自我規制與環境法的實施

王清軍

摘要：

自我規制與環境法實施有著非常密切的關系。環境規制結構演進和制度競爭優勢構成環境法中自我規制的正當性基礎。在類型化基礎上逐漸發展出企業（行業）環境標準、全過程自我管理和基于合同的合作規制等多元形態的自我規制方式。實體規制和程序規制結合、直接規制和間接規制呼應、多種責任形式聚合構成環境法中自我規制的主要特征。在準確把握自我規制制度價值、功能和自治定位基礎上，圍繞結構完善和內容協同構建自我規制制度體系，結合范式轉換和功能升級調整自我規制制度運行機制，按照激勵與約束并重原則推進自我規制的有效實施。一個多元、高效、均衡和互補的環境規制體系有利于推進環境法的實施。

關鍵詞：環境法；規制改革；自我規制；制度定位；意思自治

中圖分類號：

DF468

文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2017.01.07

“為了有效克服市場、社會失靈，現代政府廣泛運用各種強有力的干預、監管手段，乃至英、美等國 20 世紀中期以來都進入了所謂的規制國家。”[1]傳統規制多以“命令+控制”規制為主，因其效率頗高而在實踐中取得一定成效，但高強度規制常常導致規制機關與被規制者呈現對立局面，影響治理績效。為此，各國先后掀起規制變革浪潮，激勵性規制、自我規制和信息規制等治理工具紛紛出現。其中，自我規制在“治理理論視野下的政策、法律與規制研究中引起越來越多的關注。”[2]“在美國，自我規制等替代性規制曾被寄予主導現代規制改革的希望。”[3] 環境法“過去和現在都是實驗新型規制方法的絕佳領域。從整體上解決環保問題需要使用多種多樣的規制方法，而這些方法都必須是針對具體問題最適合的。”[4]“自我規制與環境法有非常密切的關系，如果我們把自我規制視為一種合作的話，自我規制是解決環境問題的有效法律機制。”[5] 中國環境法律中，希冀通過自我規制以解決環境問題的制度規定并不少見，比如：《清潔生產促進法》27條“清潔生產自行審核”，第28條“自愿節能減排協議”，第29條“清潔生產自行認證”。《環境保護法》第42條第2款“企業環境保護責任制度”，第42條第3款“企業自行環境監測”，第47條第2款“突發環境事件應急預案”。《大氣污染防治法》第58條第2款“環境保護召回”等。此外，我國環境政策確立的企業環境保護監督員制度、環境污染第三方治理以及實踐中企業環境標準體系認證等也是自我規制下的制度實踐。概括地講，環境法中的自我規制是指，基于遵守環境法律規定或滿足自身利益需求等考慮，企業（行業）自行制定、自行實施的行為規則的總和，包括：（1）企業（行業）自行設定行為規則（包括內部的責任規則），進行自我約束、自我監督。與政府環境規制等“他律”不同，自我規制是一種“自律”。（2）不同層面、一定程度的“自愿”是自我規制的核心要素。這種“自愿”可能是來自于法律強行性規定所形成的外在強制性“自愿”，可能來自于規制機關或社會要求所造成的外在壓迫性“自愿”，也可能來自利益追求或聲譽獲取的內在完全性“自愿”。對企業（行業）而言，在“自愿”基礎上，通過內部治理結構調整或變革，自主設定并實施行為規則以履行環境治理的公共責任。對政府、社會而言，利用企業（行業）自律性行為來協助政府完成環境治理的公共任務，間接達至環境規制目的。企業在自我規制制定、實施過程中，政府、社會應履行引導、協助、監督和保障職責。由于自我規制及政府介入自我規制的形態較為多樣化且處于不斷發展變化之中，雖然一些環境立法中做出了明確規定并且在實踐中早已存在，但其仍然屬于一個尚在發展的研究性概念。環境法中，自我規制產生、發展的正當性何在？自我規制下的環境法律制度規定的內容和特征有哪些？如何在正確把握自我規制制度定位基礎上，結合中國實際進行環境法實施中自我規制法律制度設計的整體把握？本文擬對上述問題做出一些粗淺分析，以求教于同仁。

一、環境法中自我規制的正當性基礎

“今日今時美國的空氣和水更為清潔、人民的壽命更長，根本原因就在于環境規制。……爭論的焦點僅僅在于是否環境規制過多、能夠用更低的環境規制成本獲得想要的效果，而不在于是否需要環境規制。”[6]制度經濟學認為，制度的演進一方面因路徑依賴而具有承襲先前制度內核的向心力，另一方面又因外界影響而具有逐漸脫離先前制度軌道的離心力[7]。作為一類較快發展且不斷受到關注的新型環境規制制度體系，環境法中的自我規制是一個在遵循環境規制自身發展邏輯的同時吸收外在合理因素的開放式制度體系。在內在發展邏輯和外在諸多因素的共同作用下，各國逐漸實現了環境規制體系的制度轉型和功能升級。

（一）自我規制制度產生的可能性：環境規制結構演進的必然結果

嚴格追溯起來，環境保護領域的自我規制是早于環境法律（尤指污染控制法律，筆者加）而產生的。20世紀60年代以前，美國和一些歐洲國家的部分企業開始嘗試完全“自愿”實施自我規制。于當時而言，減少再生利用資源的浪費支出和減少對污染受害者的賠償支付是實施自我規制的主要動力，盡管在客觀上也收獲了減少污染及保護環境之良好效果。隨著整體性、系統性生態環境問題的爆發、加劇及由此而催生的現代環境保護運動興起，社會公眾對環境與健康問題的日益關注，旨在減少資源浪費或賠償支出的自我規制實踐也就失去了進一步發展的空間，逐漸演變成為政府對環境質量進行全面規制。一定意義上講，現代環境治理歷史實際上就是政府環境規制的發展歷史。政府環境規制理論基礎在于：環境問題產生于環境成本外部性帶來的“市場失靈”，于此情形之下，政府公共規制就成為一個可以被選擇接受的解決辦法[8]。現代政府廣泛運用各種強有力的干預、監管手段，乃至英、美等國20世紀中期以來都進入了所謂的“規制國家”。早期政府環境規制多采用“命令+控制”規制手段，以行政權力為主導，以命令與制裁為基本方式，主要依靠政府權威威懾和企業絕對服從來完成環境治理任務。因其直接、明確、強制執行且效率頗高等，故受規制機關青睞。隨著環境問題日益復雜且變動不已，強制性規制手段開始招致越來越多的諸如“效率低下、成本高昂、缺少創新、實施困難等方面的批評。”[9]“現代國家因行政任務之擴張致使可支配之管制容量受到排擠，進而紛紛產生“管制失靈”之現象，尤其是傳統之高權命令型管制手段已逐漸失其有效達成管制目的之優點。”[10]發現、探索并嘗試新的環境規制手段以彌補傳統管制手段之不足成為政府環境規制變革的著力點，激勵性政府環境規制就是在這種背景下產生的，它主要運用價格、稅收等市場信號來引導企業自主進行環境行為的選擇。與傳統強制性環境規制相比，激勵型規制注重發揮企業市場經濟主體地位，促使企業自行發現實現最低污染控制成本的策略，從而保障企業在追求自身經濟利益最大化同時，履行環境保護義務或其他社會責任。

但是單純的法定規制（指強制性規制和激勵性規制，筆者加）也存在著諸多缺陷。這是因為政府環境規制把其有效性始終建立在三個假定之上：（1）環境規制機關是中立且守信的。其始終秉持環境公共利益最大化的規制目標，沒有任何的偏私、尋租行為、規制俘獲和受利益集團影響等問題。（2）規制機關是全知全能的，能夠迅速掌握作為規制對象的排污企業全部環境信息，“在完美信息狀態下，無論是基于數量的命令控制工具還是基于價格的市場工具同樣有效，因為規制者可以設定最優排污標準或征收最優的排污稅。”[11]（3）環境規制內部結構是互補的。強制性規制和激勵性規制能夠形成一種良好的合作關系，強制性規制的不足可以通過實施激勵性規制而予以克服，反之亦然。兩種規制措施相互補充，相輔相成，協力促成環境治理任務完成及目標實現。但現實情況卻并非如此簡單：首先，政府多元任務目標追求、利益集團直接間接壓力、環境規制機關內部自然人的偏見、私欲等均會影響、制約、甚至左右規制機關的規制策略選擇，規制實踐偏離規制任務目標的情形并不少見。所謂的中立、守信多停留在概念描述和理論假設階段；再者，環境信息一般具有非對稱性、非均衡分布特點，作為規制對象的排污企業（行業）往往掌握最充分、最完整的環境信息。如果企業預期規制機關將運用環境信息來制定并實施各類環境規制工具，則有操縱環境信息的內在激勵。如此一來，規制機關獲得真實的環境信息要么不可能，要么意味著非常高昂的成本；最后，由于強制性規制多借助環境法律來實施，激勵性規制多依賴環境政策而實施。受制于“法律的有限性”和“政策的不確定性”等多種因素的“合力”作用，強制性環境規制和激勵性環境規制并非簡單意義上的一種互補、合作關系，抵牾、沖突甚至相互牽制成為制度實踐中的常見現象。

