我國混合所有制職業(yè)院校法人屬性研究

雷世平+盧竹

摘 要：法人屬性問題是所有法人問題中的根本性問題。當前，在我國職業(yè)教育領域辦學體制機制創(chuàng)新實踐中，把混合所有制職業(yè)院校法人屬性界定為“民辦非企業(yè)法人”或“民辦事業(yè)單位法人”，其法人屬性依然不能明確，且于法無據，進而帶來了一系列“后遺癥”。而把混合所有制職業(yè)院校法人屬性界定為“事業(yè)單位法人”，符合職業(yè)教育的“事業(yè)”特點和混合所有制職業(yè)院校的“本質屬性”，不僅與現(xiàn)有《民法通則》所規(guī)定的法人分類制度無根本性沖突，而且符合國家事業(yè)單位改革的總趨勢。從現(xiàn)實狀況來看，要把混合所有制職業(yè)院校法人屬性界定為“事業(yè)單位法人”，還需要突破一些瓶頸和障礙。國家要出臺相關的法規(guī)，明確賦予混合所有制職業(yè)院校“事業(yè)單位法人”屬性；修訂《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，適當拓展“事業(yè)單位”的含義；摒棄輕視、限制和不敢發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的思維定式。

關鍵詞：混合所有制；職業(yè)院校；法人屬性

作者簡介：雷世平（1962-），男，湖南長沙人，空軍航空維修技術學院基礎教育學院院長，教授，研究方向為職業(yè)教育政策法規(guī)、現(xiàn)代職業(yè)教育制度、農村職業(yè)教育等；盧竹（1980-），女，湖南長沙人，空軍航空維修技術學院航空服務與管理學院副教授，研究方向為現(xiàn)代職業(yè)教育制度、高等職業(yè)教育等。

基金項目：全國教育科學“十三五”規(guī)劃2016年度教育部重點課題“我國混合所有制職業(yè)院校法人治理結構理論與實踐研究”（編號：DJA160283），主持人：雷世平

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）07-0005-05

我國混合所有制職業(yè)院校的自發(fā)實踐始于20世紀90年代初。2014年5月，國務院發(fā)布了《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，明確提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利。”我國混合所有制職業(yè)院校的實踐探索由此進入自覺自為的階段。當前，混合所有制職業(yè)院校的創(chuàng)新與實踐探索面臨這樣一個無法回避的現(xiàn)實問題：即它要成為一個依法具有民事權利能力和民事行為能力并獨立享有民事權利、承擔民事義務的社會組織，即法人，則必須依法進行法人登記。然而，法人登記卻涉及到法人屬性問題。由于混合所有制職業(yè)院校是一個新生事物，我國還沒有相關法律對這一新的職業(yè)院校類型的法人屬性進行明確界定，還無法準確地對其身份進行確認。因此，了解我國目前混合所有制職業(yè)院校法人屬性的歸類現(xiàn)狀及其缺陷，從學理上深入探討我國混合所有制職業(yè)院校法人屬性的內在本質，則成了推進我國職業(yè)教育領域辦學體制機制改革與創(chuàng)新，促進混合所有制職業(yè)院校健康發(fā)展的當務之急。

一、我國混合所有制職業(yè)院校法人屬性歸類現(xiàn)狀及其缺陷

法人作為民事法律關系的主體，是與自然人相對稱的。自然人是以生命為存在特征的個人。法人是社會組織在法律上的人格化，屬于民法范疇。法人分類是法人區(qū)別于自然人的一個重要的特性。與自然人不同，法人并不具有倫理上的特征，也不是自然法的產物，法人資格的取得更多是實證法承認的結果，即法人是法律構造之物。法人的分類是法人特性在法律框架下的一種具體體現(xiàn)，法人的法律地位會因其類型之差異而有所區(qū)別[1]。《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）規(guī)定：“法人是享有民事權利能力和民事行為能力，能以自己名義享有民事權利和負擔民事義務的團體”。按照功能、設立方法、財產來源，法人可細分為企業(yè)法人、事業(yè)單位法人、機關法人、社會團體法人四個類型，法學界將后三種法人統(tǒng)稱為非企業(yè)法人[2]。毫無疑問，只要是依法成立的混合所有制職業(yè)院校，理所當然應當取得法人資格。基于此，混合所有制職業(yè)院校屬于我國民事主體中的一類——法人，這并無爭議。但問題是混合所有制職業(yè)院校屬于哪一種類型的法人，理論界和職業(yè)教育實踐領域對此并沒有形成一致的看法。由于沒有現(xiàn)成的法律、法規(guī)條文規(guī)定，目前各省對本行政區(qū)所轄范圍內出現(xiàn)的混合所有制職業(yè)院校法人屬性的認定依據各不相同。筆者調查發(fā)現(xiàn)：各省對混合所有制職業(yè)院校法人屬性的界定或身份確認主要有兩種：一種是“民辦非企業(yè)法人”，一種是“民辦事業(yè)單位法人”。這二種法人屬性確認的前提條件實際上都是把混合所有制職業(yè)院校視為民辦職業(yè)院校來對待的。所依據的法律法規(guī)是《民辦教育促進法》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》及《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法（試行）》等。當然，這也是一種無直接相關法律、法規(guī)套用的無奈選擇。

