PPP模式在中國基礎設施建設中的應用和發展

肖志光

近年來，PPP模式已成為吸引社會資本參與城市基礎設施建設的有效模式，已逐步取得各級政府及企業的認可，并在城市基礎建設相關領域取得一定成效，尤其對我國建筑施工類企業投資、經營模式及業績產生了巨大影響。

一、PPP 的內涵及分類

PPP（Private-Public Partnership）即公共部門與私人部門在基礎設施及公共服務領域以某個項目為基礎而形成的合作模式。按范圍界限劃分，PPP有廣義和狹義概念之分。廣義的PPP泛指公共部門和私人部門為提供公共產品和服務而建立的各種合作關系，是一系列項目融資模式的總稱，可分為外包、特許經營和私有化三大類。狹義的PPP 是眾多項目融資方式中的一種，類似于BOT，但兩者在操作方式上有較大的不同。較為典型的狹義PPP模式表現為：政府與私人部門組成特殊目的機構SPV（Special Purpose Vehicle，一般指項目公司），針對特定項目或資產，與政府簽訂特許經營協議，并由SPV負責項目設計、融資、建設、運營等全過程管理，待特許經營期滿后注銷SPV并將項目移交給政府或其指定部門。狹義的PPP由政府和社會資本共同出資，政府參與度較高，企業承擔的風險相對較低。

按照付費機制劃分，PPP包括“政府付費”、“使用者付費”和“政府付費和使用者付費相結合”三種模式。①“政府付費”是指由政府對項目設施或服務進行付費，包括可用性付費、使用量付費和績效付費三類；②“使用者付費”是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務；③“政府付費和使用者付費相結合”又稱為“可行性缺口補貼”，是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。

二、PPP模式的理論優勢

1.從風險管理角度，PPP的風險共擔機制吸引高效率、低成本投資。PPP模式的核心在于將風險分擔到最能吸收和控制該風險的一方。在PPP的風險分配下，私人部門承擔建造、運營和維護的相關風險，政府部門承擔政策風險（一般可以在相關合約中約定法律稅制變更、項目計劃變動、政府未來對競爭性項目的規劃等風險條款）。其中，由于SPV在項目完工之后才能獲得項目資金支付，其承擔的工期風險將有利于加快施工進度，提高施工效率；私人部門所承擔的項目全壽命周期內的成本預算風險將有利于降低項目的長期成本。

2.從質量管理角度，采用PPP模式有助于提升項目管理質量。首先，采用PPP模式運作項目，私人部門能更多地參與到項目的各個階段，有利于其技術和管理優勢的充分發揮；而政府將主要發揮嚴控工程質量、安全監管和政策保障的職能，政府和私人部門根據自身優勢各司其職，有助于項目質量的提高。其次，私人部門的引入將帶來市場化機制，在私人部門承擔風險的前提下，項目公司的債權人和股東都會對項目管理進行合理監督，信息披露也將相應增強，同時項目公司為賺取收益也將會更加積極地致力于服務質量的提升。

3.從財務管理角度，采用PPP模式能夠有效緩解財政壓力。PPP模式能夠有效助力財政。①從資產負債表的角度分析，PPP模式將債務負擔從政府轉移到私人部門，對于政府負債較高的國家來說，PPP模式將有助于減輕政府的債務負擔，并釋放基建項目的潛在需求。②從現金流量表的角度分析，與傳統模式下政府需要在期初一次性支出大筆資本金相比，PPP模式下政府僅需在項目完工之后開始支付，且支付金額在長期范圍內分攤；私人資本代替了政府的前期投入，有利于緩解政府財政的現金流狀況，減輕財政壓力；③從利潤表的角度分析，PPP模式下預算超支、工期延長的風險轉移至私人部門，政府付費相對確定；消除了傳統模式下政府可能承擔的超支成本和工期延誤成本，鎖定了政府在項目中的收益，同時政府預算支出的可控性也將提高。

三、PPP模式在中國的發展及呈現的特點

1.PPP投資規模不斷增大，市政工程入庫數量高居榜首。截止2016年11月末，全國PPP綜合信息平臺入庫項目10828個，總投資額12.96萬億元，其中市政工程PPP項目入庫項目數量位居榜首，數量高達3838個，投資總額3.61萬億；交通運輸項目因單個項目投資巨大，總體投資額較為突出，共有1325個項目，投資額高達3.87萬億；城鎮綜合開發項目無論是從項目數量還是投資額都位列第三，共有668個項目，總投資額1.32萬億；三者項目數量和投資額之和分別占入庫項目總數和總投資額的53.85%和67.90%。

2.按付費方式來分，使用者付費方式和可行性缺口補助方式占比超三分之二。從數量上看，使用者付費項目數量遙遙領先；從規模上看，可行性缺口補助位居榜首。入庫項目使用者付費項目4581個，投資額4.53萬億元，分別占入庫項目總數和總投資額的42.31%和34.95%；可行性缺口補助項目2851個，投資額5.31萬億元，分別占26.33%和40.98%；政府付費項目3396個，投資額3.12萬億元，分別占31.36%和24.07%。

