償同樣選取四類重要領(lǐng)域進(jìn)行探索。實(shí)踐之中，生態(tài)補(bǔ)償未能完全達(dá)到社會穩(wěn)壓器、利益平衡器預(yù)期，很大程度歸因于補(bǔ)償資金劃撥、使用、監(jiān)管仍有瑕疵。財政轉(zhuǎn)移支付是否規(guī)范運(yùn)行，直接影響國家干預(yù)實(shí)際效力。市場規(guī)則難以適用生態(tài)公共產(chǎn)品，生態(tài)實(shí)質(zhì)公平缺失現(xiàn)象時有發(fā)生。“財政轉(zhuǎn)移支付立法推進(jìn)實(shí)質(zhì)公平。”[2]不論某國采取計劃或者市場手段，均應(yīng)補(bǔ)償生態(tài)特別犧牲、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。

中國建設(shè)兩型社會、走內(nèi)涵式發(fā)展道路，必然要求不斷強(qiáng)化、拓展政府生態(tài)職能。中國發(fā)展面臨時間、空間雙重壓力：立足時間角度，推進(jìn)工業(yè)化并同時跨越式實(shí)現(xiàn)信息化；立足空間角度，作為后發(fā)人口大國面臨更大生態(tài)壓力。中國政府代表人民利益，通過國家干預(yù)手段管理生態(tài)體現(xiàn)政府積極履職。法制是治國理政重要方式，自然要求實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付法制化。生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付對象，依據(jù)性質(zhì)可以分為兩種類型：生態(tài)系統(tǒng)，又可以進(jìn)一步分為局部性、整體性，前者主要是流域、礦產(chǎn)等生態(tài)要素，后者主要是包括多種要素自然整體；社會系統(tǒng)，又可以進(jìn)一步分為犧牲者、貢獻(xiàn)者，前者主要是被動承擔(dān)負(fù)面效應(yīng)主體，后者主要是主動承擔(dān)生態(tài)成本主體。生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付形式之一，一般支付，主要特點(diǎn)表現(xiàn)為每年定期實(shí)施，下級政府自由支配空間較大，有時未必完全用于生態(tài)補(bǔ)償；形式之二，專項(xiàng)支付，主要特點(diǎn)表現(xiàn)為通過項(xiàng)目實(shí)施，下級政府自由支配空間較小，必須按照項(xiàng)目規(guī)劃使用資金。政府之間生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)實(shí)作用，既能通過一般支付，提供下級政府實(shí)現(xiàn)事權(quán)穩(wěn)定資金支持；又能通過專項(xiàng)支付，確保中央生態(tài)補(bǔ)償頂層設(shè)計落到實(shí)處。財政補(bǔ)償資金事關(guān)生態(tài)補(bǔ)償全局，需要盡早法制化。

政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償既是完善中國政府職能要求，也是借鑒世界各國有益經(jīng)驗(yàn)。中國改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉世矚目，物質(zhì)文明建設(shè)達(dá)到前所未有高度。社會發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多種要素通力合作、多個方面齊頭并進(jìn)。生態(tài)內(nèi)在公共產(chǎn)品屬性，使其在經(jīng)濟(jì)建設(shè)一馬當(dāng)先的環(huán)境之中，很難獲得全社會聚焦。生態(tài)制約經(jīng)濟(jì)之時，只有通過國家干預(yù)，即政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。中國三級階梯自然地理特征、東中西三個經(jīng)濟(jì)帶并立格局，使得東部無償占有中西部生態(tài)產(chǎn)品，大幅度降低經(jīng)濟(jì)成本。生成優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品需要支出相應(yīng)成本，亟須生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付平衡各方。雖然世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不盡相同，但是大多選擇實(shí)施政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償。例如：南非流域生態(tài)補(bǔ)償，國家扶貧委員會提供資金，占水資源項(xiàng)目資金七成二以上。法國礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償，國家向礦業(yè)企業(yè)征稅，授權(quán)專門管理委員會監(jiān)管稅款使用。美國森林生態(tài)補(bǔ)償，國家投資實(shí)施更新造林計劃，涵蓋國家公園森林、防護(hù)林。德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，國家補(bǔ)貼有兩類，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型補(bǔ)貼、生態(tài)農(nóng)業(yè)維持補(bǔ)貼。巴西區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償，國家允許各州支配部分稅收，包括生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付。完善政府職能有利于提供生態(tài)公共產(chǎn)品。