事實上，混合所有制職業(yè)院校作為由國有資本、集體資本、非公有資本等交叉與融合而形成的職業(yè)院校形態(tài)，它既不同于純粹的公辦職業(yè)院校，也和純粹的民辦職業(yè)院校不盡相同。按照“民辦非企業(yè)法人”或“民辦事業(yè)單位法人”對混合所有制職業(yè)院校法人屬性進行歸類，不僅于法理不通，而且會使混合所有制職業(yè)院校在辦學實踐中遭遇民辦職業(yè)院校相同的尷尬。這種歸類的具體缺陷主要有以下幾個方面：

（一）把混合所有制職業(yè)院校法人屬性界定為“民辦非企業(yè)法人”，其法人屬性依然不能明確，且于法無據

如前所述，我國《民法通則》在設立自然人、法人雙元結構的同時，將法人分為企業(yè)法人、事業(yè)單位法人、機關法人、社會團體法人四個類型，后三種又稱非企業(yè)法人。實際運作中，如果按照民辦職業(yè)院校法人屬性的歸類方法或原則，把混合所有制職業(yè)院校也界定為“民辦非企業(yè)法人”，這只能確定其不屬于“企業(yè)法人”，而無法確定混合所有制職業(yè)院校屬于作為一個類名稱的“非企業(yè)法人”中的任何一種。事實上，當前有的省份對混合所有制職業(yè)院校“民辦非企業(yè)法人”身份的認定，并不是依照《民法通則》或其他法律法規(guī)進行的，而是根據現(xiàn)行的一些行政性規(guī)范文件“被”賦予的。我國基本法層面上沒有“民辦非企業(yè)法人”的“安身立命”的位置。而“民辦非企業(yè)法人”的說法，是由“現(xiàn)行的做法”而生成、并“嫁接”在《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》這一行政法規(guī)層面上的。在我國現(xiàn)行的法律體系中，《民法通則》是除《憲法》以外最上位的民事法律，而《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法（試行）》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都只是《民法通則》的下位法規(guī)。依據法理，用下位法規(guī)修正或補充上位法律，除非上位法律規(guī)定可由相關機構對本法律作出修正或補充，并以法定程序通過該修正或補充，否則，法理上存在缺陷[3]。而《民法通則》并未作出類似的修正或補充條款的規(guī)定。

（二）把混合所有制職業(yè)院校法人屬性界定為“民辦事業(yè)單位法人”，其名稱本身存在邏輯矛盾

筆者其實是主張將混合所有制職業(yè)院校納入事業(yè)單位體系的，但并不贊成使用“民辦事業(yè)單位法人”的名稱。因為“民辦事業(yè)單位法人”的說法同樣于法無據。從表面上看，“民辦事業(yè)單位法人”好像在技術層面上解決了混合所有制職業(yè)院校法人屬性的一些難題，但在立法思想上難以自證。更為嚴重的是，如果把混合所有制職業(yè)院校法人屬性界定為“民辦事業(yè)單位法人”，其名稱本身存在邏輯矛盾。根據《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。”由此規(guī)定我們不難看出，一個單位要能成為事業(yè)單位法人的起碼條件除了“以社會公益為目的”之外，很重要的一個條件就是“國家機關舉辦”或“以國有資產舉辦”。而“民辦事業(yè)單位法人”的名稱里，“民辦（非國有）”和“國家機關舉辦”、“以國有資產舉辦”并列在一起，是相互沖突的，顯然這一名稱存在內在的邏輯矛盾，是一個“帶病”的名稱。

（三）把混合所有制職業(yè)院校界定為“民辦非企業(yè)法人”，或“民辦事業(yè)單位法人”，會帶來一系列“后遺癥”

