北京疏解戰略的空間影響、國際鏡鑒與對策建議

張可云+董靜媚+楊孟禹

摘要：北京疏解非首都功能戰略可能會導致內城地區問題的出現。在界定內城地區內涵、分析內城地區問題出現原因、內城地區問題特征的基礎上，結合北京疏解非首都功能產業的定量沖擊影響，文章認為北京的疏解戰略可能會帶來內城發展問題。通過對英、法、荷三個西歐國家疏解首都過度功能歷程進行回顧與比較，最后就如何在疏解非首都功能戰略中避免內城衰退問題提出了相關建議。

關鍵詞：疏解非首都功能；內城地區問題；控制首都聚集體；疏解騰退空間；功能重塑

中圖分類號：F061.5 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）02-0050-007

北京通過產業和機構部門外遷等手段疏解非首都功能，解決城市人口和職能過于集中帶來的“城市病”，從而促進區域均衡發展的舉措意義重大。[1]然而值得注意的是當前研究過于關注疏解戰略的積極意義而忽略了疏解戰略可能導致的問題，實際上，首都城市疏解其過度集聚功能的事件在世界歷史上已經發生多次了，很多國家的首都在實施嚴格的疏解戰略后都遇到了新的問題即內城地區問題。疏解首都聚集功能后出現內城地區這類新的問題區域是個普遍現象，且由于內城地區問題的復雜性，很多國家至今未能徹底解決。因此我們必須高度重視北京疏解戰略可能導致的內城發展問題。

一、內城地區問題的內涵、原因與特征

20世紀70年代初，隨著城市的郊區化，控制首都聚集體的政策導致首都與中心城市在經濟活動轉移后出現了人口與經濟“遺留”地區。按照張可云（2004）的定義，所謂內城地區（inner city areas），是指首都或其他大都市的中心地區，在控制聚集體發展政策與城市郊區化的雙重作用下，城市內部發展過程中空間分化加劇所導致的新問題區域。這種地區經濟活動密度下降，生活條件急劇惡化，成為邊緣人群聚居地和高失業率區。從城市郊區至中心區，社會經濟狀況越來越差。[2]因此可以很明顯地發現內城地區問題實際上是發達區域陷入蕭條的區域問題。

內城衰退的問題和引起衰退的原因以及造成的后果，是一個相當復雜的社會經濟現象，同時也因各城市具體情況的不同而有所不同。根據相關文獻和具體的城市實踐，一般認為導致內城衰退問題的原因可以分為先天性的區域經濟規律和后天性的政府疏解政策。先天性的區域經濟規律指的是大城市內城地區由于集聚程度高、生活便利度高，其土地價格及各種生產生活成本會逐漸上升從而會使得大城市內城要素如企業、人口等逐漸開始往外流失；后天性的政策原因指的是由于大城市集聚程度快速提高，交通擁堵、房價過高、環境污染等大城市病問題開始困擾政府和普通居民，在這種背景下，絕大部分大城市政府開始出臺嚴厲的疏解政策，這直接加速了大量要素往外流動，疏解戰略越嚴格，疏解后出現的內城發展問題就越嚴重。從各國疏解實踐看，第二個原因是導致內城地區問題出現的主要原因。

從內城地區的內涵及形成原因分析，內城地區問題的特征主要包括如下三個。第一，內城地區問題與疏解政策聯系緊密。從形成原因看，大城市疏解戰略是導致內城地區問題出現的主要原因，疏解戰略的原則、力度與內容會對內城地區的形成產生巨大影響，因此疏解戰略應該堅持慎重和科學性原則，避免嚴重的內城地區問題在疏解戰略實施后出現。第二，內城地區問題的表現特征比較復雜，內城地區的特征包括產業衰退、人口流失、貧民區形成、社會治安下降等現象，對居民的生活福利具有較大影響。第三，內城地區問題的解決特別困難。前文已經說明，內城地區問題實際上就是發達區域陷入蕭條的區域發展問題。在區域經濟發展領域，存在三種區域病即膨脹病、落后病與蕭條病，而蕭條病則是三類區域病中最難解決的區域病。

