國際大都市非首都功能疏解對北京的啟示

詹立新

中共平潭縣委黨校

【摘 要】世界上大城市病的本質主要是由于人口與資源、環境承載力等方面產生了許多突出的矛盾。從北京大城市病產生的主要原因，以及有效疏解其非首都功能的必要性緊迫性出發，放眼世界，探究東京和首爾及其他國際大都市疏解非首都功能的成功經驗，形成了對北京疏解非首都功能六個方面的借鑒與啟示，期望能對加速推進北京非首都功能疏解有所助益，為京津冀一體化協調發展和我國今后新型城市化建設道路的開辟添磚加瓦。

【關鍵詞】區域經濟；首都北京；國際大都市；可持續發展；京津冀一體化；非首都功能疏解

【Abstract】 The nature of the disease in the world is mainly due to the contradiction between population and resources， environmental carrying capacity and so on. Generated from the Beijing urban diseases the main reason， and effectively ease the urgency of the necessity of capital function of， around the world， and to explore the Tokyo and Seoul and other international metropolis ease the successful experience of non capital function， forming a and the enlightenment to Beijing ease non capital function in six aspects， can expect to accelerate the capital Beijing non functional ease helpful， for the integration of Beijing， Tianjin and coordinated development and our country in the future new city of road construction development contribute.

【Keyword】The capital of Beijing； regional economy； international metropolis； sustainable development； integration of Beijing Tianjin Hebei； non capital function and ease

隨著京津冀一體化國家重大戰略的實施，近年來，我國從官方到學者對北京大城市病的成因及其非首都核心功能疏解問題研究，成了當今中國熱議的時政焦點。對此，我們不難發現，與其他領域主題研究所不同的是，自2014年以來，從黨和國家領導人習近平、郭金龍等，無論是官方高層，還是權威媒體，或是王安順、盧 彥等官員學者，都密切進行專題調研指導，并先后紛紛闡述觀點，積極進行建言獻策，在社會及學術界引起了強烈共鳴。伴隨著京津冀一體化國家戰略的明晰，特別是隨著北京非首都功能疏解的實施和十三五規劃的編制，我們可以從國際大都市非首都功能疏解的一些成功實踐經驗中，尋求對北京非首都功能疏解策略的有益啟示。

一. 北京“大城市病”的主要原因

北京“大城市病”的實質是在有限的空間里集中了過多的功能，其原因十分復雜[1]：一是經濟快速發展及人口過快增長是造成北京人口資源環境矛盾的核心因素。北京近年人口快速增長，但戶籍人口增長只占23.9%，外來人口增長占76.1%，這表明依靠原來的戶籍手段和行政手段已經難以解決北京的人口增長問題。二是城市規劃不科學不合理。規劃沒有起到引導城市向多中心發展的作用，不是發展跟著規劃走，而是規劃跟著發展跑，單中心格局沒能突破使得城市病更加尖銳。北京的空間結構承載力主要集中在三四環內，郊區卻發展不足。2004年版北京發展規劃提出“兩軸兩帶多中心”的發展思路，設置了11個新城和8個功能區，多中心則等于沒中心，沒有抓住如何從單中心走向多中心這關鍵問題，其結果至今依然是單中心。三是體制機制掣肘是造成北京城市病的最根本原因。以行政單位為組織的分稅制，使全國各省市都關注本地的經濟發展。北京沒有獨立的首都財政，其生存發展不可避免會帶來人口集聚、城市基礎設施需求和公共服務需求增加、能源消耗和生態環境壓力增大。為了維持城市運行建設和環境治理，又需要投入更多的財力，這就需要發展更大規模的經濟和產業，又會帶來更多人口的集聚，這種惡性循環在當前體制下難以突破。正如郭金龍書記坦言，這既有城市發展太快的客觀因素，也確有聚集資源求增長的路徑依賴，尤其是一想到增速、就業、財政收入等現實問題，就自覺不自覺地對如何發揮首都優勢促進北京發展考慮多了，而對怎樣更好地服從和服務于首都功能的特定要求考慮少了。