法人屬性是決定一個組織及其組成人員地位、待遇的根源性依據。無論是將混合所有制職業(yè)院校法人屬性界定為“民辦非企業(yè)法人”，還是“民辦事業(yè)單位法人”，其法人的所有制性質都是“民辦”，這明顯不符合混合所有制職業(yè)院校的本質屬性（即國有資本、集體資本、非公有資本等交叉與融合）。事實上把混合所有制職業(yè)院校界定為“民辦非企業(yè)法人”或“民辦事業(yè)單位法人”，這種分類不僅與《民法通則》相違背，又事實上造成了混合所有制職業(yè)院校與純公辦職業(yè)院校在法人屬性和身份上的差別，以及在人事制度、社會保險、稅收和會計核算制度等諸多方面的法律上的區(qū)別，辦學實踐中受到各種歧視，引發(fā)一些法律問題、政策問題和實際問題，導致部分混合所有制職業(yè)院校教師的養(yǎng)老、醫(yī)療保險、住房公積金和人事檔案管理等方面與公辦職業(yè)院校教師存在著事實上的不平等[4]。同時，由于其法人屬性界定不清，會使社會和政府部門對是否應該使用公共財政支持混合所有制職業(yè)院校存有疑慮。甚至有的人認為，支持職業(yè)教育領域混合所有制辦學體制機制創(chuàng)新會存在國有資產流失的嫌疑。這將嚴重阻礙混合所有制職業(yè)院校的健康發(fā)展。

二、我國混合所有制職業(yè)院校法人屬性的界定及其學理分析

法人屬性問題是所有法人問題中的根本性問題。俗話說“名不正則言不順”。混合所有制職業(yè)院校如果沒有一個明確、恰當的法人身份，在其辦學實踐中則很難不出現(xiàn)問題。目前，我國有一些省份正在積極探索職業(yè)教育領域混合所有制改革。但是，隨著這種探索的面越廣，探索的層次越深，對準確界定混合所有制職業(yè)院校法人屬性問題的要求也越來越迫切。從根本上說，準確界定混合所有制職業(yè)院校法人屬性是混合所有制職業(yè)院校健康發(fā)展的重要前提，它不僅是間接反映一個國家職業(yè)教育法治化水平高低的重要指標，也是直接制約混合所有制職業(yè)院校能否持續(xù)健康發(fā)展的關鍵因素[5]。

確定法人屬性的方法只有兩種：一是由法律直接規(guī)定；二是依學理（或法理）確定[6]。當前，在我國無明確法律、法規(guī)對混合所有制職業(yè)院校法人屬性進行規(guī)定情況下，對混合所有制職業(yè)院校法人屬性的界定，只能依照學理來推定。從我國現(xiàn)有混合所有制職業(yè)院校的實際情況看，筆者認為，基于傳統(tǒng)的民法的視角，將混合所有制職業(yè)院校法人屬性界定為“事業(yè)單位法人”，比較合適，其理由有如下幾個方面：

（一）混合所有制職業(yè)院校基本符合我國“事業(yè)單位”的主要特征

“事業(yè)單位”是中國特有的產物，但無論從設立初衷，還是改革方向，事業(yè)單位“專職”從事公共服務已成共識。根據國務院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條規(guī)定，事業(yè)單位具有國有資產成分、公益性和非營利性三個主要特征，而混合所有制職業(yè)院校則基本具備這三個特征。其一，職業(yè)教育作為教育的一個組成部分，是培養(yǎng)高素質勞動者和技術技能型人才的主要途徑，是把科學知識轉化為具體技能和實現(xiàn)生產力的橋梁，是經濟發(fā)展的“助推器”，是促進社會融合、實現(xiàn)社會穩(wěn)定、減輕貧困程度的“萬能鑰匙”，是提升國家、產業(yè)、企業(yè)競爭力和實現(xiàn)國民經濟可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。混合所有制職業(yè)院校作為職業(yè)教育領域的一種新的院校類型，是職業(yè)教育事業(yè)的承載者，明顯具有“外部性”和公益性特征。其二，混合所有制職業(yè)院校實踐探索中會有公立民辦型、公有民營型、民辦公助型、民辦托管公辦、公辦接管民辦、國資注入民辦、公辦吸引民資、公辦自行改制等不同的實現(xiàn)形式，但無論采取哪種形式，其“國有資本參與”的情形沒有改變，“國有資本的參與”依然是混合所有制職業(yè)院校的本質屬性之一。其三，混合所有制職業(yè)院校雖然存在非公有資本的參與，但其所追求或要實現(xiàn)的根本目標是社會目標而非經濟（營利性）目標。即使在當今市場經濟條件下，不同所有制性質產權結構的多元化，會使混合所有制職業(yè)院校一定程度上存在公益性與逐利性的矛盾，但追求公益性或社會效益的最大化仍然是混合所有制職業(yè)院校的本質屬性。不能因其有非公有資本的參與，或尋求一定的合理回報，來否定其公益性或事業(yè)性，否定其作為“事業(yè)”的一部分。