由此可見，疏解戰略導致內城發展衰退問題出現的可能性極大，且這種內城發展問題極難解決，同時對城市的健康發展影響極大，因此在北京疏解非首都功能戰略中，應該高度重視內城地區問題的預防和研究。

二、北京實施疏解戰略后出現內城

地區問題的可能性分析

內城地區問題出現的重要表現是城市內城區經濟基礎的衰退和其引致的失業等問題，因此本部分將通過定量測算比較北京疏解戰略的產業沖擊來分析內城地區問題出現的可能性。

（一）北京疏解戰略產業沖擊的定量測度與分析

根據《京津冀協同發展規劃綱要》，北京優先重點疏解四類非首都功能：第一類包括一般性產業如一般性制造業，污染較大、耗能耗水較高的行業；第二類包括農副產品、基礎原料等大宗商品的倉儲物流、服裝、小商品、建材等，金融機構電子銀行、數據中心、呼叫中心等勞動力密集的后臺服務功能；第三類包括部分教育、醫療、培訓機構等社會公共服務功能；第四類包括部分行政性、事業性服務機構和企業總部提供支撐、服務及輔助作用的職能。這些產業被疏解后可能會對北京的整體經濟發展產生多大影響，不僅需要從被疏解行業的整體經濟規模來直觀判斷，還需要從整體經濟系統內部相互聯系的角度進行研究。考慮這種要求，本文將從投入產出分析中的直接消耗系數和完全消耗系數兩個指標進行分析。

直接消耗系數aij揭示了國民經濟部門之間的技術經濟聯系，即部門之間相互依存和相互制約關系的強弱，其值在0～1之間，越大說明j部門對i部門的直接依賴程度越強，疏解后形成的沖擊也越大。而完全消耗系數bij是指第j生產部門每提供一個單位最終使用時，對第i產品部門貨物或服務的直接消耗和間接消耗之和，該系數從最終產品生產與中間投入角度揭示國民經濟各部門的總產出與最終投入的關系，二者一定程度上反映了國民經濟各部門間的前向與后向關系。[3]在部門的選擇上，本文選取待疏解部門和能體現首都核心功能的部門來進行研究。其中體現首都核心功能的部門選取了科學研究和技術服務、金融、租賃和商務服務等5個部門，待疏解的部門由于涵蓋范圍較廣，雖然有的可能只是行業中的一部分需要進行疏解，但是為了便于研究，這里選取了19個相關行業部門整體進行了統計，具體情況見表1。

從表1可以看出如下特點：

第一，優先疏解部門對體現首都核心功能部門的影響方面，影響最大、最廣泛的是批發和零售以及交通運輸、倉儲和郵政兩個部門，其中4個首都核心功能部門對這兩個部門的直接消耗系數高于平均值，3個首都核心功能部門對這兩個部門的直接消耗系數高于平均值，6個首都核心功能部門對這兩個部門的完全消耗系數都高于平均值；影響較大的是造紙印刷和文教體育用品與化學產品兩個部門，其中首都核心功能部門對這兩個部門的直接消耗系數高于平均值的有3個，完全消耗系數高于平均值的有5個，首都核心功能部門對化學產品部門的直接消耗系數高于平均值的有2個，完全消耗系數高于平均值的有4個；其他部門對首都核心功能部門影響相對一般或較小。

第二，體現首都核心功能的部門中受待疏解部門影響程度最大的是科學研究和技術服務部門，該部門對5個待疏解部門的直接消耗系數大于均值，對8個待疏解部門的完全消耗系數大于均值；其次是文化、體育和娛樂部門，該部門對4個待疏解部門的直接消耗系數大于均值，對5個待疏解部門的完全消耗系數大于均值；其他體現首都核心功能的部分受待疏解部門影響程度相對一般或較小。

可見，北京非首都功能部門的疏解，必然會對首都核心功能部門產生沖擊。從沖擊程度來看，沖擊程度最微弱的主要有石油和天然氣開采產品、金屬礦采選產品、非金屬礦和其他礦采選產品、紡織品、紡織服裝鞋帽皮革羽絨及其制品、木材加工品和家具，這些部門的疏解不會對首都核心功能部門產生過多影響；化學產品、金屬冶煉和壓延加工品、金屬制品、儀器儀表4個部門的沖擊程度稍大，而批發和零售、交通運輸、倉儲和郵政、造紙印刷和文教體育用品3個部門產生的沖擊最大，這種沖擊將對首都核心功能部門的平穩運行產生負面影響。

