對中央企業反舞弊內部控制的改進探析

摘要：近期，中央陸續頒布《中國共產黨黨內監督條例》等新的黨章黨規，對中央企業反舞弊內部控制提出新的要求。本文擬從反舞弊內部控制的組織機構、制度體系和業務流程三個方面進行探討，進一步改進中央企業反舞弊內部控制，提升中央企業內部控制的完整性、合理性和有效性。

關鍵詞：中央企業；反舞弊；內部控制

中圖分類號：F270 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）001-0000-03

2012年以來，中央企業按照財政部等五部委印發的《企業內部控制基本規范》和配套指引的有關要求，啟動內部控制建設和評價工作，經營管理水平和風險防范能力持續提升。近期，中央陸續頒布《中國共產黨黨內監督條例》等新的黨章黨規，對中央企業反舞弊內部控制提出新的要求。本文擬從組織機構、制度體系和業務流程三個方面對目前的反舞弊內部控制進行探討，進一步改進中央企業反舞弊內部控制，提升中央企業內部控制的完整性、合理性和有效性，促進企業戰略發展目標的實現。

一、中央企業反舞弊內部控制的現狀

（一）反舞弊內部控制的建立

目前，大部分中央企業設立黨風廉政建設責任制領導小組，領導小組由集團黨組和集團黨組紀檢組成員組成，集團公司董事長、黨組書記和總經理對集團公司的黨風廉政建設負總責。集團公司紀檢監察部承擔黨風廉政建設責任制的日常工作。負責受理集團公司黨內外群眾反映、檢舉、控告黨組織、黨員、干部和管理人員有關違法違紀行為問題的來信來訪等事項，并進行相應的調查。中央企業的二級單位設立黨風廉政建設責任制領導小組，領導小組由黨委和紀委成員組成，二級單位董事長、黨組書記和總經理對集團公司的黨風廉政建設負總責。二級單位紀檢監察部承擔本單位黨風廉政建設責任制的日常工作，在業務上接受上級紀檢監察部門的指導。負責受理本單位黨內外群眾反映、檢舉、控告黨組織、黨員、干部和管理人員有關違法違紀行為問題的來信來訪等事項，并進行相應的調查。

按照懲防并舉的內部控制，中央企業建立了教育、制度和監督并舉的制度體系，從源頭上預防領導干部和關鍵崗位人員發生舞弊風險。一是教育制度。建立了黨風廉政責任制、“三會一課”、民主生活會等制度，強化日常教育。二是業務管理制度。在物資采購、外協外包、工程建設等重要領域，建立相互監督、相互制約的機制，從源頭上預防腐敗問題的發生。三是監督制度。強化對權力運行的全過程監督，針對管理中存在的薄弱環節和工作中發現的苗頭性問題，建立招標監督管理辦法、效能監察管理辦法、黨風廉政責任追究辦法等制度。

（二）反舞弊內部控制的運行

教育方面，中央企業紀檢監察部門每年年初集中組織各級領導干部簽訂一次黨風廉政責任書，層層落實責任。每年年底，根據《中央企業述廉議廉工作管理辦法》，統一組織對領導干部黨風廉政建設責任制履職情況進行年度考核，骨干員工參加黨風廉政建設責任考核會議，現場填寫黨風廉政責任制落實情況考核表，對議廉對象進行評議，對所在單位黨風廉政建設和反腐倡廉工作進行評價并提出意見建議。黨風廉政建設責任制年度考核結果與績效掛鉤。每年定期開展黨風廉政教育活動，組織領導干部和關鍵崗位人員觀看警示教育片、座談會以及參觀警示教育基地，進一步增強領導干部廉潔自律意識。

制度方面，每年對懲治和預防腐敗體系基本框架中的制度進行梳理，督促相關責任單位及時制訂、修訂管理標準或制度，不斷完善懲治和預防腐敗體系。在制度中建立了相互制約、相互監督的工作機制，制定了防范和化解風險的具體措施，加強了對重要領域、重要崗位、重要事項的監督。