（二）把混合所有制職業(yè)院校法人屬性界定為“事業(yè)單位法人”，與國家事業(yè)單位改革的總趨勢相吻合

事業(yè)單位廣泛分布在教育、科技、文化、衛(wèi)生等與民生關系密切的領域，是保障國家政治、經濟、文化生活正常進行的社會系統(tǒng)，是政府提供公益服務的主要載體。公益服務是民生的基本內容，公益事業(yè)發(fā)展滯后，公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高，必然會積累民生方面的矛盾，影響社會的和諧與穩(wěn)定。只有加快推進事業(yè)單位改革，構建公益服務新格局，完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財政政策，促進公益事業(yè)更好更快發(fā)展，才能不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務的需求。2011年3月，中共中央、國務院發(fā)布了《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），在清理規(guī)范的基礎上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。同時，根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，對從事公益服務的事業(yè)單位進行了細分，即將從事公益服務的事業(yè)單位細分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。從《意見》對公益服務的事業(yè)單位的細分情況看，高等學校應屬于公益二類的事業(yè)單位。混合所有制職業(yè)院校（尤其是高職院校）作為高等教育的一種辦學形式，不僅承擔著提供高等（職業(yè)）教育公益服務的責任，而且其本身就是部分地由市場配置資源的單位，理所當然應當屬于公益二類的事業(yè)單位。因此，把混合所有制職業(yè)院校法人屬性界定為“事業(yè)單位法人”，與國家事業(yè)單位改革的總體趨勢相吻合。

（三）把混合所有制職業(yè)院校法人屬性界定為“事業(yè)單位法人”，與現(xiàn)行法人分類制度無根本性沖突

法律具有穩(wěn)定性。法律的穩(wěn)定性是指國家制定和頒布的法律、法令等規(guī)范性文件，應保持其嚴肅性，不得任意變動和修改。法律的穩(wěn)定性是法律的內在屬性。法律立法上的穩(wěn)定性是制定法律的基本原則之一，是法律規(guī)范性的必然要求，是法律具有權威性和尊嚴性的必要條件，是法律富有生命力的重要表現(xiàn)，更是對我國法制建設經驗教訓的總結。當然，法律也同時具有變動性，法律的變動性主要是指法律本質的變動、法律內容的變動和法律形式的變動的有機統(tǒng)一。一般而論，法律本質的變動必然引起法律內容的巨變，有時甚至被全部廢除。但法律是否需要變動（修改或廢除），關鍵看它是否“穩(wěn)定得過時”。在筆者看來，作為基本法層面的我國《民法通則》對法人屬性的分類，既借鑒了西方法制發(fā)達國家法人分類的經驗，也兼顧了我國的歷史發(fā)展的實際和特點，其法人屬性分類的規(guī)定并沒有完全過時，只是相關法律位階較低的法規(guī)在對法人屬性的具體表現(xiàn)形態(tài)的解釋上有一些陳舊，即帶有濃厚的傳統(tǒng)所有制觀念。因此，從維護法律體系的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性角度看，在《民法通則》規(guī)定的四類法人中，把混合所有制職業(yè)院校法人屬性界定為“事業(yè)單位法人”，是比較妥當的[7]。這樣做不僅使混合所有制職業(yè)院校法人屬性能完全融人傳統(tǒng)民法學上機關、事業(yè)、社團和企業(yè)四大法人范疇之中， 減少與現(xiàn)有法律的沖突，而且能使混合所有制職業(yè)院校和公辦職業(yè)院校在人事管理、社會保險、稅收和會計核算制度等方面實現(xiàn)真正意義上平等。這也不違反《民法通則》第五十條相關規(guī)定。

三、我國混合所有制職業(yè)院校法人屬性界定需突破的瓶頸和障礙

根據政策和學（法）理上的分析，混合所有制職業(yè)院校法人屬性應當被視為“事業(yè)單位法人”。目前，由于國家政策明確探索混合所有制職業(yè)院校的時間還不長，全國還沒有一個省（市）率先出臺規(guī)范性文件，明確混合所有制職業(yè)院校的法人屬性，并以此來規(guī)范混合所有制職業(yè)院校的法人登記和管理。從現(xiàn)實狀況來看，當前要以合法方式把混合所有制職業(yè)院校法人屬性界定為“事業(yè)單位法人”，還需要突破一些政策、法規(guī)瓶頸和思想障礙。