生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付法制化有利于管理生態(tài)補(bǔ)償資金，保障生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行。生態(tài)補(bǔ)償是社會穩(wěn)壓器。生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付長遠(yuǎn)預(yù)期性強(qiáng)，例如：一般支付，專業(yè)指導(dǎo)性強(qiáng)；專項(xiàng)支付，生態(tài)補(bǔ)償支付公共產(chǎn)品成本，補(bǔ)償生態(tài)特別犧牲。補(bǔ)償資金撥付、使用、監(jiān)管環(huán)節(jié)尤為重要。理想狀態(tài)，撥付環(huán)節(jié)科學(xué)確定資金數(shù)額，使用環(huán)節(jié)建立相應(yīng)規(guī)范制度，監(jiān)管環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)跟蹤監(jiān)管制度。實(shí)踐之中，撥付環(huán)節(jié)資金來源過于分散，使用環(huán)節(jié)資金運(yùn)行不夠明晰，監(jiān)管環(huán)節(jié)資金落實(shí)仍有瑕疵。落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度目標(biāo)，補(bǔ)償資金是關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，面對政策落實(shí)走樣現(xiàn)狀，立法保障成為當(dāng)務(wù)之急。生態(tài)補(bǔ)償是利益平衡器。通過國家干預(yù)之手矯正權(quán)利義務(wù)失衡。實(shí)踐之中，中國選取流域、礦產(chǎn)、生態(tài)區(qū)、保護(hù)區(qū)等作為生態(tài)補(bǔ)償先行試點(diǎn)，取得顯著成效。囿于政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償國情、生態(tài)產(chǎn)品公共產(chǎn)品屬性，決定生態(tài)補(bǔ)償資金來源，主要依靠政府財政轉(zhuǎn)移支付。補(bǔ)償資金若是不能持續(xù)穩(wěn)定到位，生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行將會受到重大影響，例如退耕還林所種樹苗、林區(qū)居民后續(xù)生活等費(fèi)用若不能及時到位，不僅林木預(yù)計生態(tài)功能難以實(shí)現(xiàn)，而且林區(qū)返耕現(xiàn)象不可避免。持續(xù)供給補(bǔ)償資金，才能穩(wěn)定生態(tài)補(bǔ)償，核心是立法規(guī)范資金撥付、使用、監(jiān)管。

（二）問題及其成因

生態(tài)補(bǔ)償作為政府一項(xiàng)較新工作職責(zé)，事權(quán)需要財政轉(zhuǎn)移支付提供財權(quán)保障。“財政轉(zhuǎn)移支付提供生態(tài)補(bǔ)償主要資金。”[3]不僅需要資金逐步增加，而且需要使用日益規(guī)范。生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)長期系統(tǒng)工程，決定其指導(dǎo)規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性。生態(tài)補(bǔ)償融合自然人文不同學(xué)科，試點(diǎn)先行補(bǔ)償類型需要技術(shù)支持。針對生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)、生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐值得進(jìn)一步完善之處，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以法制化規(guī)范政策、管理作為重心，同時輔以環(huán)境科技機(jī)制。