環境問題的加劇催生了社會公眾環境保護意識的覺醒。企業因履行社會責任而自愿實施清潔生產和主動消減污染物排放量、環境保護組織因履行社會責任自行提起環境公益訴訟、公眾或環境保護自發組織與污染者進行談判等諸多涉及環境治理的公共事項也開始逐漸由私人主體自行提供。這樣，環境治理等公共事務物品的私人提供可能性開始受到理論學界的關注。由是，環境治理領域發生了幾個重要轉變：一是，治理理念由對立轉向合作；二是，治理主體由單一走向多元；三是，治理手段由簡單走向復合。現代環境法據此而提出了“合作原則”，其“出發點是：環境保護最好是與企業合作而非獨立地來實現。因此，在環境法中總有各種試圖達成約定和自愿協議的努力。”[12]環境法合作原則下，傳統“規制機關——規制對象”對立的二元結構正在瓦解，“行業協會、公司、NGO 等私主體越來越多地參與到公域治理之中，并且參與的形式不再限于聽證、監督等程序性形式，還包括規則制定、頒發許可、標準設定等實體層面。”[13]環境治理正在演變成為一個以持續改善環境質量為目標，以政府、企業（行業）甚至環境保護社會組織為中心或聯結點，有多元利益相關者共同參與，不同層面決策并存，多種環境規制工具同時發揮作用的“社會性工程”。政府、企業和社會等多元主體之間呈現“環境規制的政府”“自我規制的企業”和“合作規制的社會”之互動局面。以合作原則為指導，政府、企業和社會借由不同的制度邏輯支配，擔負不同層面、不同階段、不同領域的環境治理功能，其中，由政府提供激勵或約束的制度化誘因，企業和社會保留是否為自我規制或合作規制的一定行為選擇自由。政府、企業和社會等規制措施的制度銜接和規范協同，實質上是為了共同完成國家環境治理的目標任務。當企業選擇自我規制或合作規制時，自我規制便成為國家實現環境治理目標任務的重要手段。通過自我規制實現環境治理任務，可以使政府、排污企業和社會中其他利益相關者參與到環境規制形成和實施過程之中，并就雙方或多方權利、義務、利益和責任加以談判、協商，從而讓國家環境治理的目標任務更好地契合規制對象的實際情況。自我規制在賦予企業（行業）一定行為選擇自由的同時，強制性環境法律義務或專業性環境技術鑲嵌到企業具體生產經營、污染治理、廢棄物回收利用處理的各項操作規程之中。與政府環境規制容易引發規制機關與被規制的排污企業的對立不同，自我規制更容易建立企業與政府、企業與社會之間的信賴、互動與合作關系，更容易創造出貼近市場、靠近實際的規制工具。在環境問題變動不居和利益日趨復雜的背景下，不同治理主體極易形成一種相對穩定的常態法律關系和相對清晰的利益、責任分配機制，共同推動環境治理任務完成和目標實現。

（二）自我規制制度確立的必要性：環境規制制度競爭的優勢效應

與政府環境規制不同，自我規制的優勢在于具有更大程度的自由或者自治度。”環境治理社會工程中，企業（行業）作為一種具有法律意義的關系性存在，集規范性、交互性的“主體”與“客體”于一身，天然攜帶著以一定主觀能動性進入環境規制共同體的獨立自主力量。這種內在的獨立性和能動性，形塑且固化著排污企業環境治理的主體責任：采取一切經濟、技術、社會的可行措施，最大限度地實施清潔生產和減少污染物排放。彰顯企業自主性及主體地位的自我規制是排污企業污染治理法律責任及社會責任的具體制度體現，任何對其主體地位的“徹底忽視”和客體地位的“過度反應”的任何環境規制措施均有失偏頗，難以在實踐中得到有效貫徹。

更深層原因在于，自我規制制度策略具有成本收益的比較優勢。政府欲對某項環境事務實施規制，如果有多種規制策略可資利用時，就會面臨制度選擇的難題。“我們必須闡明一項特定干預相比于其他替代方案的更優越的效率，為此我們使用成本收益分析。”[14]自我規制的制度競爭優勢主要體現在，由規制者或被規制者自己制定和執行，自行修改規制準則，因而自我規制的成本較低。”“實施自我規制的組織通常能夠實現規制管理成本的內部化，而且，企業也將更愿意遵守他們自己制定的規則。”[15] 在減少制度成本支出外，自我規制還能有效提高經濟效益。“如果通過節約能源、降低污染而帶來生產效率提高和成本支出減少，企業樂意實施自我規制。”“從公共政策角度看，自我規制比政府規制更快捷、有效，因為自我規制能夠利用累積性判斷力和經驗去解決政府較難處理的問題。” “深厚的專業技術和知識功底，加上各被規制者之間更高水平的相互信任度，能夠降低信息、監督和執行成本，進而提高自我規制的效率。”“與政府規制相比，自我規制負擔較小，更有利于提高效率和推動創新，更有利于政府將稀缺資源用于更擅長的領域。”[16]減少成本支出和提高效率同時，自我規制也能增加收益。排污企業通過自行設定并滿足一系列制度規定的內部清潔生產、污染排放標準等并進行自我審查、監測、認證、實施并信息公開，以此回應來自政府、市場和社會的不同偏好，實際上是將自己置于政府管制、市場競爭和社會聲譽的優勢地位，并以此可以獲取來自規制機關在環保執法裁量、權益賦予、稅收優惠等方面的諸多優待。“企業為了取得較好的聲譽，取得公眾的信任，也愿意通過自我規制或者合作的方式來規制風險[17]。

此外，與政府環境規制相比，自我規制具有一定的信息與專業優勢。現實生活中，環境風險所引發的經濟社會愈發多變、復雜和專業化，這都要求環境立法、環境法律實施有更加充分、翔實和精致的環境知識、環境信息來構架、填充、認知、運作和支撐不同環境治理主體的行為規則。環境知識和環境信息是環境規制的行動基礎，制約著環境規制的深度和邊界，也在一定程度上決定環境規制的得失成敗。而“政府和社會在這些領域遭遇到最大的困境就是專業信息和風險認知能力有限，讓企業、社會組織將重心放在產品安全、環境安全的管理和控制層面，顯然比政府規制更為容易。”[18]缺乏足夠的環境知識和充分的環境信息，政府和社會對企業（行業）清潔生產、污染治理、生態恢復等環境產業未來發展趨勢不能實施準確把握和精準研判，環境規制的制定、實施無異于盲人摸象，“規制失靈”狀況自是不可避免。相反，“由于自我規制的內生性和自組織性，環境信息在規制者和被規制對象之間的分布相對比較均衡”[19]，這可以有效克服造成政府規制失靈的信息不對稱、信息不完全和信息不充足問題。自我規制要求下的企業（行業）內部治理結構中，具有特定專業技術的人員被合理安排到專門崗位定期進行合規的培訓，并通過一定渠道進行專業性環境信息的生產、搜集、交流、公開和補強，源于政府、市場和社會的壓力在一定程度上保障企業對環境法律法規的認識和遵從意識，為環境法律法規在企業內部自上而下的有效實施奠定基礎。自我規制讓企業（行業）將重心放在環境治理的自我管理和自我控制層面，充分利用企業（行業）專業優勢和充分信息的便利條件，能夠適應經濟社會發展、環境保護對環境規制彈性、靈活性和動態性要求。

自我環境規制還具有社會實驗的性質。受制于政府環境規制制定實施過程的煩冗、復雜以及可能造成的規制真空、規制遲延、規制過度、規制不足等問題。為保護重大法益，亦可暫時采取自我規制作為即時因應手段。這些基準、手段均可作為立法者未來立法時的借鏡與參考。”“如果產業界為實施自我規制而制定的規則被實踐證明確實有效，也有可能轉化為國家的正式立法。”[20]當公眾強烈要求對某一領域實施更加嚴厲的管制性環境規制時，“政府堅持做出的反映比公眾所要求的更為溫和、成本更低、更為象征性。例如當公眾關心垃圾焚燒廠的有毒氣體排放時，立法的反映可能是要求垃圾焚燒廠自行信息披露，而不是規制性控制措施。”[21]