二. 北京大城市病疏解的必要性緊迫性

習近平總書記在視察北京工作時指出，北京要加快形成適度超前、相互銜接、滿足未來需求的城市功能體系，建設國際一流的和諧宜居之都。但是，當前北京城市發展離新定位、新目標的要求還有差距，還面臨一些階段性矛盾和難題，突出表現為人口增長與資源環境矛盾突出，環境污染、交通擁堵、教育醫療資源緊張、部分地區環境臟亂、違法建設問題突出等“大城市病”困擾著市民，嚴重影響了首都核心功能的發揮。北京作為一個有13億人口大國的首都，不應承擔也沒有足夠的能力來承擔過多的功能。多年來，北京市常住人口以年均增長五六十萬人的速度發展，相當于每年增加一個中等城市。龐大的人口規模，令大城市像一個氣喘吁吁的“肥胖癥”患者。北京市常住人口2010年就達到了1962萬；2013年為2115萬人；2014年為2152萬；2015年已達2172萬，機動車達到562萬輛，遠遠突破了《北京城市總體規劃（2004-2020）》（以下簡稱《總規》）將“城市總人口到2020年控制在1800萬”的目標[1]。如此突出的矛盾，促使“如何破解大城市病，實現首都可持續發展”成為決策者必須痛下決心解決的問題。因此，必須綜合運用經濟、法律、行政等手段，采取“功能疏解”和“市場調控”并行措施，實行標本兼治的長效策略，才能確保人口調控目標實現。近年來，將北京從單中心模式變為多中心模式是政府和社會達成的共識。

三.國際大都市疏解首都非核心功能的成功經驗

1. 日本東京。北京的人口數量、密度等與日本首都東京相似。東京土地面積為2188.68平方公里，約為北京市總面積16410.54平方公里的1/8強，較北京更為有限，但人口密度卻遠大于北京：東京常住人口為1316萬人、常住加流動人口為1561萬人，是北京2013年2115萬總人口的5/8與3/4。東京早在上世紀五六十年代，就經歷擁堵常態化被稱為“上班地獄”，其主因也是首都核心功能過度集中于城市中心區。但如今人們在東京工作或旅游，卻感覺不到嚴重擁堵等“大城市病”。東京的疏解辦法：一是建了新宿、池袋、涉谷、上野·淺草、錦糸·龜戶、大崎、臨海七個副中心，都在東京三四十公里范圍內，并輻射至鄰接的埼玉縣、千葉縣和神奈川縣，再加上東京都，這一都三縣總稱為“首都圏”，總人口為3712萬人，總面積為13559.42平方公里，人口密度超過北京一倍有余，經濟規模在世界都市圈中也屬第一；二是首都功能做到七個副中心相當均勻地分散。實際上，首都圈要建設成功，與縮小城際差距、實現周邊區域經濟發展的努力密不可分。1991年東京將都政府辦公機構——東京都廳搬遷到東京三個“副都心”之一的新宿區內，在新宿副中心規劃建設了“行政與商務新都心”，從而吸引大量辦公及商業設施在其附近集聚發展，為新宿副中心建設提供了強大動力[2]。

2. 韓國首爾。首爾的城市功能疏解先后經歷了首都自身疏解和首都圈整體疏解，并正在經歷遷都疏解[3-7]。韓國政府對首爾市和外圍發展區做出更加一體化的安排，即對首都圈進行整體規劃，并將分散政策的遷移目標區轉向首都圈外的地方。同時通過《國土綜合開發計劃》等發展首都圈以外的其他區域，以間接分散首爾過于集中的職能。進入21世紀，基于國防安全、區域均衡發展和首都地區可持續發展的需要，韓國最終選擇遷都。可見，在不同的發展階段，首爾的城市功能疏解策略也在變化。1964年，韓國政府出臺《首爾都市區限制人口增長的特別措施》，其中涉及行政機構的外遷、工業和高等教育機構設施建設和擴張的限制等。1969年的非中心化政策進一步強化了這一控制原則，包括一系列控制首爾市增長的措施，如污染產業及與分區規則相沖突的工廠的外遷、大學的建設和擴張限制、地方學生轉學到首爾的限制、公共行政部門的外遷等。1982 年的《首都圈整備規劃法》和 1994 年的《首都圈整備規劃修訂法》，對首爾都市圈進行分區管理，并對轉移分散條件做出了更加詳細的規定。轉移分散政策的對象主要有三類，即公共機關、工廠和大學。2007年開始新建行政首都--世宗特別自治市，2012年7月 1日，韓國“行政中心城市”世宗市正式誕生，成為韓國最年輕的道（省）級城市。

四. 國際大都市疏解首都非核心功能對北京的借鑒與啟示

東京和首爾及其他國際大都市對北京疏解非首都功能，有不少值得借鑒之處：

1. 大城市功能疏解戰略必須保證區域協同發展。因此，北京必須通過京津冀協同發展找尋正確之路。

2. 各項規劃要在高度統一領導下制定和實施，并具備可行性、精準性、操作性、協調性、系統性。2015年4月中央政治局通過的《京津冀協同發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）是京津冀協同發展的指導思想，2015年 7月《中共北京市委、北京市人民政府關于貫徹<京津冀協同發展規劃綱要>的意見》（以下簡稱《貫徹意見》），北京市根據綱要精神，重視前瞻性規劃，國家發改委對京津冀整體進行“十三五”規劃的編制，建設具有特色和先進運營理念的通州行政副中心[8]，就是在細化協同發展規劃的同時增強了規劃的可操作性。