中國生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)多年，強(qiáng)有力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，但是仍然存在一些值得完善之處。第一，利益沖突協(xié)調(diào)力度問題。中國承擔(dān)生態(tài)特別犧牲地區(qū)，很多又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后地區(qū)。實(shí)施區(qū)域生態(tài)保護(hù)政策之后，不僅改變當(dāng)?shù)鼐用窦扔猩a(chǎn)方式，而且大幅降低現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展機(jī)遇。區(qū)域之間發(fā)展差異過于顯著，將會影響社會和諧、共同富裕。第二，管理體制順暢程度問題。生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)領(lǐng)域存在行業(yè)、行政雙重管理現(xiàn)象。按照生態(tài)要素，生態(tài)區(qū)、保護(hù)區(qū)包含礦產(chǎn)、流域多個領(lǐng)域，涉及多個行業(yè)主管部門；按照行政區(qū)劃，生態(tài)區(qū)、保護(hù)區(qū)往往被分割為碎片化狀態(tài)，涉及多個行政區(qū)劃單元。第三，長效機(jī)制穩(wěn)定預(yù)期問題。一般支付，缺陷在于難于針對生態(tài)補(bǔ)償做到定向使用；專項(xiàng)支付，缺陷在于難于保證項(xiàng)目結(jié)束之后生態(tài)效果。生態(tài)政策到期之后，生態(tài)成本支出地區(qū)居民理性抉擇，若是保護(hù)生態(tài)降低生活水準(zhǔn)，則難以杜絕返耕等現(xiàn)象。第四，配套措施及時到位問題。政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償，要求政府率先垂范。立足行政角度，應(yīng)當(dāng)改革生態(tài)績效考核制度，擴(kuò)展政府生態(tài)采購制度；立足技術(shù)角度，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)環(huán)境會計制度建設(shè)，完善生態(tài)修復(fù)基金制度。此外，輔以逐步培育排污交易市場，由此才能更加有利于充分發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付作用。

生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付作為資金主要來源成效顯著，但是仍然存在一些值得完善之處。第一，縱向轉(zhuǎn)移支付問題。上級財政轉(zhuǎn)移支付總額有待逐步增加，均衡性轉(zhuǎn)移支付比例有待進(jìn)一步提高。生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目后續(xù)效果受制因素較多，專項(xiàng)資金管理、地方政府配套資金等。特別犧牲與發(fā)展滯后區(qū)域重合多，補(bǔ)償結(jié)合扶貧工作應(yīng)當(dāng)持續(xù)深入。第二，橫向轉(zhuǎn)移支付問題。缺乏現(xiàn)行法律法規(guī)以及生態(tài)政策支持，各地實(shí)踐最大矛盾在于區(qū)域協(xié)調(diào)困難。行政角度需要共同上級政府出面干預(yù)，技術(shù)角度缺乏公認(rèn)生態(tài)價值評估標(biāo)準(zhǔn)。導(dǎo)致無償受益地區(qū)居于強(qiáng)勢地位，特別犧牲地區(qū)難以獲得應(yīng)有補(bǔ)償。第三，政府財政收入問題。生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)受制于重復(fù)收費(fèi)而被取消，生態(tài)補(bǔ)償稅卻未能及時填補(bǔ)這個空檔。動搖生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付資金來源，削弱國家干預(yù)平衡生態(tài)權(quán)利義務(wù)能力。現(xiàn)有環(huán)境稅費(fèi)雖然涉及生態(tài)補(bǔ)償，但是專項(xiàng)用于生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額有限。第四，政府財政支出問題。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以生態(tài)保護(hù)成本為基準(zhǔn)，難以全面補(bǔ)償發(fā)展機(jī)會喪失所致?lián)p失。例如天然林、公益林補(bǔ)償對象，僅限于喬木而不認(rèn)可灌木，僅限于森工企業(yè)及其職工而不認(rèn)可林區(qū)其他居民，生態(tài)補(bǔ)償后續(xù)效果難免受到影響。此外，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)更多重視補(bǔ)償對象參與。