監督方面，強化對工程建設、物資采購、外協外包等重要領域的監督檢查，從投標單位的選擇、招標文件審核、開標、評標、簽訂合同等關鍵環節著手，形成監督檢查報告，預防串標、行賄、受賄等違規違紀行為的發生。按照干部管理權限，及時受理和調查處理職工群眾的來信、來訪，涉及到職工群眾的熱點問題，對發現的違規違紀問題，根據黨政紀規定提出處理意見，切實提高干部員工的廉潔從業意識。

二、中央企業反舞弊內部控制存在的不足

（一）反舞弊內部控制組織機構不夠完善。一是反舞弊機構之間的職責不夠清晰，反舞弊的職責僅僅局限在紀委和紀檢監察部門，其他部門的職責不夠清晰，監督責任落實不到位。二是紀檢監察力量整合不夠，二級單位的紀檢監察部門的監督作用未能充分發揮。

（二）反舞弊內部控制的制度體系還未形成。反舞弊工作僅限于事件發生后的調查。事前預防制度不夠完善，“不能腐、不敢腐、不想腐”的機制還未建立，對監督執紀“四種形態”的把握運用不夠，特別是在第一種形態上，抓早抓小，動則責咎，防范苗頭問題的制度機制不夠完善。事后的懲處問責制度不能適應中央新發布的中國共產黨《紀律處分條例》、《問責條例》《黨內監督條例》，問責力度還不夠、問責措施不夠細化。

（三）反舞弊內部控制融入業務流程不夠。舞弊風險識別不全面，僅限于紀檢監察部門的工作流程，在其他業務部門管理工作流程中融入不夠。在管理工作流程中，未將舞弊風險列入關注的重點，僅指出舞弊風險，無相應的防范措施。

三、反舞弊內部控制改進的思路

（一）反舞弊內部控制組織機構的改進思路

反舞弊內部控制組織機構涉及領導機構、管理部門、執行單位和監督部門等，形成決策、管理、執行、監督四個層次，反舞弊職責不能僅僅局限在紀檢監察部門，應當將監督職責分解到職能部門，紀委和紀檢監察部門對相關職能部門是否履職進行監督，是監督的再監督。發揮二級單位紀檢監察部門的監督作用，應從紀檢監察組織機構的設置和考核機制上改進創新，把二級單位紀檢監察部門負責人的提名、考核權集中到中央企業紀檢監察部門，確保反舞弊內部控制的管理部門具有相對獨立性，不受外部因素的干擾，確保監督的客觀性和公正性。

（二）反舞弊內部控制制度的改進思路

反舞弊內部控制不僅限于調查處理本身，而是將反舞弊內部控制設計到事前、事中控制，延伸到各個經營管理范圍。按照“不敢腐、不能腐、不想腐”的機制，從教育、制度、監督、懲處等方面改進制度體系，著力抓好監督執紀“第一種形態”，抓早抓小，主動防范風險。

1.改進教育制度。反舞弊內部控制重視把關口前移，加大“咬耳扯袖”工作力度，不斷建立或完善教育和提醒談話制度，實行“無問題”廉潔談話，把苗頭問題解決在萌芽狀態。

2.改進業務管理制度。反舞弊內部控制包括不相容職務分離、關鍵崗位定期輪崗、相互牽制等重要的監督機制。這些機制應用到工程建設、物資采購、外協外包等重要領域管理制度，能夠全面有效防范舞弊風險。

3.改進監督制度。按照中央新頒布的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》等制度完進一步完善監督制度，強化對權力運行的全過程監督，重點針對管理中存在的薄弱環節，以及工作中暴露出來的普遍性、傾向性和苗頭性問題。

4.改進懲處制度。按照中央新頒布的《中國共產黨問責條例》等責任追究規定，完善中央企業經營管理人員責任追究制度，對于未履行或未正確履行職責造成國有資產損失以及其他嚴重不良后果的，實行重大決策終身責任追究制度，推動問責制度落地生根。