二、環境法中自我規制的基本內容和主要特征

環境規制本身的演化邏輯與所處的內外制度競爭環境已經表明，環境規制結構變革催生的自我規制具有制度內生的必然性及外在的可能性。與以直接管制和利益刺激導向為主要特征的政府環境規制不同，自我規制是以賦予排污企業（行業）一定選擇權利及行為自由為主要內容的一種制度類型安排。但由于自我規制研究尚處于發展之中，各國學者對自我規制的內容、分類的認識并不一致。比較典型的主要包括有：根據自我規制與政府之間可能存在的不同關系，可把自我規制劃分為四種類型[22]：（1）委任型自我規制。這是政府授權或委任某一企業、某一行業協會，在政府所限定范圍內制定并執行相關行為規則。（2）批準型自我規制。是指某一企業、某一行業協會結合發展要求，自行制定行為規則，并呈報政府予以批準并執行的一種自我規制形式。（3）壓制型自我規制。是指某一企業、某一產業協會自行制定并實施的規制，但這往往是對政府威懾做出回應的結果。如果不這樣做，政府就會強行介入，制定并實施政府環境規制。（4）“自愿型”自我規制。是否制定并實施規制取決于某一組織、某一產業協會的完全自由或自愿，政府不會直接或者間接介入。根據實施自我規制的私人動機和公共激勵可將自我規制區分為三種類型[23]：（1）自由或純自我規制。這種自我規制的權力完全掌握在相關領域的相關企業、相關行業協會手中。如果自我規制不違法，政府就采取不干預態度。（2）替代型自我規制。這種自我規制的權力掌握在相關企業、相關行業協會手中，但政府為確保公共利益不受威脅會對自我規制過程或結果實施監督。（3）條件型自我規制。這種自我規制是政府規制和純粹私人規制相互融合的產物。 由于環境法中的自我規制經常發生變化，相應的分類和內容也呈現一種相互交錯、并行發展的狀態。本文依據自我規制主體不同，結合各國環境法中自我規制的制度規定發展現狀、趨勢，將自我規制分為企業自我規制、行業自我規制和基于合同的自我規制，茲分述之。

（一）企業自我規制

企業自我規制，是指依照環境法律要求或自身利益需求，企業自行制定和實施環境行為規則、并進行自我約束、自我管理的行為規范總稱。作為污染來源者和污染物制造者，企業依法承擔環境治理的主體責任，核心義務就是采取一切經濟技術可行措施，最大限度地進行清潔生產和減少污染物排放。圍繞上述核心義務，基于自我規制的基本原理，各國先后建立了一系列環境法律制度。

1.企業ISO14000和EMAS環境管理標準體系

1995年，歐盟推出歐洲環境管理和審核體系（EMAS）。1996年，國際標準化委員會發布ISO14000環境管理系列標準。1996年，歐洲通過了將ISO14001認證轉化為EMAS的決議，并同時轉化了ISO14010認證、ISO14011和ISO14012認證等三個環境審核標準。1997年，中國開始在企業中推行ISO14000環境管理體系國家標準。

這是世界各國為促進全球環境質量的改善而制定的一整套企業環境保準體系。它主要包括制定、實施、實現、評審和保持環境方針所需的組織結構、策劃活動、職責、慣例、程序過程和資源的總和，其中ISO14001是這個標準體系的核心內容。ISO14000和EMAS通過對企業、社會團體等環境行為的自我規制，以達到節省資源、減少環境污染、改善環境質量、促進經濟持續健康發展的目的。它們在性質上屬于企業自愿實施的環境標準，是企業自我規制制度構成的主要內容。包括中國在內的越來越多國家的企業開始采用這種帶有自我規制屬性的環境標準體系。

2.企業自行環境監測制度

是指企業為掌握污染物排放狀況及其對周邊環境質量的總體影響等情況，根據法律規定或社會需求，通過自我規制方式，組織開展的環境監測活動的制度規范的總稱。它包括自行制定監測方案、自行設計、建設、維護污染物排放口和監測點位、自行選擇自動或手工監測手段、自行保存監測記錄等。由于環境監測是環境治理中重要的基礎性、技術性支撐體系，是環境行政執法和環境司法的基本依據。故在政府環境監測、社會監督性環境監測之外，美國、歐盟、中國

美國歷經100多年逐步建立了環境監測制度體系。其中，關于企業自行監測的制度規定在相關立法和司法判例中均有明確規定。歐盟也相應建立了大氣環境標準體系和環境監測制度體系。我國2013年建立重點監控企業自行環境監測制度。2015年，新環境保護法明確提出重點排污單位應建立自行環境監測制度。等國無一例外建立了企業自行環境監測制度體系。

3.企業自行環境信息公開制度

該制度是指排污企業作為環境信息的生產者和最初持有者，應根據法律規定或社會要求，有義務通過自我規制的方式，全面、及時、主動向社會公布環境信息的制度規定。自行公開的環境信息包括但不限于：污染物名稱種類、排放方式、排放濃度和總量、超標排污情況、污染防治設施建設運行情況、突發環境事件應急預案情況、環境監測情況等。環境信息公開是不同環境規制制度之間的橋梁和紐帶，是環境法中最為重要的基礎性法律制度，構成公眾參與環境治理的先決條件。企業自行環境信息是環境規制的第三波，緊隨控制—命令式與基于市場的規制方式而來。故在強制環境信息公開之外，美國、歐盟、日本、中國

1986年，美國國家環境保護署制定《有毒物質控制法》和《緊急計劃與社區知情權法》，建立了“有毒排放登記系統”（TRI）制度。1998年，歐盟簽署《奧胡斯公約》《污染物排放和轉移登記制度議定書》和《〈議定書〉執行指南》，建立了“污染物排放和轉移登記”（EPER）制度。日本《信息公開法》規定，企業自愿實施信息（包含環境信息）公開。

2014年，中國《企業事業單位環境信息公開辦法》第3條規定，企業事業單位應當按照強制公開和自愿公開相結合的原則，及時、如實地公開其環境信息。均建立了企業自行環境信息公開（披露）的制度規定。

4.企業廢棄物自行回收、清除和處理制度

該制度是指，根據生產者延伸責任原則等要求，制造者、販售者等廢棄物相關從業者，有義務通過自我規制的方式，對廢棄物實施回收、清除和處理責任的制度規定的總和。德國、日本和我國臺灣地區均有相應制度措施。我國廢電池回收政策也有自我規制理論的制度應用

德國《循環經濟暨廢棄物法》第25條第2款、德國《包裝容器管理辦法》第6條第3項有規定。日本《家電再生利用法》規定，對電視機、洗衣機、空調和電冰箱4種舊家電進行再生利用。將日本電子企業分為以東芝、松下等21家企業組成的A組和以三洋、夏普等23家企業組成的B組，分別回收各自家電產品。我國臺灣地區“廢棄物清理法”規定，中央主管機關公告之廢棄相關業者，應依規定對于出于自己之廢棄物負有回收清除處理之義務。2003年，中國國家環保總局、發改委、建設部、科技部、商務部頒布的《廢電池污染防治技術政策》中的關于制造商、進口商和銷售商的政策規定中也有自我規制理論的運用。。

5.企業內部環境治理體制

該制度是指排污企業依照法律要求或社會需求，有義務通過自我規制的方式，在企業內部設置專司各項環境事務的組織機構和專職環境管理人員，在厘清其內部權責的基礎上，履行企業環境法律義務的組織制度規范的總稱。企業內部環境治理體制的制度規定是自我規制的主要內容之一。德國的“公害防治代理人制度”、日本的公害防止管理員制度、韓國的環境管理人制度和中國環境保護責任制度和企業環境保護監督員制度等都是較為典型的自我規制的組織性制度規定