梳理生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐之中不足之處，其原因可以主要概括為以下幾個方面：第一，法律制定方面問題。生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付缺乏《生態(tài)補(bǔ)償法》《財政轉(zhuǎn)移支付法》規(guī)定全局性內(nèi)容。僅有《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》個別條款對于問題有所涉及，但是規(guī)定內(nèi)容較為簡略。弱化中國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐規(guī)范性。第二，生態(tài)政策方面問題。囿于上位法缺位，指導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要是規(guī)章、規(guī)范性文件。雖然具有靈活機(jī)動優(yōu)勢，但是同樣存在不足之處。穩(wěn)定性弱，若遇配套資金不足將會直接影響補(bǔ)償效果；體系性弱，現(xiàn)行雙重管理使得政出多門增加協(xié)調(diào)難度。第三，行政管理方面問題。發(fā)展與保護(hù)矛盾依舊。既面臨生態(tài)補(bǔ)償?shù)匚徊桓呔骄常裁媾R補(bǔ)償資金監(jiān)管不善風(fēng)險。上級對于下級指標(biāo)考核體系之中，生態(tài)指標(biāo)所占地位仍然相對較低。生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額見長，但是資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)、規(guī)則等缺位。第四，環(huán)境技術(shù)方面問題。中國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐試點(diǎn)先行戰(zhàn)略，發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于環(huán)境科技進(jìn)步。例如，流域作為生態(tài)補(bǔ)償先行試點(diǎn)重點(diǎn)領(lǐng)域，跨界水質(zhì)考核一直是其實(shí)踐之中難點(diǎn)。多個行業(yè)主管部門出具跨界斷面數(shù)據(jù)不同之時，缺乏鑒別、選擇規(guī)則。通過專門立法，規(guī)范政策、管理，促進(jìn)科技進(jìn)步。

三、初步建議：總體思路、具體制度

生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付同時涉及經(jīng)濟(jì)法、法學(xué)。通過法制化規(guī)范補(bǔ)償資金撥付、使用、監(jiān)管，有利于穩(wěn)定中國政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐效果。推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償，完善政府生態(tài)職能，有利于提供更多更好生態(tài)公共產(chǎn)品。既要從基本原則、主要思路、法律框架等宏觀層面著眼，又要從法律關(guān)系、監(jiān)管制度、責(zé)任形式等微觀層面著手。生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付制度完善需要進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，不僅涉及財權(quán)事權(quán)匹配等行政問題，而且涉及生態(tài)價值計算等技術(shù)問題。

（一）總體思路

中國區(qū)域自然稟賦、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀差異顯著，政府主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償難以同時、全面推進(jìn)。“著重關(guān)注事關(guān)全局生態(tài)領(lǐng)域。”[4]也是囿于國情為之。生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付宏觀設(shè)計如下。指導(dǎo)原則包括法制、公平、科學(xué)、協(xié)調(diào)、靈活、多樣等，法制化作為基礎(chǔ)，統(tǒng)帥其他原則。重點(diǎn)領(lǐng)域包括流域、礦產(chǎn)、生態(tài)區(qū)、保護(hù)區(qū)等，統(tǒng)一規(guī)劃作為基礎(chǔ)，同時設(shè)計針對性制度。法律框架包括縱向、橫向轉(zhuǎn)移支付，政府財政收入、支出等，制度設(shè)計吸納環(huán)境科技成果。