3. 必須做到以業控人，合理定位，發揮市場和制度的雙導向積極作用。韓國加強首爾的國家中樞管理職能，直接有效地對不符合城市定位的企業和人口誘發部門予以限制和誘導性轉移。《綱要》將疏解對象確定為一般性制造業、區域性物流基地和區域性批發市場、部分教育醫療等公共服務功能以及部分行政性、事業性服務機構等四大領域。同時，規劃愿景要得到有效落實，必須遵從市場規律，對產業和勞動從業方面進行合理疏導，引導好人口集聚，并充分發揮制度和政府的引領帶動作用。如轉移出去的企業和產業，若缺乏后續的自生發展能力，政府就應提供必要的制度和政策支持，以扶助其穩定發展。因此，中央對于京津冀協同發展的促進，需重點放在制度和規劃的頂層設計以及憑借三地各自力量無法解決的一些制度性政策壁壘和規定上。京津冀三地也應充分利用這一機遇，積極進行相關政策或措施的先行先試，形成上下雙向互動，進而促進協同發展成效。

4. 必須加強行政副中心新城的自足性建設，豐富完善多核心空間結構。首爾經驗啟示我們，新城建設必須注重自足性，如果功能缺失，不僅不能成為吸引中心區人口的“反磁力中心”，還會因為職住不平衡等問題導致居民“鐘擺式”的工作和生活方式，由此帶來“交通潮汐”會加重交通擁擠。

5.必須構建京津冀一體化交通網絡，改善北京大眾交通服務水平。首爾出臺并嚴格執行具有法律效力規劃的實踐，對于有序疏解非首都功能具有重要作用。為解決首都人口與產業過度集中問題，東京 1956 年制定了《首都圈整備法》，首爾1982年頒布了《首都圈整備規劃法》，通過強制措施推動產業和人口向外疏解。當前《綱要》已經提出具體需要疏解的產業和機構，但是由于北京大量的公共機構、國有企業、高等院校等都具有行政屬性，搬遷過程中的激烈博弈不可避免。與首爾相比，北京外遷各部門所面臨的困難和阻力會更大，中央政府需要進一步提高機構疏解的力度和精準度，并必須有充分的法律依據，應在《綱要》基礎上，進一步運用法治思維和法治手段，積極推動京津冀區域發展規劃的立法進程，用法律保障來夯實京津冀協同發展國家戰略的嚴肅性和權威性，為疏解非首都功能執行層面打造有力的法律法規保障。

6. 國際大都市在產業調控與人口及交通方面對北京的相關啟示。一是調控產業間接控制人口。通過調控產業，把一些不適合首都功能定位的產業和功能剔除出去，達到間接控制人口的目的；二是優化城市空間。中心城區擱置發展，設置限建區，城市承載力提高之后再進行建設。當年巴黎就有規定，禁止在市區內建設10000萬平方米以上的辦公大樓；三是加快軌道交通體系建設。加密中心城區地鐵，加快城際鐵路建設，倫敦的地鐵402公里，市郊鐵路3650公里；紐約的地鐵368公里，市郊鐵路3000公里；東京地鐵291公里，市郊鐵路2031公里；巴黎地鐵214公里，市郊鐵路1867公里；北京地鐵456公里，市郊地鐵加S2線也才107公里，所以北京的地鐵還遠遠不夠。國外城市的經驗表明，15公里以內的核心區以地鐵為主，15公里到30公里就要以快速鐵路為主，30到70公里以市郊鐵路為主[2]。北京要盡快彌補這一短板；四是京津冀地區20多個貧困縣基本都在北京的西北部山區，因此，京津冀一體化要實現跨區域配置首都城市的某些功能，其發展不能簡單模仿長三角和珠三角模式。

參考文獻：

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[3]張可云，董 靜.首爾疏解策略及其對北京疏解非首都功能的啟示[J].中國流通經濟.2015（11）：64-71.

[4]杜立群，楊明，沈教彥，史新宇.韓國行政中心遷移的經驗和啟示[J].北京規劃建設.2013（3）：148-151.5.

[5]孟育建.韓國首爾都市圈的擴展與周邊中小城市的發展[EB/OL].中國社會科學網.http：//www.cssn.cn/zt/zt_xkzt/zt_jjxzt/jjxzt_czh/czh_gjjj/201403/t20140321_1038804.shtml.

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[7]范 和.疏解北京非首都功能問題研究[J].前線.2015（11）：82-85.

[8]康克佳.北京行政副中心 通州準備好了嗎？[N].中國城市報.2015-07-20（13）.