德國《聯邦污染防治法》第 52條a款、第53條、第54、第55條規定，需要配備特定許可設施的經營者（如工廠、電站等）有義務指定一個或數個公害防治代理人，負責執行本企業內部的與公害防治利益有關的法定任務。日本《在特定工廠設置公害防治組織法》規定，企業內部設立一個企業公害防止管理員組織，即“公害防止組織”，具體包括三個級別的工作人員，分別是公害防止負責人、公害防止主任管理員和公害防止管理員。韓國《水環境質量和生態系統保護法》第47條規定， 獲得排污許可安裝排污及預防設施的業主（包括排污企業和污水集中處理企業如城市污水處理廠）應任命環境工程師負責排放和預防設施的正常運營和管理，并向環境部長報告，更換環境管理人時也應報告。中國《環境保護法》第42條第2款規定，“排放污染物的企業事業單位，應當建立環境保護責任制度”。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（國發〔2005〕39號）規定，“法人和其他組織負責解決所轄范圍有關的環境問題。建立企業環境監督員制度，實行職業資格管理。”。

此外，包括中國在內的一些國家或地區先后推出的企業環境會計制度、企業綠色營銷、企業自行清潔生產認證、企業突發環境事件應急預案、環境保護召回等均是企業自我規制理論下的具體環境法律制度規定

1995年，美國環保局頒布《鼓勵自我監督：發現、披露、改正和防止違法》，提倡企業自覺進行環境會計核算，對一些自覺更正行為的企業減免一定法律處罰的政策鼓勵。1999年，歐盟發布《在企業決算及報告方面確認、計量和提示環境問題的討論文件》，提倡和鼓勵企業進行環境會計核算，披露環境會計信息、環境績效信息。我國《清潔生產促進法》第29條、《環境保護法》第47條第3款、中國《大氣污染防治法》第58條第2款有規定。。

（二）行業自我規制

行業自我規制，是指根據法律規定、規制機關委托或會員企業授權，行業協會自行制定、調整其本行業內部事務，并對本行業協會內排污企業具有一定約束力的行為規范體系。這是一類反映特定行業內部客觀需要的制度規范體系。行業自我規制產生和發展的原因主要在于，“行業內部能夠進行再制，其內部會自己生產自己，并維持自己行業。”[24]這主要包括：

1.行業環境標準

這是指行業協會通過自我規制的方式，自行組織制定、自行實施的環境系列標準。從各國制度規定來看，行業環境標準主要包括以下幾種情況：一是，已有國家環境標準、地方環境標準情形下，依法授權一些行業結合自身狀況制定高于國家、地方環境標準的行業環境標準；二是尚無國家或地方環境標準情形下，允許行業協會制定環境標準以填補標準空白；三是某一行業為能夠達到國家、地方環境標準要求而制定的補充性環境標準。這種自發制定的行業環境標準為制定國家、地方環境標準提供了很好的實踐示范。在特定情形下，國家、地方政府可能采納全部或部分行業環境標準，被采納后的行業環境標準條款具有國家標準或地方標準的同等法律效力。

2.行業自律

行業協會結合行業自身發展特點和趨勢，自行制定的本行業內部的行為規則。行業自律主要包括兩個方面的內容：一是對行業系統會員排污企業的自律要求；二是對行業組織機構自身的約束性規則。行業自律的措施主要有：制定行業規章，監督成員是否違章以及規章的實施情況，對違章成員進行懲罰和對成員之間的爭端進行調解。

3.行業環境信息公開

行業協會依據環境法律、協會章程和會員授權，有義務通過自我規制的方式，向政府、社會公眾公開特定行業所單獨持有的環境信息，并接受政府和公眾監督的行為規則的總稱。

（三）基于合同的自我規制

企業之間、企業與政府之間、企業與社會之間以及不同主體相互之間通過運用合同或其他私法手段，在主體之間約定環境治理的特殊義務和責任條款，通過履行合同、懲罰違約者而實現環境治理目標任務的一種合作規制。這種合作規制是企業（行業）內部自律行為與國家平等合意行為的有機統一，是一種特殊的自我規制。“通過合作提供公共品的機會。越來越多利益相關者參與是企業自我規制得以發展的一個關鍵因素。”[25]“建構以契約為工具的公私協作旨在增加私主體執行行政任務的規模，實現政府的“組織瘦身”“行政成本削減”“規制緩和”，將私主體的“實驗性”“多樣態”“競爭性”等因素導入公益的實現過程，以更好地實現公益。”[26]從這個意義上講，基于合同的自我規制也可視作“通過私法手段的公益環境治理”。基于合同的自我規制種類繁多，主要包括：

1.環境保護協議

這是指，“企業（行業）和政府為了達到環境目標而訂立的協議。需要政府、企業（行業）之間進行正式協商、一致同意基礎上確立雙方、多方在環境保護領域中的權利義務關系。作為一種環境治理工具，環境保護協議可能是一些無任何拘束力的自愿性規定，也“常常是定點化的，而非泛泛的原則性目標。”各國基于自我規制理論的環境保護協議種類眾多，主要包括日本的環境基本協議、公害防止協議、環境美化及垃圾處理協議和廢棄物及循環利用協議，德國的目標達成型和法規代替型環境保護協議，美國的環境自愿協議以及中國的節能減排協議 。

2.第三方環境服務協議

政府、企業（行業）以及它們相互之間，通過合同或其他方式，聘請相對中立的第三方組織或機構，取代規制機關和被規制的企業（行業），以相對更低成本、更專業技術和更有效率方式等，對企業（行業）實施清潔生產審核，對建設項目進行環境影響進行評價、對環境保護設施代為建設、運營以及對建設、運營實施環境監理、對污染物排放狀況代為監測、申報等。其中，較為典型的是中國新近推出的環境污染第三方治理。它主要是指排污企業采取付費方式，將所產生的環境污染委托給第三方治污主體進行治理，并（或與環境規制機關共同）監督治理效果的環境污染治理模式。環境污染第三方治理促使傳統的“誰污染，誰治理”逐漸向“污染者付費，專業化治理”轉換，初步實現了“產污”和“治污”的相對分離。

結合上述，我們認為，環境法中自我規制的制度規定呈現以下幾個顯著特點：

第一，實體性規制和程序性規制相互結合。各國環境法律對于自我規制的理解既強調通過建立實體性規制手段，也強調全過程自我管理和程序控制的基本思路。無論是建立企業（行業）環境標準制度體系、完善企業內部環境治理機制、建立健全環境事件應急預案、簽署環境保護（污染防治）協議和第三方環境治理協議等都屬于通過實體性權利義務規則的建立來進行自我約束或相互約束。同時，針對環境治理多主體、多層次、多環節和分行業等特點，還設計了諸如自行（第三方代為）環境影響評價、自行（第三方代為）建設、運行環境保護設施、自行（第三方代為）環境監測、自行（第三方代為）環境信息公開、自行（第三方代為）排污申報等著眼于全過程自我管理與程序的控制手段，力圖建立一套基于全過程自我管理理念下較為全面、系統的環境自我規制或合作規制體系。企業（行業）不僅要制定實體權利義務性規則并自我執行，而且在產品生產、污染排放和廢物回收等不同過程的重要節點、關鍵環節都要有自我約束、相互制約的具體可操作的程序性規則。

第二，直接性規制與間接性規制相互并存。自我規制不僅包括企業（行業）通過自身治理體制的結構完善及組織變革對產前環評、產業鏈供應、環境保護設施建造運行，產中清潔生產、污染排放，產后廢棄物處理、環境保護召回等，全過程的環境監測和企業終結后的環境報告進行全過程、全覆蓋的直接規制外，也包括通過環境保護合作協議等方式，明確雙方、多方權利義務進行一些重要節點、關鍵環節上的間接規制。毋庸諱言，直接規制的有效性取決于系列充足、強大、有效且持續強性的外部監管及社會壓力，否則，它就會演變成一種“自言自語”、發展為一種“自我放逐”，蛻變為一種“監守自盜”，引發“自我規制失靈”。從這個意義上講，通過協議約定而互相實施間接性的環境規制措施，就能夠使得整個規制共同體處于一種交錯凝視，互相克制、彼此監督的良好狀態，更有利于環境規制實施的徹底性與有效性。

第三，單獨責任、連帶責任和聚合責任等相互配合。自我規制在責任淵源、責任形式、責任追究機制等方面建立了多樣化的責任制度。有的針對的是企業（行業）完全的獨立責任，如企業環境保護召回制度；有的規定則是一種法學意義上的“按份責任”，即企業（行業）只對自己違法或過錯引起的那部分后果承擔責任；有的則是嚴格的連帶責任，這主要體現在基于合同的自我規制之中，合同雙方都必須在違反法律規定后對受害人造成的損失在一定條件下承擔完整的責任，污染受害者可以向任何一方獨立、完整、充分地主張責任；有的則是包括限制權利、強制退出、聯合抵制的特有責任。這種責任機制將法律懲罰無法波及的社會效應大幅擴展至會員企業，從而編織緊密的責任之環、懲罰之網，填補法律責任無法達到的企業行為規制空缺。有的可能是一種創新性的聚合責任。通過群體內成員的集體協議、環境規制機關與非政府組織的委托協議、污染者與受害者之間的合作協議等公私協作形式，設置一種涵攝環境規制機關、第三方、污染企業的聚合責任機制，以此“替代或補充傳統的監督形式”，“增強公私的相互依賴性。”