（二）產業沖擊導致的經濟與就業影響

由疏解戰略導致的產業沖擊將會直接帶來嚴重的經濟和就業影響，根據上述測算的產業沖擊，本文繼續測算了被疏解部門對經濟和就業的影響，見表2。

從批發和零售業與交通運輸、倉儲和郵政業這兩大對首都核心功能部門影響最大的被疏解部門的各項經濟指標看，這兩個部門的利潤總額占三產比例在7%左右、應交稅金合計占三產比例超過15%、就業人員比重更是接近23%，考慮到第三產業目前占北京市總量已經達到79.8%，這兩個被疏解部門不僅由于自身直接消耗系數和完全消耗系數高，將會對北京整個產業體系的健康發展產生重要影響，同時這兩個部門的經濟貢獻度和所占從業人員數目比例也大，兩個部門的疏解也會對整個北京的就業和經濟發展帶來巨大的影響。由此可以判斷，這兩個傳統服務業部門的疏解將會在一定程度上觸及北京的經濟發展基礎，缺乏相應替代解決方式的完全疏解勢必會在某些范圍內造成一定程度的產業衰退與失業上升，而這正是導致內城地區問題的最根本因素。

三、世界其他國家控制疏解首都功能

戰略與解決內城地區問題經驗比較

在西方發達國家中，西歐國家的城市發展水平是比較高的，疏解首都戰略和解決隨之而來的內城問題也是比較早的，其中英國是世界上最早實施首都功能戰略的國家，其于20世紀40年代開始執行控制首都聚集體政策。下面將對英國、法國、荷蘭三個國家的疏解戰略和內城地區問題解決的相關背景、措施和規劃等歷程進行簡要的梳理。

（一）英、法、荷控制首都聚集體與解決內城地區問題的歷程回顧

英國倫敦：在西歐，控制首都聚集體的政策始于英國。英國是公認的城市化進程最早的國家，1921年其城市化水平已接近80%，且城市人口高度集中，僅倫敦地區就集聚了900萬人口。這些區域的城市蔓延趨勢十分明顯，1921—1939年，倫敦建成區面積擴大了3倍多，50萬居民移居郊區，沿交通干線分布大量低密度住宅，由于缺乏規劃導致城市雜亂無序，住房問題也日益尖銳。1937年，英國政府為解決倫敦人口過于密集的問題成立了“巴羅委員會”，該委員會于1940年提出 “巴羅報告”，認為應疏散倫敦中心區的工業和人口。1943年編制了《倫敦郡規劃》，從交通、住房、土地、城市蔓延及市郊化五個方面為倫敦的重建提出了解決方案 。1945年英國出臺大倫敦規劃，規劃的期限為20年，其主導思想是分散人口、工業和就業崗位。[4]在控制措施方面，英國還實行西歐國家中最嚴格的工業發展許可證制度。（1）1947年，英國規定必須獲取工業發展許可證才能在倫敦新建或擴張工業生產能力，對在大倫敦的新工業建設予以限制。后來，對新辦公樓建設也實行了類似的制度。[2]1964年，專門負責大倫敦規劃管理與發展的戰略性機構“大倫敦議會”設立。1969年大倫敦議會編制了《大倫敦發展規劃》，試圖改變1944年大倫敦規劃中同心圓封閉布局模式，使城市沿著三條主要快速交通干線向外擴展并形成三條走廊地帶，以期在更大的區域范圍內解決經濟、人口的合理布局問題。因此，這一時期的分散政策主要體現在沿著交通線，并以綠帶為控制手段把新城設置在倫敦通勤范圍外，即在倫敦圈新城之外發展第二圈新城。由于一直釆取疏散政策，導致了70年代后期內城的相對萎縮，英國政府于1978年通過了“內城法”，開始實行大規模的內城區援助計劃。此時新城的功能也從轉移過剩人口和工業轉向協助恢復內城經濟。[5]