生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付原則是制度設(shè)計基礎(chǔ)。第一，法制。生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)依法治國國家戰(zhàn)略，關(guān)鍵是堅持財政轉(zhuǎn)移支付法制化。國家在均衡性轉(zhuǎn)移支付增設(shè)生態(tài)區(qū)，并且規(guī)定資金分配計算公式、因素。明確生態(tài)補(bǔ)償財權(quán)、事權(quán)。第二，公平。生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付法制化，核心是穩(wěn)定提供生態(tài)公共產(chǎn)品。通過政府之間財政轉(zhuǎn)移支付，調(diào)節(jié)各地區(qū)財權(quán)、事權(quán)關(guān)系。維護(hù)特別犧牲者利益，實(shí)現(xiàn)全社會實(shí)質(zhì)公平。第三，科學(xué)。生態(tài)補(bǔ)償是國家政策，補(bǔ)償資金劃撥、使用、監(jiān)管設(shè)計合理，才能保障國家財政權(quán)。生態(tài)補(bǔ)償是民生工程，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基于客觀要素、科學(xué)計算等，才能保障公民生存權(quán)。第四，協(xié)調(diào)。中央與地方、地方與地方，生態(tài)利益未必完全一致。協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)利益，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。以此為基礎(chǔ)，建立區(qū)域生態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制，符合中央生態(tài)戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域共榮。第五，靈活。計劃、市場都是經(jīng)濟(jì)手段，均可為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐所用。結(jié)合中國國情、生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)，既要貫徹政府主導(dǎo)，完善財政轉(zhuǎn)移支付，也有發(fā)揮市場作用，拓寬資金來源渠道。第六，多樣。中國自然地理三級階梯、經(jīng)濟(jì)地理三個經(jīng)濟(jì)帶國情，應(yīng)在統(tǒng)籌全國生態(tài)文明建設(shè)前提之下，差異化對待不同生態(tài)要素、東中西地區(qū)。此外，還可借鑒域外生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)。

重點(diǎn)領(lǐng)域主要思路。第一，流域生態(tài)補(bǔ)償。核心要義是解決水體流動與行政跨界問題。通過財政轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償上游特別犧牲。加大縱向財政轉(zhuǎn)移，探索橫向財政轉(zhuǎn)移。上游下游分擔(dān)生態(tài)公共產(chǎn)品成本。第二，礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償。核心要義是平衡采礦生產(chǎn)與生態(tài)恢復(fù)問題。通過生態(tài)補(bǔ)償資金、環(huán)境修復(fù)保證資金，為實(shí)施礦區(qū)生態(tài)復(fù)墾制度提供財政支持。環(huán)境會計改革企業(yè)成本核算方式。第三，生態(tài)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償。核心要義是平衡生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。該區(qū)域是限制開發(fā)區(qū)，而不是禁止開發(fā)，開發(fā)有可能破壞生態(tài)，恢復(fù)需要資金投入。還應(yīng)推進(jìn)環(huán)境綜合治理工程。第四，保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償。核心要義是平衡對物補(bǔ)償與對人補(bǔ)償問題。該區(qū)域是禁止開發(fā)區(qū)，補(bǔ)償是主要任務(wù)。補(bǔ)償生態(tài)要素，著力恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)；補(bǔ)償區(qū)內(nèi)居民，積極發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。財政轉(zhuǎn)移支付主要思路：其一，縱向轉(zhuǎn)移支付。核心要義是平衡各級政府財權(quán)與事權(quán)問題。中央主要任務(wù)是制定全局戰(zhàn)略，地方主要任務(wù)是落實(shí)中央部署。縱向財政轉(zhuǎn)移支付，保證生態(tài)份額，監(jiān)管資金使用。其二，橫向轉(zhuǎn)移支付。核心要義是平衡各個地區(qū)支出與收益問題。現(xiàn)有體制最佳方式是上級協(xié)調(diào)，同時也要調(diào)動下級政府積極性。積極探索市場機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)激勵，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付法律框架，要點(diǎn)如下：第一，縱向轉(zhuǎn)移支付。一般支付，總結(jié)生態(tài)區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大支付范圍；單列生態(tài)補(bǔ)償支出，提高資金使用效率。專項(xiàng)支付，遴選關(guān)系全局項(xiàng)目，有重點(diǎn)支付；靈活設(shè)置配套資金比例，引導(dǎo)政府投資方向。前者著眼于提供全局生態(tài)公共產(chǎn)品，后者著眼于彌合地區(qū)之間差異。第二，橫向轉(zhuǎn)移支付。上級政府僅起協(xié)調(diào)作用，通過行政權(quán)威，引導(dǎo)生態(tài)權(quán)利義務(wù)雙方，協(xié)商補(bǔ)償方式、數(shù)額等。上級政府設(shè)立專項(xiàng)基金，資金主要源于受益主體，將其納入政府基金管理，嚴(yán)格規(guī)范使用。前者著眼于主體關(guān)系較簡單項(xiàng)目，后者著眼于主體關(guān)系較復(fù)雜項(xiàng)目。第三，政府財政收入。生態(tài)補(bǔ)償政策法制化，既是財政法定原則要求，也有利于穩(wěn)定實(shí)踐效果。中國公共財政框架已經(jīng)成型，生態(tài)補(bǔ)償適宜選擇滲透方式。協(xié)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐所涉各個部門，優(yōu)化組合既有各種類型財政工具，綜合運(yùn)用獎勵類、中立類、處罰類多種財政工具。第四，政府財政支出。財政轉(zhuǎn)移支付法制化要求之外，還應(yīng)當(dāng)積極利用環(huán)境科技成果。針對生態(tài)補(bǔ)償知易行難問題，建立廣泛共識模型勢在必行。例如，探索跨界流域糾紛行政協(xié)調(diào)模型、轉(zhuǎn)移稅模型、排污權(quán)交易模型。據(jù)此建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，才能具有科學(xué)性、實(shí)踐性。