三、 環境法中自我規制的制度定位

環境法視域內，純粹的自我規制和純粹的政府規制構成了環境規制結構譜系上的兩端，此外，還存在著大量的中間狀態。“任何治理體系中都不止有一種模式，而是由公共規制機構與私人組織相互參與，最終形成的各種規制形式混合調制而成的“雞尾酒”式的規制連續體（continuum）。”[27]不同環境規制制度在規制連續體內扮演不同角色，承擔不同職能分工。只有厘清自我規制制度定位，才能更好促使其與政府環境規制（包括管制性規制和激勵性規制）、信息工具規制實現結構、功能和作用上的互補互促，共同構筑一種多元、高效和均衡的環境規制體系，協力推進環境法有效實施。

（一）自我規制的價值性定位

自我規制關注環境法律制度內在邏輯品質，它以公正價值追求為基本內核，而以公開引致公正價值追求則是基本進路。從西方學理和經驗來看，對自我規制的批評和擔心主要表現在授權與強制的正當性、可問責性與公正程序等三個方面。上述擔心均以圍繞自我規制價值定位并以影響第三方的民主正當性而展開。由于自我規制是私人主體是對環境公共事務治理的實質性涉入，因此具有了一種分享環境規制公權力的性質，此意味著原來相對集中的政府環境規制權力被重新分配。于整個社會而言，即便被重新分配的自我規制權力具備一定的成本、專業和信息優勢，但這并不必然構成其正當性的充分理由。因此，回溯并追尋公正的價值追求以發現自我規制的制度定位也就成為必然，同理，通過公開、參與的基本路徑引致公正也是必然。環境法律實施中，自我規制制度價值定位可從以下進行把握：第一，自我規制的信息公開。自我規制的信息公開是自我規制公正價值正當性的基本前提。為此，無論是產前自行實施環境影響評價、自行制定環境標準、自行公開產業鏈名錄，產中的自行清潔生產審核、自行排污申報、自行環境監測，產后的自行廢棄物回收、清除和處理、自行環境保護召回，及至產業停止后的自行環境報告等涉及全過程自我環境管理相關的自我規制制度信息均應全面、及時、準確的予以公開。社會公眾、環境保護組織均有權免費、迅速、無障礙地進行查閱、復制和摘錄，企業（行業）自我規制信息公開機制將自我規制制度置于一個相對透明的平臺之上，既可防止自我規制權在黑暗中運行，避免其與政府規制權相互勾兌，也是引致自我規制走向公正價值正當性的唯一路徑。第二，自我規制的公眾參與。自我規制的公眾參與是公正價值追求的重要一環。自我規制既然具有一種分享公權力的性質，勢必要求在自我規制信息公開基礎上，透過制度化管道，將公眾參與原則技術性地鑲嵌于自我規制的重要節點和關鍵環節，以此確保對公權力性質的自我規制制定實施進行一種程序性的監督。循此要求，無論是制定系列環境標準、自行環境監測、自行環境申報以及全過程自我監管等實施自我規制時，必須在制度流程的關鍵環節、重要節點上通過相對精細化的制度化設計，保證包括企業上下游產業鏈、公眾、環境保護組織等在內的利益相關者參與到自我規制的制定、實施和監督之中，明確其通過一定救濟渠道提出異議、申訴的權利。

申言之，建構在有效信息公開和可行公眾參與基礎上的自我規制制定實施機制，在一定程度上可以有效緩解自我規制的“公正赤字”，提升自我規制的價值正當性。需要指出的是，以“公開引致公正”是自我規制制度定位的核心要素，它直接決定自我規制制度發展的基本方向、路徑。

（二）自我規制的功能性定位

自我規制制度功能的有效發揮，主要取決于其與政府環境規制的緊密聯系程度。較為普遍的一種觀點認為，自我規制與政府規制是一種互動、相容、互補的關系，自我規制是受國家規制之社會自我管制，是政府環境規制的一種手段。自我規制制度的功能性定位可從以下幾個方面把握：第一，改善、提高政府規制績效。環境治理主要依靠政府環境規制，但這并不意味政府規制越多越好。政府規制數量多寡、范圍多大并不重要，問題的關鍵在于對于一些可以自我規制的事項，政府卻錯誤地實施了政府規制；對于很多亟須政府規制的事項和內容，卻出現規制不足或規制真空。規制過度和規制不足均會降低政府規制績效。成本收益優勢明顯的自我規制在一定程度上能夠改善和提高政府規制績效。如果沒有對成本與收益的評估，如果沒有盡可能的量化，基于證據的、數據驅動的規制是不可能的。企業（行業）自我規制這一社會責任的履行能夠顯著提高環境績效。旨在改善環境績效的自我規制，能夠降低企業成本同時，維持甚至擴大市場份額，雖然自我規制并不足以解決超出企業自利范圍的環境問題，但可作為解決環境問題的一種手段。第二，延伸、拓展政府規制功能。政府規制作用于企業（行業）是通過影響企業內部一定組織和自然人行為來實現。這種組織性行為與組織內自然人行為的二元性結構要求，政府規制在企業完全落地必須首先明確企業內部自然人之間權利、義務和責任關系。以常態的制度化慣性行為來對接、執行、變通執行甚至規避政府強制性環境規制要求，細化、補充、適應、減緩政府激勵性環境規制要求。政府環境規制剛或柔、間接或直接、激勵或約束，均會引起企業內部治理結構的相應調整以及慣性行為的產生、變更或消滅。簡而言之，自我規制是政府規制“最后一里地”的具體落地。第三，搜集、反饋環境信息。自我規制有效利用環境信息生產、搜集的時空迅即性、專業性等諸多優勢，通過分析系統，過濾和加工各種消息、情報、數據和信息等，去粗取精、去偽存真，由此及彼、由表及里。同時將分析整理后得到的環境信息轉為內部環境組織體制人員的強有力行動，及時修正原有慣性行為，并把修正情況及時反饋給規制機關，保障政府環境規制的回應性。

環境法實施中，自我規制制度功能的有效實現并不意味著政府環境規制的完全退出，相反，“在法學上具有意義之社會自我管制手段恒以國家之介入為前提”，“沒有完全意義上的國家保障或托底，任何意義的自我環境管制就會淪為形式，徒增成本而已。”[28]即便對不具有任何法律約束力的環境保護協議而言，“管制壓力對參與自愿性協議的影響最為顯著。”“管制壓力不僅影響著企業的參與決策，更影響到自愿性協議的效果。”[29]“管制壓力的效用是一種未來威脅，雖然它對企業參與自愿性協議產生推動作用，但企業并不是為了服從現有的管制威脅，而是考慮到未來可能出現的責任威脅。”[30]可見，政府環境規制在界定自我規制內容、范圍同時，也為自我規制的功能發揮提供法律和物質保障。

（三）自我規制的自治性定位

前已論及，環境法中的自我規制是企業（行業）在行使自由權追求私益的同時，自愿性兼負環境治理之公共任務。那么，作為以營利為主要目的的經濟組織，企業制定、實施自我規制能夠完全了解自身利益所在，非常清楚私利益與環境公共利益的協調機理，尤其洞悉涉及自身利益的行為自主選擇及邊界限制。因此，自我規制的制定、實施應在法律許可的框架內，最大限度地尊重企業的自主意志，允許一定程度的選擇自由，從而激發企業活力，最大限度調動企業環境治理的主體責任。自我規制自治性定位包括兩個基本面向：第一，內部自治性。主要是企業結合自身生產、排污及廢棄物產生狀況，依法自主設置內部環境治理體制，自主選配一定資質的大氣、水、固體危險廢物處理專業人員，自主或委托第三人實施環境監測并將環境監測數據予以整理、收集并按一定方式予以公開，對于依法需要環境保護召回的產品，自主確定召回的方式、時間等規制，統一管理、監督、協調管理企業內部環境治理諸多事宜。第二，對外自治性。主要體現在，于法律強制性規定之外，企業（行業）自主決定是否實施高于國家或地方的環境標準，是否實施清潔生產審核、環境認證，是否自行環境監測、自行環境信息披露，是否選擇與政府、其他社會主體通過簽署環境合作或節能減排協議而實施合作。當然，鑒于企業經濟趨利本性、不完全理性、個人私欲等因素，對企業自我規制自治性實施借助于法制框架的政府干預是非常必要的。即便如此，強調自我規制的自治性定位，對于尊重企業污染治理的自主地位，對于彰顯污染治理的主體責任，是非常必要且尤為重要的。