（一）國家要出臺相關的法規(guī)，明確規(guī)定混合所有制職業(yè)院校法人屬性

依據政策和法理對混合所有制職業(yè)院校法人屬性進行判定或推論，只能幫助人們加深對其法人屬性界定的理解和認識，但不能作為其法人登記和管理的基本依據。我國《民法通則》雖對不同屬性的法人進行了規(guī)定，但并沒有對每一個具體的單位屬于什么樣的法人予以明確。目前，全國多個省市在職業(yè)教育領域混合所有制探索實踐中，依據《民辦教育促進法》《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法（試行）》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律、法規(guī)來界定混合所有制法人屬性，都或多或少存在適用法律、法規(guī)不當的問題，換句話說，混合所有制職業(yè)院校法人屬性的界定都不存在直接、清晰、明確的基本法依據。職業(yè)教育領域混合所有制改革的立法是依法治教的重要內容之一。為了推動我國混合所有制職業(yè)院校的健康發(fā)展，國家可以借鑒德國、法國、日本等國在其教育法規(guī)中明確高校法人身份的一些做法，目前至少必須以政府規(guī)章的方式，盡快出臺職業(yè)教育領域混合所有制改革的有關行政法規(guī)，明確賦予混合所有制職業(yè)院校的法律地位及“事業(yè)單位法人”屬性，規(guī)范其法人登記和管理，并就其治理結構、產權歸屬、監(jiān)管方式等方面的具體問題進行明確規(guī)范，提出職業(yè)教育領域探索混合所有制的分類原則、扶持政策、實施的基本操作程序以及混合所有制職業(yè)院校的決策機制、監(jiān)督機制和保障機制等的操作規(guī)程和實施辦法[8]，為職業(yè)教育實踐領域混合所有制職業(yè)院校法人屬性歸類提供強有力的制度保障和政策支持。

（二）修訂《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，適當拓展“事業(yè)單位”的含義

我國《事業(yè)單位登記管理暫行條例》于1998年10月25日由國務院發(fā)布，并于2004年6月27日被修訂。該《條例》按照舉辦主體、公益屬性、資產來源和行業(yè)屬性等對“事業(yè)單位”進行了規(guī)定，帶有濃厚的傳統(tǒng)所有制觀念色彩，已經不適應當前所有制實現(xiàn)形式多樣化的客觀需要。要真正準確界定“事業(yè)單位”概念，還必須對其內涵做適度拓展。其拓展的重點包括兩個方面：一是舉辦主體的拓展。舉辦主體為國家機關或其他組織，建議對“其他組織”作擴大解釋，將企業(yè)和自然人納入其中[9]。二是資產來源的拓展。資產來源原為國有資產，建議對其作擴大解釋，將原來的“利用國有資產”拓展為“利用（含部分利用）國有資產”，即將其他資產來源納入其中，允許資產來源的多元化。公益屬性即指事業(yè)單位成立的目的是為了社會公益，這也是混合所有制職業(yè)院校的成立目的；行業(yè)屬性包含教育、科技、文化、衛(wèi)生等，混合所有制職業(yè)院校顯然符合這一規(guī)定。由此可見，適當拓展“事業(yè)單位”的含義，混合所有制職業(yè)院校成為真正意義上的“事業(yè)單位”就沒有了障礙。

（三）要摒棄輕視、限制和不敢發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的思維定式

從某種意義上說，要明確混合所有制職業(yè)院校的法人屬性并確保其與純公辦職業(yè)院校“同等”法律地位的實現(xiàn)，一定程度上取決于政府職能部門（尤其是教育行政主管部門）的行政管理者對相關法律、政策的正確理解。“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校”是國務院《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》所提出的，這是社會主義的基本經濟制度在職業(yè)教育領域的一個重要體現(xiàn)，也是國家在經濟領域改革之后，在職業(yè)教育領域的一個調整，是我國職業(yè)教育體制機制改革的重大突破[10]。混合所有制職業(yè)院校的健康發(fā)展是一項巨大的系統(tǒng)工程，需要各級教育行政部門、財政部門、人力資源和社會保障部門等多個職能部門的通力合作和共同努力。思想是行動的先導，只有徹底糾正認識上的偏差，摒棄輕視、限制和不敢發(fā)展“混合所有制職業(yè)院校”的思維定式，才能為混合所有制職業(yè)教育立法掃清障礙，推動有關混合所有制職業(yè)院校法人屬性立法工作的順利開展。

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責任編輯 韓云鵬