法國巴黎：在二戰后快速恢復和振興的大背景下，巴黎的人口聚集和城市蔓延現象嚴重。對此，法國對巴黎市區實施限制政策。1955年，法國對在法蘭西島的新工業建設實行了與英國類似的工業發展許可證限制措施，這些措施于1959年又擴展到了辦公樓。[2]在規劃方面，1956年的《巴黎地區國土開發計劃》提出降低巴黎中心區密度、提高郊區密度、促進區域均衡發展的觀點。1960年戴高樂政府提出制定新的《巴黎地區國土開發與空間組織總體計劃》，建議利用企業擴大或轉產的機會向郊區轉移，以疏散中心區壓力。這一時期規劃的主導思想和首要目標仍然是限制巴黎的發展，既包括人口的疏散，也包括以企業、高等學校等為代表的功能上的疏散。[6]巴黎的工業分散運動是對市區工業遷向郊區的一次巨大推動，從而形成了郊區的若干工業區和一些相對獨立的工業城鎮。同時，在政策的調控下，一些城市高級服務功能如管理、研究、發展、計劃和市場等則進一步集中到城市中心。通過區域范圍內的住房政策，巴黎中心區的人口隨城市發展呈負增長趨勢。

1976年頒布的《法蘭西之島地區國土開發與城市規劃指導綱要（1975—2000）》已經不再繼續實施人口分散，該規劃規定：巴黎作為區域城市中心，應保持多樣化的居住功能，穩定就業水平，減緩人口遞減趨勢；巴黎近郊作為中心區的延續，應保持和完善現有城市結構，整治和改善當地環境，建設以拉德方斯為代表的郊區發展極核；作為新城市化的主要空間載體，巴黎遠郊應大力發展新城，并通過建設環形軌道交通系統加強與巴黎及近郊發展極核的聯系。[7]

荷蘭蘭斯塔德：荷蘭于20世紀50年代末開始實行對蘭斯塔德的增長限制與分散政策。蘭斯塔德（Landstad）的直譯為“城市聚集體”（Urban Agglomeration），是荷蘭的一個地理概念，該區是一個開放的多中心的圍繞一個巨大“綠心”的環狀城市群，由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和烏特勒支4個大城市，以及這4個城市分屬的南荷蘭省、北荷蘭省、烏得勒支省和弗萊福蘭省的若干中小城鎮組成。1958年，為防止大城市的過度膨脹，荷蘭政府提出在蘭斯塔德城市圈的外圍，離中心城市15～30公里的地方建立一批新城 （荷蘭官方稱之為增長中心），作為疏散人口和就業崗位的分流中心。[8]1960—1988年間，荷蘭政府先后編制了荷蘭四個國土規劃報告。[9]其中1960、1966年編制的兩個國土規劃報告主要目的在于疏解蘭斯塔德人口，而進入70年代后，隨著蘭斯塔德人口的疏散，一些主要城市的人口規模已出現減少的趨勢，同時，隨著城市郊區化的推進，大量的城市富裕人口逐步遷移到小城鎮甚至鄉村地區。這兩方面的變化預示著荷蘭的“城市危機”已經到來。城市危機的出現使政府和規劃機構開始重視內城更新，并將之作為規劃戰略目標轉移的一個重要內容，因此1973 年制定第三次國土規劃和1988年編制的第四個國土規劃報告都將幫助逐漸陷入蕭條的蘭斯塔德恢復發展活力作為規劃重點。

（二）英、法、荷三個國家疏解戰略與解決內城地區問題的經驗總結

從英法荷三國的首都聚集體疏解戰略與內城地區問題解決歷程看，都具有如下三個特征：

第一，三個國家的疏解戰略都取得了明顯成功，這充分說明只要中央政府有決心疏解某一個城市的過度集聚功能，其成功的可能性是很大的。同時通過比較分析這三個國家的限制措施，本文發現在包括產業發展、土地利用等領域使用許可制度是首都功能疏解成功的重要保障，而制定全面、科學、合理的發展規劃則是疏解戰略成功的前提。