自我規制制度功能定位直接影響環境規制制度的策略選擇。完全依賴政府規制，政府干預導致的“市場失靈”和干預過多造成的“規制失靈”均可能發生，完全依賴企業自我規制，在企業環境違法成為常態的背景下，更不是一種最優選擇。準確把握自我規制制度定位，擇機進行環境規制策略選擇非常必要：第一，當環境規制發展到一定階段，規制容量難以勝任變動不居環境治理任務之時，引入并優化自我規制設置是一個必然趨勢。何時、何地、引入何種類型的自我規制則取決于各國政治、經濟和制度現狀對規制變革的基本需求。一般而言，“公共規制應該通過開明地放松規制來促進市場治理，實施“回應型規制”，依據法律、社會和歷史環境采用不同的規制策略，如產業自我規制或者強制性自我規制（政府與私人企業協商制定更具彈性的標準和實施策略）。第二，優化政府環境規制與自我規制關系。政府環境規制的不足與自我規制的優點并不是一一對應關系，反之亦然。自我規制作為一種介于政府規制和市場規制之間的中間手段，在解決市場失靈方面具有獨特優勢，能夠在一定程度上克服市場失靈和政府規制之不足。“政府在企業社會責任方面的公共政策便是改善企業與政府間合作規制安排的基礎，這種改革從科層制規制中脫離出來，更傾向于用“網絡式”“授權型”“關系型”或“嵌入型”等社會運行方式代指合作治理環境。”[31]因此，未來應考慮在提高改善政府規制績效、拓展延伸政府規制職能和搜集反饋信息等方面，持續優化自我規制作用空間及職能范圍。第三，引入并優化自我規制意味著相對集中的規制權力可能被分散或重新調整，意味著將原來政府規制的部分權力轉移給企業（行業）。雖然這在客觀上減少了政府對企業的直接干預，減少政府權力尋租機會，降低利益集團俘獲規制機關的可能性和風險等。但在普遍性、常規性和行業性環境違法行為一度成為中國環境治理常態的背景下，中國企業（行業）是否具備自我規制能力及能否正確使用規制資源應該是一個最為嚴峻的挑戰。未來只有通過深化企業內部治理機制變革，明確自我規制發展方向，履行自我規制信息公開和公眾參與要求，把政府、市場和社會強大壓力內化到為自我環境規制設定目標和評價實施績效的回應性過程中，自我規制的效果才得以實現。

四、中國環境法中自我規制制度完善的基本要求

從性質上講，自我規制是對企業（行業）一定自主權利和行為選擇自由為特征的一種制度類型，其主要目的在于尊重企業（行業）一定范圍內的自由意志和自主權利。其主要意圖在指導企業（行業）在法律許可范圍內追求自我利益同時，保障環境公共利益的有效實現。其基本要求是通過自身制定規則來適應、延伸或應對來自政府規制要求、滿足自身利益需求及緩解環境保護的社會壓力。其基本內容是指貫穿于企業生產、經營和排污的全過程的一種自我環境管理體系。立足于自我規制的環境法律制度構建和完善是一項系統工程，要在明確制度價值目標和功能基礎上，全面把握制度整體，通過有計劃、分層次、選重點安排制度內容，通過建構、優化、轉型、升級等制度設計方式確保自我規制功能達成和目的實現。

（一）自我規制制度結構完善：增加行業自我規制

全方位的環境規制體系需要宏觀、中觀和微觀三個層面規制內容之間的相互配合，才能通過整體效應而發揮制度功能。囿于“大政府、小社會”的長期束縛，我國一直缺乏以行業協會為依托的中觀層面環境規制機制，以致宏觀層面的政府規制與微觀層面的企業自我管理之間存在一定的斷層、縫隙，而且溝通渠道不暢且無法實現協調配合，甚至產生一定對立。中國環境法律中，不斷發展、日益完善的企業自我規制雖打破了政府環境規制權力的壟斷和封閉，但行業自我規制的嚴重缺位仍是我國環境法中自我規制結構不完善的主要表現

以我國環境標準制度為例，盡管我國《標準化法》提出了國家標準、地方標準和行業標準，但我國《環境保護法》確立的環境標準只有國家標準和地方標準，且這兩類標準的制定、實施均屬于環境規制機關專有。。

與政府規制和企業自我規制相比，行業自我規制有以下幾個職能。

1.行業自我規制可以有效實現規制職能轉移

行業自我規制是從行業角度出發進行環境治理，對行業事務的熟悉，行業知識、信息的掌控，使其在政府和企業之間建立一個中觀的規制者，較之于政府規制機關更及時、更針對性處理行業性環境事務。行業協會可以要求會員企業定期報告污染物排放、環境設施運行和污染物治理情況；可以委托第三方機構對會員企業自行環境監測、環境信息公開進行績效評估；可以制定行業責任規則，對違法違紀會員企業予以相應懲罰獎勵。行業自我規制在有效承接政府環境規制職能轉移的同時，也極大舒緩政府環境規制所引發的各種對立。行業協會應向環境規制機關報告工作，環境規制機關對行業協會實施宏觀指導，定期對協會及會員企業進行核查。引入行業自我規制能夠切實實現環境治理這一社會職能向社會轉移。

2.行業自我規制可以有效消解“規制俘獲”

“規制俘獲”一直是困擾政府環境規制的一個制度難題，增設行業自我規制可以有效抑制政府尋租行為，避免“規制俘獲”問題。“排污企業通常會以兩種方式來規避規制機關對其采取的懲罰措施，維護聲譽：一種是選擇向包括規制機關在內的政府部門進行尋租，通過尋租應對規制機關的現場檢查、環境監測等環境執法，以掩蓋其污染行為。另外一種就是加入協會自我規制體系。”[33]“出于交易成本考慮，用加入行業組織來替代尋租是一種切實有效的方法。”[34]通過自愿加入行業自我規制體系，繳納會費，獲取服務，排污企業可以有效分享規模效應和集體行動的諸多利益。當規制權力不再由政府壟斷時，“規制俘獲”和尋租機會就會大大減少。

3.行業自我規制可以有效實現環境規制任務

行業協會對內部會員企業違法行為的矯正機制，可以采取從同行壓力、信息公開、內部懲罰、開出會籍直至向公權力機關舉報等一系列逐次升級的懲戒措施，手段多樣且富有彈性，一些手段具有政府規制無法取代的獨特功能，不但處罰成本更低，而且處罰效果也更優。通過組織體來防止成員個體的機會主義行為，比通過法律機制來達到同樣的目的要更為有效。由非政府組織介入，或者行業自律，進行行業自我監管、自我管理，也許可以比行政規制更好地解決問題。“行業自我規制體系事實上是種特殊的社會關系網絡，在各類社會關系網絡中非法律懲罰比法律懲罰更節省成本也更有效。”[35]基于此，中國環境法中，自我規制結構體系中應增設行業自我規制，這有利于一個多元、均衡環境規制體系的完善。

（二）自我規制制度內容優化：組織性規則與行為性規則的協同

完整意義上的自我規制制度體系應包括組織性和行為性兩類規則體系，是兩類規范體系的有機協同。其中，組織性規則是指企業（行業）內部環境治理體制設置、職能及人員構成。行為性規則是指制定實施環境標準、環境認證、環境監測等實體性和程序性的權利義務規則。較之于組織性規則，自我規制的行為法特性顯得更為重要。這是因為，企業環境法律義務的有效履行多通過一系列作為行為加以證明，組織體本身只是作為行為的前置要素。我國雖然依法建立了諸如企業環境保護責任制度、企業環境保護監督員制度等組織性規則，但在制度實踐中逐漸暴露出性質不明、職責混同、責任機制乏力等諸多弊端[36]；涉及行業內部治理的機構及職權則存在規制空白或真空問題。在行為性規則方面，現行環境規制制度規定中，不同治理主體的規制權力配置交叉重疊，一些程序性權力配置明顯不當。