（二）具體制度

生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付法制化，應(yīng)當(dāng)從主體、客體、內(nèi)容等方面完善法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)從主體、運(yùn)行、監(jiān)督等方面完善監(jiān)管制度，應(yīng)當(dāng)從行政、刑事等方面完善法律責(zé)任。其中，要點(diǎn)之一，完善監(jiān)管手段。制裁性措施有利于嚴(yán)格管理規(guī)范。“激勵性措施有利于更加注重結(jié)果。”[5]要點(diǎn)之二，完善責(zé)任形式。堅持法律責(zé)任傳統(tǒng)劃分，完善新型責(zé)任形式。確定法律關(guān)系有利于監(jiān)管生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付，完善責(zé)任形式有利于提供更多更好生態(tài)公共產(chǎn)品。

生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系，要點(diǎn)如下：第一，主體。依據(jù)財政法定原則，《預(yù)算法》第16條、第38條、第52條分別規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付種類、編制、批準(zhǔn)。中國預(yù)算主體二元制，即立法機(jī)關(guān)決策、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。立法機(jī)關(guān)審批、監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償預(yù)算、決算報告，生態(tài)補(bǔ)償要素，財政轉(zhuǎn)移支付是審議重點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)執(zhí)行預(yù)算，支付主體主要是中央政府、上級政府，受償主體是生態(tài)成本支出地區(qū)。第二，客體。生態(tài)補(bǔ)償資金作為財政轉(zhuǎn)移支付客體，實(shí)質(zhì)是財政二次分配、利益調(diào)節(jié)基金。但是，宏觀層面沒有統(tǒng)一比例規(guī)定，可以參照教育經(jīng)費(fèi)最低比例規(guī)定。微觀層面體現(xiàn)差異性。生態(tài)正外部效應(yīng)溢出地區(qū)，以生態(tài)成本、犧牲發(fā)展機(jī)會成本，作為生態(tài)服務(wù)功能計算指標(biāo)。生態(tài)負(fù)外部效應(yīng)溢出地區(qū)，以生態(tài)收益、獲得發(fā)展機(jī)會收益，作為生態(tài)服務(wù)功能計算指標(biāo)。第三，內(nèi)容。中國預(yù)算主體二元制，決定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容二元制。立法機(jī)關(guān)主要權(quán)利，審批權(quán)利是指審查預(yù)算報告，監(jiān)督權(quán)利是指監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。主要義務(wù)，審批義務(wù)是指查明資金用途，監(jiān)督義務(wù)是指處理違規(guī)使用。行政機(jī)關(guān)主要權(quán)利，支付主體審批撥付補(bǔ)償資金，受償主體決定補(bǔ)償資金分配。主要義務(wù)，支付主體依法審批撥付資金，受償主體依法分配補(bǔ)償資金。