（三）反舞弊內部控制業務流程的改進思路

1.業務流程分析。反舞弊內部控制流程主要是根據各個業務部門的業務流程反舞弊內部控制目標，由監督部門組織、協助各業務部門通過訪談、問卷調查等形式對其工作流程進行梳理、分析，按照流程發生的時間順序，細化出業務部門反舞弊內部控制流程。

2.舞弊風險評價。舞弊風險評價是建立在各業務部門細化的內部控制流程的基礎上，依據已確認業務流程圖找出業務流程中的關鍵控制點，識別、評估可能存在的舞弊風險，并且根據內外部環境的變化進行風險識別和評估，提出相應的解決及應對可能存在舞弊風險的措施，保證反舞弊內部控制的有效性。

3.業務流程改進。基于對業務流程的分析、分解、確定管理流程后，結合管理方面出現的舞弊案例或者舞弊風險，對相關環節進行流程改進和重新設計。

四、反舞弊內部控制的改進措施

（一）反舞弊內部控制組織機構的改進

改進后，中央企業反舞弊內部控制工作，由原來集團黨組、集團黨組紀檢組領導下紀檢監察部門負責的組織機構改進為，在集團黨組、集團黨組紀檢組領導下形成決策、管理、執行、監督四個層次的反舞弊組織機構。中央企業對二級單位的紀檢監察工作由指導監督變為領導考核，使反舞弊內部控制的責任全面落實，紀檢監察部門獨立性進一步增強。

1.決策機構。集團黨組、集團黨組紀檢組和二級單位黨委、紀委是反舞弊工作的決策機構，負責反舞弊內部控制的建立健全和有效實施；聽取管理層關于反舞弊內部控制運行情況的匯報。

2.管理機構。中央企業和二級單位審計部門是反舞弊內部控制的管理機構，負責組織落實對反舞弊內部控制的重大部署以及反舞弊內部控制的組織推進和協調工作。

3.執行機構。中央企業和二級單位的職能部門、產業公司分別負責建立、實施并定期自評本單位的反舞弊內部控制。

4.監督機構。實施紀檢監察機構改革，加強集團對二級單位紀檢監察機構的整合。一是實行紀檢組派駐制度，由集團向二級單位派駐紀檢組，實現中央企業對二級單位的紀檢監察機構的垂直化管理。二是強化對二級單位紀委書記的任免和考核。中央企業紀檢監察部門負責二級單位紀委書記的提名、考察、任免。紀委書記考核以中央企業紀檢監察部門的專項考核為主、人事部門綜合考核為輔，把專項考核與綜合考核結果與紀委書記的績效掛鉤，進一步增強紀委書記履職的獨立性。

（二）反舞弊內部控制制度體系的改進

改進后反舞弊內部控制的制度體系，從制度體系的完整性、綜合監督性及制度執行性等方面入手，進一步構建以教育、制度、監督、懲處為基礎的懲治和預防腐敗體系基本框架。強化對苗頭問題的預防，加大對違紀問題的懲處，進一步構建“不能腐、不敢腐、不想腐”的廉潔風險防控體系。

教育方面，著力抓好監督執紀“第一種形態”，建立《提醒談話制度》，實行“無問題”談話。各級黨組織負責人要層層落實責任，定期約談下屬，主動防范問題，實行全覆蓋。完善《領導干部和關鍵崗位人員廉潔教育管理辦法》、《領導干部和關鍵崗位人員廉潔從業承諾制度》等，把自我承諾和組織提醒結合起來，強化日常教育提醒，抓早抓小，切實解決苗頭問題。

制度方面，將反舞弊內部控制融入采購、外包、經營、財務、人事等方面的制度中，在業務工作制度中建立相互監督、相互制約的工作機制，把反舞弊的職責落實分解到各歸口管理機關部門，監督各機關部門層層落實責任。紀委聚焦監督執紀問責，建立《黨風廉政建設主體責任清單》和《監督責任清單》，對各責任單位的主體責任、監督責任進行再監督，保障反舞弊內部控制落實到業務工作。建立《重要領域“一事一案”制度》，即一件事情對應一份廉潔風險，使負責采購、外包、經營等相關職能部門均落實廉潔管理責任，每個管理環節的廉潔風險均有責任人。