1.完善自我規制組織性規則

權責明晰、管理科學、監管有序的企業（行業）內部環境治理組織體制建設有助于環境法貫徹實施。為此，各國均通過環境法律（判例）要求企業（行業）不斷完善內部環境治理組織體制建設。一些國家在企業和行業分設公害防治代理人和環境審查人，前者負責企業內部環境自我管理，后者專司行業內會員企業環境管理的監管。一些國家針對企業大氣污染、水污染和固體廢物污染專項治理不同，而分設相對應的專業管理或監督人員。未來我國企業（行業）自我規制組織體制的制度設計應在借鑒各國自我管理和行業監管適度分開的基礎上，按照“決策、執行和監督”適度分離原則，推行企業（行業）內部治理體制建設和組織變革，實現自我管理和行業監管適度分離，大氣、水和土壤監督管理適度分離。在行業自我規制治理體制的制度建設方面，應考慮在組織體制健全和防止行業利益過度膨脹之間、確定行業環境標準、準入資格與涉嫌行業反競爭行為之間、提高行業規制效率與過度管制、放松管制之間、防范行業內大企業專制和小企業被排擠之間尋求相對平衡。

2.優化自我規制行為性規則

自我規制有效運行并不意味著規制機關、企業（行業）和其他社會主體是一種單純的合作關系，相反，也可以理解為規制機關試圖利用相克的力量，形成社會各種力量的相互制衡來保障機制有效運行。故各國在規制機關、企業（行業）與社會之間謹慎進行實體性和程序性等行為規則的交錯配置，以便形成層層推進、環環相扣的環境規制鏈條，促使不同治理主體之間相互配合、交互制約。以此為據，我國自我規制行為規則的制度規定優化的基本策略走向是：將環境標準制定、環境認證、環境信用評價等原屬于環境規制機關專有規制權力賦予規制機關、行業協會和社會共同行使，實現環境治理的社會職能向社會轉移。將一般建設項目環境影響評價、排污申報等原屬于環境規制機關專有規制權力改為排污企業自行環評、自行申報等自我規制方式，以便與業已形成的自行清潔生產審核、自行環境監測等形成一體化的自我規制或自我管理體系，避免現行碎片化自我管理制度規定引發的一體化環境規制失靈問題，也可極大緩解目前僵化項目環評審批程序所帶來的精致形式主義和庸俗主義的困擾。將環境影響評價、排污許可、環境監測中的審查、鑒定等原屬于規制機關的程序性功能權力賦予行業協會或社會專業機構行使，以緩解規制機關疲于應付程序化事務之苦。申言之，將實體性權力中的程序性權力因素和程序性權力中的實體性權力因素各自分解出來，交叉配置于不同主體，以便形成一種合作與制約結合的行為規則體系，并輔之以明確的責任機制，保障環境法切實得以有效實施。

自我規制制度內容優化的最終目的并不是“基于微觀層次上的自愿和自我管理，不是導向自我管理的主體”，而是環境治理包括企業在內的社會資源的最大化和政府規制成本的最小化的有機統一。

（三）自我規制制度范式轉型：單向“雙規制”轉向多元復合“雙規制”

制度經濟學認為，在一個不確定的世界里，需要對各種制度范式進行整合，才能理解制度及制度變遷歷程，有效實現制度功能。我國環境法中，環境規制基本范式多由“強制規制+自我規制”

主要表現為：強制部分企業必須這樣做，部分企業自愿這樣做。如《清潔生產促進法》規定的強制性清潔生產認證和自愿性清潔生產認證；《環境保護法》規定的強制性信息公開和自愿性信息公開等。構成，其一般邏輯是：對國家重點監控企業或重點排污企業，采用強制性規制措施，即必須為一定行為或不為一定行為，而對于非重點監控企業，自愿實施自我規制。制度范式呈現一種單向、并行等簡單特點。單向是指嚴格遵循“強制在先，自愿在后”，無順序互換之可能；并行是指不同屬性排污企業實施不同環境規制措施，無交叉或互易之可能性。這種單向、并行的制度規定，一方面，勢必加大政府規制成本支出和畸輕畸重的規制資源投入，降低了國家重點監控企業自愿實施自我規制的主動性和可能性，另一方面缺乏對非國家重點監控企業自愿實施自我規制的鼓勵、引導或支持性投入，自我規制成為隨心所欲的自我放逐，“規制失靈”不可避免。可行的思路是：在優化“強制規制+自我規制”同時，進行自我規制制度范式的多面向轉型。

1.增設“激勵規制+自我規制”

對強制的排斥和厭惡是人的天性。企業排污行為不會因為強制性規制實施而發生整齊劃一的改變，也不會因為環境規制強制力而獲得真正的普遍服從。如果規制期待的環境治理目標任務既可以通過激勵型規制來實現，也可通過強制性規制來實現，那么選擇激勵型制度就更容易為主體所認同、接受和服從。“如果我們不去妄想社會秩序的維系可以僅僅依賴于強權或嚴刑峻法，那么我們就一定會承認法治社會中的法律只能誘導而不可能強制人們選擇社會所希望的行動。”[37]激勵性規制能為企業提供合理目標引導，賦予企業更多利益追求的原生動力，給予企業更多自由配置資源的權利。增設的“激勵規制+自我規制”應改變原有“強制規制+自我規制”雙規制單向、并行特征，探索雙向、交互、動態的復合性規制實踐，通過強制性規制命令企業實施自我規制的同時，借助諸如改善信息、賦予權能、增加利益、提供服務等激勵性環境規制措施，加強企業自我規制基礎設施建設和能力建設，促使企業有意愿實施自我規制和支持企業有能力實施自我規制。

2.優化“自我規制+后設規制”

“社會自我規制的弊端是產生后設規制的根本原因。”[38]后設規制存在的主要目的是對自我規制的再規制，意在鼓勵使用社會自我規制的同時，監督規制相關的規制者，特別是針對前述自我規制的不足，使之具有可問責性。應當清楚，自我規制的后設規制制度工具種類可有多種規制策略選擇：強制性政府規制、激勵性政府規制和信息工具等

我國現行自我規制制度規定中，后設規制多是強制性規制措施。以《環境保護法》確立的企業突發環境事件應急預案制度為例，企業若不自行突發環境事件應急預案，只有單一的罰款處罰措施。。其中，后設強制性規制只有保持強大、多元的威懾性和持續性高查處率，高昂的違法成本勢必導致任何企業（行業）自我規制中出現的違法違規行為得到有效抑制；后設的激勵性規制通過必要的技術信息服務及具有一定制度預期效應的財政補貼、稅收優惠減免和金融支持等措施，引導企業自愿、主動和積極選擇實施自我規制策略。后設環境信息規制通過信息公開、環境信用、聲譽機制等軟法工具，以便社會公眾通過公益訴訟、金融機構通過信貸措施、上下游產業鏈通過采購措施等對企業（行業）自我規制實施進行相應的制約。多元化、復合性后設規制依照各自制度運行邏輯，促使企業（行業）努力將私人行為（結果）更好與環境公共治理目標契合。避免當企業不能很好執行自我規制時，環境規制機關、企業上下游產業鏈、市場和社會公眾無法對企業（行業）進行及時、有效的制度回應，自我規制簡單淪為企業（行業）宣傳的幌子和粉飾的門面。

（四）自我規制信息工具升級：引入環境信息中介組織

環境信息工具猶如環境規制的“血液”，它緊密聯結規制機關、企業（行業）和社會等治理主體，有效溝通政府規制、自我規制和公眾參與等規制工具。一定程度上，準確、及時和充足的環境信息在一定程度上甚至可以決定環境規制的質量和績效。我國企業環境信息公開制度存在問題主要包括：第一，以定性化文字描述為主，簡單陳述，關鍵性環境信息殘缺或不完整，并且企業在披露相關信息時存在自利性傾向，往往選擇性地披露。不能滿足利益相關者對環境信息的實質性期望和訴求，不能排除企業通過環境信息故意隱藏、掩飾企業負面環境信息的傾向。第二，缺乏一定的可比性。既無國內外同行業、同類別企業之間的橫向比較，也無企業目前環境信息狀況與過去對應環境信息進行對比，導致不能準確研判和科學評估企業（行業）清潔生產、排污行為的演化、發展進程。第三，用戶不友好。受專業性強等多種因素制約，企業未能將龐雜、晦澀的環境信息進行合理加工、轉化和分類，以便對社會公眾或利益相關者等目標群體的切身利益和日常生活發生實質性關聯。企業上述環境信息公開制度存在的種種問題，難以通過實施政府環境信息公開而得以有效克服或消解。因此引進社會主體參與環境信息自我規制體系，對企業自行環境信息披露進行再次規制，成為一種必然選擇。一種策略選擇是引入環境保護組織，建立以環境保護組織為中心的環境信息工具自我規制體系。受環境保護組織自身性質和功能定位所限，此種策略選擇會衍生一些其他問題：一是環境保護組織過多、過濫的信息需求勢必增加企業額外環境信息負擔；二是環境保護組織不適當的信息公開可能會限制企業行為自由甚至危及企業的商業秘密等。顯然，建立以環境保護組織為中心的環境信息自我規制體系弊大于利，不宜采用。