第二，承接疏解功能地區的發展并不盡如人意。在英法荷三國的控制首都聚集體戰略中，雖然通過疏解規劃向外圍區域遷移了許多新企業與辦公樓，然而由于這些被遷移的企業多是批量生產與流水作業的簡單制造業和服務行業，周邊落后區域的經濟發展水平并未因此得到實質性的提高。此外，英國于20世紀60年代、法國與荷蘭于20世紀70年代還曾實施過強制政府辦公樓（包括R&D機構）遷移至問題區域的政策，但也均未完全取得成功。這表明簡單的產業搬遷思路在疏解首都功能戰略中不一定能取得雙贏的結果。

第三，三個國家在實施疏解戰略后都出現了內城地區問題。在英法荷三個國家實施為期20年左右的控制首都聚集體戰略后，這三個國家都遇到了首都內城區的發展問題，到20世紀70—80年代，這些國家都已相繼放棄了控制首都聚集體的政策，而到20世紀80年代初，所有的西歐國家都已拋棄了限制首都城市與其他大聚集體發展的政策并轉而將這些內城區域作為發展戰略的重點。這證明疏解戰略在實施過程中很容易帶來內城地區問題。

（三）對北京疏解戰略的啟示

從北京疏解非首都功能與西歐國家疏解戰略的一些方面來看，二者存在很多相似的地方：不僅目標類似，分散措施方面也大同小異，且都有相關規劃作指導，也都通過新城來吸引人口，見表3。

可以發現，雖然北京的疏解戰略與西歐幾個國家疏解首都戰略在包括戶籍制度存在與否、種族問題存在與否等問題上具有不同特征，但是從疏解力度來看，自2013年至2016年，北京市已關停一般制造業和污染企業1180家、商品交易市場關閉68家（2），疏解決心和力度極大；從疏解手段來看，產業發展許可制度已經成為北京控制集聚的重要手段；從疏解內容來看，包括人口就業控制、搬遷政府、大學等事業單位機構等內容都在迅速推進。這三方面與上述西歐國家的疏解首都政策相比有過之而無不及，因此北京未來出現內城地區問題的可能性是很大的。同時，隨著互聯網經濟的快速發展，北京疏解戰略導致的要素加快流失病最終導致的內城地區問題可能更為嚴重和迅速。這些風險和挑戰若處理不好，內城地區的發展問題將無可避免。

四、北京如何避免出現內城地區等新問題區域

通過前文的分析，可以知道北京當前疏解非首都功能戰略很有可能導致內城衰退問題的出現，實際上當前政府部門已經對這一問題有所意識，如《北京市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃》明確提出要加強騰退空間管控、系統規劃使用城六區非首都功能疏解騰退空間。本文認為避免內城地區問題的出現應該從疏解功能戰略和內城發展戰略兩個層面著手。

（一）疏解戰略層面：疏解戰略要重視內城問題，要針對性的有所預防

西歐國家的實踐表明內城地區問題在首都功能疏解戰略中出現的可能性是極大的，同時是很難解決的，因此在制定首都疏解戰略過程中應該高度重視預防內城地區問題的出現，這種預防主要體現在：

第一，要準確地界定疏解非首都功能戰略的根本目的。當前很多學者和政府官員認為疏解非首都功能戰略的目的僅僅是為了緩解大城市的城市病，這種看法是極為片面和短視的。前文已經指出只要中央政府有決心，疏解首都過度集聚的要素是比較容易的，但是如果疏解力度過大、方向出現偏差，最終導致的內城地區問題將給整個城市的健康可持續發展帶來致命的威脅，因此在疏解戰略中應該首先明確疏解戰略的最終目的是保持自身的健康可持續發展，要充分考慮疏解后城市的健康發展問題。

第二，要合理地選擇被疏解的產業和部門。不同的產業對城市發展的意義也是不一樣的，有些產業可能比較容易疏解，但是卻對整個城市的可持續健康發展具有不可替代的重要意義，有些產業可能難以疏解，但是對整個城市的可持續健康發展卻是沒有太多積極作用，因此應該仔細甄別不同產業對于城市發展的作用類型，慎重選擇疏解對象，避免出現疏解了不該疏解產業的現象。

