以審計監督保障權力關進制度籠子的研究

周弦

在十八屆中央紀委二次全會上，習近平總書記提出“把權力關進制度的籠子里”之后，立刻在人民群眾中引發了熱議，而如何以審計監督保障權力關進制度籠子需要解決三個方面的問題：一是設計什么樣的制度構建籠子，保證權力的運行能置于籠子之內？二是如何構建審計機制，保障權力在制度的籠子里有效運行？三是如何懲治脫離籠子的權力？

一、打造覆蓋權力運行的“制度的籠子”，形成不能腐的防范機制

要將權力關進制度的籠子，籠子至關重要，一是籠子的范圍要覆蓋所有權力運行，二是制度籠子質量具有保障即邏輯嚴密、內容可操作、能解決實際問題，三是現有籠子建成后并非一成不變需要隨著經濟社會發展不斷更新。

（一）梳理現有制度

我國現行的法律法規以及各類制度構成了現行的監督權力運行的籠子，但是目前的籠子尚存在一定的缺陷，因此需要對現行的各類制度進行一次全面梳理。通過梳理，一是要發現權力監督的空白環節、空白領域，二是要發現制度建設中缺乏針對性、操作性的內容，三是要發現對權力監督的重復性、交叉性的環節。對現行制度的梳理既是審計人員學法用法和發現制度建設中存在的問題、漏洞的過程，也為下一步審計促使政府完善制度建設打下基礎。

（二）促使政府提高制度建設的質量

通過對現有制度的全面梳理，國家審計要對公共權力運行過程中的空白領域、重復領域、交叉領域、模糊領域進行科學設計與論證，促使政府健全運行有效的法律法規體系，從源頭上保證對權力的監督有法可依、有章可循。通過對科學設計與論證，更新現有制度，一要保證在所有權力運行的領域都建立了監督制度；二要保證制度有針對性、操作性、執行性，制度的建設要與監督機制同步，要明確責任和義務；三要捋順監督的關系，避免出現多部門監督或推諉責任的現象。

（三）與時俱進對制度進行持續動態跟蹤

制度建設不是一成不變的，關住權力的制度的籠子建成后不可能一勞永逸，要隨著社會經濟的發展不斷修正，以適應新形勢新任務的要求。審計亦要與時俱進、密切關注各類法律法規的有效性，對該放但是沒有放到位的、該管但是沒有管起來的等不符合政府職能轉變要求的法律法規要及時提請政府進行修正。

二、構建對權力進行有效監督的審計機制，形成不易腐的保障機制

（一）“管好錢”、“管好事”，繼續扎實推進全部政府性資金審計和經濟責任審計

審計部門要繼續扎實推進“管好錢”、“管好事”的“二個管”建設，一是要按照領導干部經濟責任審計 “權力運行公開化、資源配置市場化、操作行為規范化”的目標，全面推進經濟責任審計；二是要繼續健全覆蓋全部政府性資金和財政運行全過程的審計監督機制，在全省普及“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”管理，促進加快形成覆蓋政府所有收支、完整統一的公共預算體系。

（二）提升理念，推動對社會轉型發展和創新驅動能力的審計

審計監督作為國家治理整個系統中一個具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，一是以推動經濟發展方式轉變為目標，進一步加強對自主創新、資源和環境保護的監督；二是以促進社會公平正義和社會和諧穩定為目標，強化對民生和社會事業等方面的監督。三是把創新驅動、轉型發展落實到經濟社會發展各方面和各環節，著力推進改革創新。

（三）重新認識，引導內部審計對權力關進制度的籠子進行自我監督

國家審計是政府的內部審計，國家審計著眼宏觀層面，著重對國家財政資金的真實合規效益的全方面監督。國家審計機關人員有限，但納入審計范圍的資金、人員、事項龐大，使得國家審計無暇兼顧，同時也可能影響國家審計服務國家治理目標的實現。因此，要重新認識國家審計與內部審計的聯系，引導內審成為國家審計的必要補充，通過內審實現單位內部基礎性、源頭性的日常自我監管，形成優勢互補，引導內審成為國家審計機制的延伸，引導內審對權力關進制度的籠子進行自我監督。

三、嚴懲治脫離籠子的權力，形成不敢腐的懲戒機制

（一）進一步推動政務公開

要健全權力運行制約和監督體系，堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，是權力正確運行的重要保證。推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。加大推進政務公開力度，把公開透明的要求貫穿于政務服務各個環節，以公開促進政務服務水平的提高，創造條件保障人民群眾更好地了解和監督政府工作。

（二）繼續推行審計結果公開

審計機關作為規范權力運行的重要機構，負有對國務院各部門和地方各級政府及其各部門、國有金融機構和企業事業組織財政財務收支的真實、合法和效益進行審計監督的職責，這種特殊性決定了其履行職責產生的信息，與公民監督政府財政管理的信息需求具有高度的一致性，審計結果公開對于民主政治建設具有戰略上的意義。審計結果公開的作用在于，把審計發現的問題公之于眾，可以有效推進政府行政行為的公開透明，使政府感到有人在監督自己，這不僅對被公開的單位，而且對所有掌握公共權力、使用公共資金、運作公共資源的單位，都會形成威懾，促使其強化自我約束，依法規范權力行使、資金運作和資源配置，廉潔高效地開展工作，從而有利于從根本上杜絕滋生腐敗現象。

（三）推進審計整改力度

溫家寶總理曾經指出今后審計整改只能加強，不能削弱。要轉變觀念促整改，善于促進整改，牢固樹立查出問題、解決問題一盤棋的新觀念，堅決克服重查處、輕整改的觀念，促使審計整改成果轉化為行政力和生產力。把審計整改擺在推進依法行政和提高政府執行力、公信力的大局中去審視謀劃。一是鼓勵自我整改、馬上整改達到邊審邊改的效果；二是要以審計部門的督查促進整改；三是要以結果公開倒逼審計整改，運用社會輿論協作監督的能力，達到“審計一個項目、規范一個行業”的效果；四是以追究責任對整改情況進行問責。