另外一種思路就是引進環境信息中介組織，建立以環境信息中介為中心的環境信息自我規制體系。信息中介在處理環境信息和保證信息質量方面具有顯著優勢：第一，能夠提高制度成本收益。對于公眾、環境保護組織或利益相關者所要求的環境信息，若由信息中介來收集、交流這些信息，企業（行業）只需與數量有限的環境信息中介組織溝通，符合與信息公開相關的成本收益原則。第二，能夠保障環境信息質量。企業（行業）基于聲譽機制等考量，對敏感環境信息、負面環境信息自愿公開的主觀意愿不足，但環境信息中介卻無此顧慮，故而能確保環境信息的完整性和客觀性。第三，能夠增加可理解性和可比性。企業自行披露的環境信息專業性強、文字用語晦澀，需要經過多重“翻譯”和相應“轉化”才能為社會公眾和利益相關者所知悉。環境信息中介可以對環境信息進行過濾、翻譯和轉化，形成標準化、可對比、可理解環境信息，環境信息能夠有效嵌入到信息使用者日常生活生產決策程序之中，以便做出相應行為選擇。第四，強化可信賴性和充足性。信息中介組織能夠理解企業能夠提供何種信息，何種信息是難于提供但并不是不可能提供的。進而言之，信息中介會對無偏的信息做出貢獻。利益相關者不僅能從無偏信息中受益，更樂于將信息進行交流，及時被政府和社會獲知。

“信息披露和甄別是對信息不對稱的最佳回應。”[39]專業性、中立化的環境信息中介組織不僅有效實現了環境信息的準確、及時和充足的披露，更為重要的是，對業已披露的環境信息基于專業立場進行甄別，有效保障環境規制制度精準實施。當然，建立以信息中介為中心的環境信息自我規制體系要求規制機關調整規制策略，制定或與行業協會協同制定環境信息自愿公開指標標準、組織環境信息公開審計、設立環境信息專員、進行資質審查、實施過程監管等實體性或程序性后設規制策略。

（五）自我規制實施機制調整：激勵規制與約束規制并重

自我規制的生命力在于實施。建立激勵與約束并舉、激勵與約束并重的“胡蘿卜+大棒”策略選擇對自我規制實施至關重要。選擇性激勵措施對于集體目標的實現極為重要，選擇性激勵分為積極激勵和消極激勵，是獎勵和制裁的混合運用，二者不可偏廢。我國環境法自我規制制度實施機制中，相繼祭出了“按日連續處罰”“行政拘留”等高強度、威懾性規制策略，雖在一定程度上克服了大棒偏軟的窘境，但在涉及企業（行業）自我規制制度實施機制方面，未能有效將激勵機制和約束機制結合起來，實現激勵與約束并舉、激勵與約束并重。

未來依循激勵與約束并舉、并重原則持續推動自我規制制度實施機制探索：第一，執法威懾與守法服務并重。“威懾是由可合理預見（也讓人不舒服）的懲罰及參與違法活動的高發現率共同組成”[40]。新《環境保護法》實施后，規制機關頻頻開出天價罰單，以期通過增加環境違法成本以阻止違法行為發生。但“極少有證據表明，懲罰會超過違法收益，尤其是考慮到并不是所有的案件都會被追訴。”[41]總之，簡單的威懾很難產生最優威懾效果，環境刑罰的增加和遞進也不是解決環境犯罪的根本之道。因此，在強化執法威懾同時，向環境守法、合規經營等自我規制措施提供信息、技術服務就顯得尤為重要。通過技術、信息服務，幫助企業理解、支持環境規制并能從環境規制中受益；通過現場檢查等與企業直接溝通，對潛在環境違法問題和可能解決方案進行討論、分析，提高自我規制能力建設；通過執法和解幫助企業主動實施環境整改措施，建立持久的環境風險防范自我管理機制；結合行業普遍性環境問題，聯合行業協會對行業特征性污染物、常見環境違法行為提出自律倡議。較之于嚴格的環境執法，守法能力建設和合規經營制度建立將企業從避免懲罰層面提升到主動合規層面，對建立“內部規制+外部規制”的雙層環境規制體系助推作用明顯。第二，義務（責任）加重與義務（責任）減免并重。綜合運用威懾理論、行為理論和經濟理論設定義務（責任）加重與義務（責任）減免規則。根據違法者的違法動機設定威懾性罰款數額，對屢犯、故意違法者提高處罰力度。對應當建立自我規制制度卻遲遲未予行動、業已建立自我規制制度卻形同虛設甚至弄虛作假的企業（行業）采用財產罰、聲譽罰和人身罰結合的組合拳處罰手段等進行多重懲罰。對自查、自報和與規制機關合作行為實施責任減免乃至物質獎勵的激勵。對自我規制運行良好的企業（行業）可以通過減少現場檢查頻次、簡化強制性環境規制履行程序等規制性措施予以正面激勵。對于業已建立自我管理（倫理計劃、內部合規機制以及對于非正式制裁的敏感性）機制的企業，一旦其涉嫌輕微的環境違法、犯罪，應予以一定程度的行政、刑事責任減免激勵[42]。第三，權利（利益）賦予與權利（利益）限制并重。通過設定并賦予財產權益（如排污權、碳排放權）以便激勵企業主動實施自我規制，也可剝奪或限制財產權益對企業違反自我規制實施財產懲罰。借助設定選擇權利（如企業可以自主治污，也可以委托第三人治污）保障企業自主選擇污染治理模式，同時也應對自主治污或第三人治污實施行為選擇的限制。可以通過稅收優惠、貸款優惠、補貼優惠等方式賦予財產利益，同時應有稅收較重、貸款、補貼優惠取消等方式減免甚至剝奪利益獲得。

通俗地講，自我規制制度實施機制中，必須實施大棒政策和胡蘿卜政策“兩手并舉、兩手并重”的策略。大棒政策就是一根“高壓線”，一旦企業膽敢觸碰這根線，輕則破產、重則牢獄加身。這樣的懲罰措施足以使企業“傷筋動骨”，足以使其產生“反省之心”。胡蘿卜政策就是一根“黃金線”，只要企業愿意觸碰這根線，能夠使其看到實實在在的、足以動心的利益或好處。只有大棒政策或只有胡蘿卜政策或畸輕畸重，都是不完整和不均衡的，都難以達到有效規制目的。

五、 結語

環境法實施年2015年、2016年被環境保護部確定為“環境保護法實施年”。中，“雙強化、一鼓勵”新頒行環境保護法實施策略選擇主要有三：一是“擴張與強化”行政權。包括在環境監管垂直體制改革外，依法賦予規制機關諸多執法權限，包括但不限于經濟罰中的按日處罰，自由罰中的行政拘留，能力罰中的停產關閉等。二是“擴張與強化”司法權。通過能動司法強化司法權在環境治理中重要甚至相對的主導地位，保障司法機關在環境糾紛參與中的中心地位，要求行政機關配合司法機關，借用行政機關的專業技術資源，解決環境糾紛和進行環境治理。其三，“鼓勵”公眾參與權。環境立法通過環境信息公開和訴諸環境司法等途徑，賦予公眾尤其是環境組織保護組織參與環境治理多項職權。

的制度策略選擇非常重要，因為這有助于滌蕩造成中國目前環境問題“歷史共業”的積弊沉珂。但從生態文明制度建設的長遠來看，高度重視和大力促進環境法中自我規制的理論研究和實踐探索，更具有根本性和前瞻性。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，“深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。”這對環境法中自我規制的發展提供了非常難得的發展機遇。天藍、地綠、水清的美麗中國建設目標的實現，需要多元、高效、均衡和互補的環境規制體系，其中，一個結構相對完善、內容規范協同、制度范式多元、環境信息升級、實施機制優化的自我規制制度體系顯得更為重要。

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