生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管制度，要點(diǎn)如下：第一，主體。生態(tài)補(bǔ)償涉及領(lǐng)域較多，資金支付方式牽涉面廣。實(shí)現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付法制化，設(shè)立專門委員會負(fù)責(zé)執(zhí)行。專委會生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域主要職責(zé)如下：會同生態(tài)補(bǔ)償所涉各個部門編制生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施規(guī)劃，協(xié)助財政部門制定生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算決算，執(zhí)行上級機(jī)關(guān)審議通過生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付方案，接受同級立法機(jī)關(guān)、上級業(yè)務(wù)部門、社會公眾監(jiān)督。第二，運(yùn)行。執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付既要重視生態(tài)要素投入，也要重視補(bǔ)償效果考評。考評作為手段，是為促進(jìn)生態(tài)公共產(chǎn)品最大限度獲得財政支持。制裁性措施，行政角度包括責(zé)令改正、通報批評等，財政角度包括暫緩撥付、扣減資金等。激勵性措施，主要表現(xiàn)為加大資金支持力度。此外，還應(yīng)適當(dāng)關(guān)聯(lián)后續(xù)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目規(guī)劃，建立績效與監(jiān)督互動機(jī)制。第三，監(jiān)督。立法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)法規(guī)報上級立法機(jī)關(guān)備案，行政機(jī)關(guān)法規(guī)報同級立法機(jī)關(guān)備案。行政機(jī)關(guān)，專委會接受同級行政機(jī)關(guān)、上級專委會監(jiān)督，接受同級監(jiān)察、審計監(jiān)督。社會公眾，專委會向社會公眾追蹤公布信息，借助外力保障補(bǔ)償資金運(yùn)行合理高效。已有實(shí)踐，例如，青海省規(guī)定重大項(xiàng)目跟蹤檢查制度，浙江省規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償信息公開制度。

生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任形式，要點(diǎn)如下：行政、刑事、民事法律責(zé)任屬于傳統(tǒng)劃分方式。生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付主要體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)之間法律關(guān)系，同時涉及具體工作人員法律行為。故而可能涉及民事責(zé)任以外其他法律責(zé)任形式。第一，行政責(zé)任，承擔(dān)主體一般是生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付所涉機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人。第二，刑事責(zé)任，承擔(dān)主體一般是對于補(bǔ)償資金實(shí)施貪污、挪用等行為，構(gòu)成犯罪人員。第三，新型責(zé)任，實(shí)踐之中已經(jīng)探索一些有益做法。主要體現(xiàn)在前文所述監(jiān)管制度運(yùn)行實(shí)施制裁性措施，不僅具有責(zé)令改正、通報批評等方式，而且具有暫緩撥付、扣減資金等方式。既不同于行政機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任，也不同于具體工作人員刑事責(zé)任。故而不宜照搬照抄日本經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任，而應(yīng)認(rèn)定作為中國特色法律責(zé)任形式。采取一邊實(shí)踐、一邊研究務(wù)實(shí)態(tài)度。此外，檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟試點(diǎn)推廣，也為生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付追責(zé)提供新思路。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)對于行政機(jī)關(guān)實(shí)施訴前告知程序。要求行政機(jī)關(guān)限期履行職權(quán)、撤銷裁決，避免直接進(jìn)入訴訟程序，提高行政效率。行政機(jī)關(guān)違背訴前告知要求，面臨行政領(lǐng)域責(zé)任，最終迎來法律責(zé)任。法院審查程序，有利于保障訴求合法合理。