3.按簽約項目所處的行業劃分，市政工程簽約數量領先，交通運輸簽約規模獨居鰲頭。隨著政府關于PPP政策的陸續出臺，PPP體系的日臻完善，PPP項目也在加速落地。截至2016年11月底，已簽約的PPP項目1224個，投資額高達2.07萬億。PPP簽約項目行業分布差異較大，其中市政工程簽約數量領先，共有項目541個，占比41.20%；交通運輸行業簽約規模獨居鰲頭，簽約額為7349.52億元，占比35.49%。同時，生態建設和環境保護和城鎮綜合開發的簽約情況也較為樂觀，簽約項目數量分別為82個和76個，簽約金額分別為944.25億元和1729.29億元。

四、PPP模式對中國建筑企業產生的影響

1.解決了許多項目的融資困局，使傳統模式下無力投資的項目變為可能，為建筑業企業帶來了更多的業務量。一方面，大規模產業基金的設立為建筑類企業未來規模擴張提供了可能。產業基金以其低成本、大規模、高杠桿、表外融資等自身優勢為PPP項目大規模的落地提供了有力支撐。部分建筑類上市公司關于PPP項目產業基金設立較為普遍，基金規模較大，產業基金規模占營業收入的比例較高。另一方面，PPP模式下，大部分建筑類央企上市公司的業務量和盈利水平都呈現不同程度的增長。在PPP政策的指引下，大部分建筑類央企的新簽合同額均有不同程度的增長，其中，中國中鐵、中國鐵建、中國中冶、中國建筑等建筑類企業的新簽合同額增長達20%以上，增長速度較快。

2.采用PPP模式將提升建筑類企業整體盈利水平。運用PPP模式運營的項目，其質量、效益將遠好于傳統項目，根據“優質優價”的市場原則將使建筑企業獲得更大的利潤；同時，建筑業企業不僅僅可以通過實施PPP項目獲得施工利潤，還可以同時獲得項目本身的投資收益，在增加利潤來源的同時，還會使企業的盈利更趨持續、穩定。

3.通過投資PPP項目獲取施工工程總承包合同，將促使建筑企業向產業鏈上、下游延伸。采用PPP模式參與基礎設施建設，建筑業企業有了實現投資、建設、運營一體化并打通上下游產業鏈的機會。施工企業由原來單一的施工承包商向投資商、運營服務商等角色轉變，經營結構將由原來單一的施工業務收入，向上有投資收益、中間有施工利潤、下有運行維護服務收入的多重收益結構轉變，一定程度上增加了企業的品牌知名度和總體收益。

4.資產證券化有利于盤活建筑類企業PPP項目存量資產，提高資本的流動性。2016年12月21日，發改委聯合證監會發布《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作項目資產證券化相關工作的通知》，明確提出“符合條件的PPP項目在上海證券交易所、深圳證券交易所開展資產證券化融資，優先鼓勵符合國家發展戰略的PPP項目開展資產證券化”。資產證券化有利于盤活建筑類企業PPP項目各個環節各類存量資產。一方面，對于高速公路、橋梁等產生穩定收益或現金流的PPP項目投資產生的收益或穩定的現金流，可借助資產證券化，轉化為可上市交易的標準化產品，提升企業資金的使用效率，并給予參與各方合理退出的途徑。另一方面，由于標的資產流動性的改善以及風險的適當轉移，能夠降低項目本身融資成本，提高回報率。

5.PPP模式對傳統建筑公司項目運營管理能力提出挑戰。項目運營管理能力是項目投資收益能否實現的關鍵。PPP項目后期與傳統BOT項目較為類似，通過項目的經營帶來投資回報。若企業運營管理能力較強，項目投資回報提高，則通過基金公司介入高杠桿的運作模式可以放大企業資金投資回報率；反之，則會出現虧損，侵蝕企業在項目施工上獲得的利潤。

五、相關建議

1.政策先行。應不斷加強政府關于PPP項目的政策扶持力度，加快推進PPP項目實施方案、融資模式、回報機制、退出機制等的政策研究以及PPP項目相關文件的頒發，并發揮貨幣、監管政策的引導作用，為PPP項目的標準、規范、合法地運作提供政策支持和理論依據。此外，應逐步完善PPP項目評價體系，尤其要重視已實施項目的數據搜集和統計，為制定量化、可靠的PPP評價模型提供有效數據。

2.立法為綱。充分發揮立法的引領作用，用法律保障各方的合法權益和訴求是我國PPP項目發展的現實需要和必然結果。應加快推進PPP立法，做好與特許經營條例法的有效銜接，明確政府和社會資本的權責利分配，保障社會資本的合法權益，創造良好的法律環境。

3.創新為翼。關于PPP項目的融資渠道及來源，除了通過設立項目專項基金進行融資外，也可嘗試采用信貸擔保、資產證券化等方式融資，做到融資渠道多樣化、融資方式靈活化、融資成本合理化。同時，要繼續探索和創新PPP項目投融資體系和運行機制，設立地方政府PPP專門機構，該機構集中開展PPP項目規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等工作，為PPP項目實施提供便利。

（作者單位：中國二冶集團有限公司）