監督方面，持續完善廉潔風險防控機制建設，建立《問題線索處置管理辦法》《領導干部婚喪嫁娶管理辦法》《內部巡察管理辦法》等制度；根據反舞弊內部控制的機制，完善《信訪工作管理辦法》《效能監察管理辦法》《招標管理辦法》《招標監督管理辦法》《供應商“黑名單”管理辦法》等制度。強化對 “三重一大”決策制度的監督落實，推進廉潔風險責任落實、領導干部和關鍵崗位人員定期調整工作分工或輪崗和供應商“黑名單”更新，主動降低和防范廉潔風險。

懲處方面，進一步完善責任追究制度，推動問責制度落地生根。根據《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨問責條例》、《中國共產黨黨內監督條例》和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等新頒布的黨章黨規，完善《中央企業資產損失責任追究辦法》和《違規經營投資責任追究辦法》，實行重大決策終身責任追究制度。紀律檢查嚴格執行《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》，堅持紀嚴于法、紀在法前，加大問題線索紀律審查力度，堅決減少腐敗存量，重點遏制增量。

（三）反舞弊內部控制流程的改進

1.業務流程分析

業務流程的分析是在風險評估的基礎上，準確找出管理流程的風險點，這一點必須建立在流程已經建立的基礎上。建立業務流程首先要根據實際工作情況、國家及標準要求的規范收集業務流程，然后分析該流程需要經歷的幾個階段，明確各個階段的關鍵審批環節及不相容職務的權限設置。

以科研管理流程為例進行流程分析。科研管理是指企業為獲取新產品、新技術、新工藝等所開展的各種研發活動，是企業進行自主創新的重要手段。中央企業通過研發新產品和新技術，創造新工藝，能夠增強核心競爭力，促進發展戰略實現。通過流程分析，科研管理流程包括科研項目開發、科研項目實施、科研項目驗收、科研項目歸檔四大流程。

2.業務流程分解

同樣以科研項目工作流程為例對其進行細化、分解。將科研管理流程作為一級基礎流程，通過對一級工作流程的分析，分解出二級子流程，最后細化到三級子流程的過程，從而進一步確定重點關注問題，明確權限分離職責及關鍵的審批點，為業務工作提供標準化的工作程序和工作方式。具體分解如下表：

3.改進流程的確定

科研管理流程分解后，結合中央企業在內部控制檢查中發現的內部控制缺陷或舞弊案例，科研管理容易出現問題的流程環節為“科研管理—科研項目實施—項目調整”。因此，選擇“科研管理—科研項目實施—項目調整”進行流程改進，新增流程或者修訂流程。

4.改進措施

新增流程：原來“項目調整”的提出，僅關注科研項目課題組、課題組所在的研究室（中心）存在的風險，而對科研管理部門提出的項目調整未進行關注，沒有明確的流程。應當新增“項目調整-科研管理部門提出”流程，在研究室（中心）、科研管理部門之間建立相互審核機制，防止一個人、一個部門辦理完“項目調整”。

修訂流程：原來“項目調整”流程中，未提出防范舞弊風險的內部控制措施。應當修訂原來的“項目調整”流程，完善科研管理崗位的設置，將負責科研項目調整的崗位與科研合同管理的崗位分離，實現兩個不相容崗位之間的相互牽制，從源頭上預防舞弊。

參考文獻：

[1]麥瓊丹.企業內部控制體系的構建及其運行機制分析[J].時代金融，2011（24）.

[2]喬志.對水利事業單位會計內部控制的若干探討[J].現代經濟信息，2013（1）.

作者簡介：余世均（1981-），男，漢族，四川樂至縣人，中國船舶重工集團公司第七二五研究所，會計師，學士學位，主要從事紀檢、審計研究。