第三，疏解戰略要小步快走，避免大步流星。任何一個區域的發展都有其內在規律和路徑在發揮作用。因此一個區域系統在一定時期內都是比較穩定的，疏解非首都功能戰略某種程度上是在人為地干預區域經濟系統的演化過程，這種干預如果力度過大、過快，就會很容易破壞整個系統的穩定性。因此疏解戰略應該遵循小步快走的思路，通過不斷地對區域經濟系統進行微調達到城市發展轉型的目的，盡可能地避免大規模、大幅度、大范圍的疏解思路。

（二）內城層面：要高度重視和合理選擇作為疏解主體的城六區在疏解戰略實施過程中的發展方向和重點

在疏解北京非首都功能戰略的同時，應該及時制定科學合理的內城發展戰略，保障城六區的發展不受疏解戰略的過多影響。其主要內容包括：

第一，明確疏解騰退空間未來的發展方向和重點，及時進行功能重塑。疏解戰略勢必會影響城區的產業、空間等發展結構從而影響城市的經濟轉型和城區居民的生活福利。因此，在推進疏解戰略的同時應該及時明確各城區進而確定區內疏解騰退空間的未來發展方向。根據北京市的實際情況，疏解騰退空間未來的發展方向和重點應主要包括五大部分：發展高端業態、提升城市環境舒適度、增加公共服務設施、改善居住環境以及增強首都核心功能。通過這五方面疏解騰退空間的功能重塑來保持北京城區的經濟活力和文化、環境的吸引力，改善民生，從而避免出現內城地區問題。

第二，堅持城六區的高效和創新發展思路。在疏解過程當中，城區的產業、企業和勞動力要素不斷地在流失。在這個過程中，政府部門應該及時培育新的內城發展動力，同時應該堅持高效利用土地原則，在城市發展規劃上下大功夫，提高整個城市空間布局的效率。另一方面，城六區應該堅持創新發展，積極采取新的思維發展產業經濟，形成新的經濟動力和優勢，避免進入傳統發展模式的老路。

第三，要加大北京本地從業人員轉崗就業的培訓和幫扶力度。雖然北京相關產業的疏解會帶走很多外地從業者，但是也存在不少從業者是本地居民因疏解而出現失業的情況，這部分人群的失業很可能會導致更多的城市貧困人口問題，從而加重北京城市內部行業性與地域性的貧困，疊加并擴大城市原本就存在的貧困聚居現象。即便北京不存在西方國家的種族問題，但貧富分化的空間隔離現象也不利于社會穩定。因此需要對當地相關人員的失業和再就業問題予以重視并解決。

第四，內城發展戰略要充分尊重居民意愿，構建建言獻策雙向溝通機制。內城地區在疏解戰略中會面臨急劇變化，單靠政府部門來完成整個內城地區發展戰略的轉型恐怕力有不逮。因此，在制定內城發展戰略的過程中，應該充分尊重城市居民的利益訴求，一方面這些利益訴求反映了城市居民對城市發展的要求，政府部門理所應當地予以重視，另一方面這些利益訴求來源于不同群體、不同層面、不同行業，消息多樣化程度高、真實度能夠保障，有助于政府部門制定出更為合理的內城發展戰略。

注釋：

（1）英國的工業發展許可證（Industrial Development Certificate，IDC）制度是全球以立法形式實施的第一個控制措施，于1947年頒布實施“城鎮與鄉村規劃法”時正式建立。該法規定，新建或擴建工業建筑物在超過5000平方英尺（約合465平方米）時必須獲得IDC。其后豁免上限經常隨著情況的變化而變更。1965年，“辦公樓與工業發展控制法”規定，在倫敦與伯明翰修建辦公樓必須申請辦公樓開發許可證（Office Development Permit，ODP）。

（2） 數據來源http：//bjrb.bjd.com.cn/html/2016-08/08/content_56650.htm.

參考文獻：

[1]張可云，鄧仲良，蔡之兵.京津冀協同發展下北京的城市發展戰略[J].江淮論壇，2016，（4）：46-51.

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[8]魏后凱.荷蘭國土規劃的經驗與教訓[J].經濟學動態，1994，（8）：46-49.

[9]魏后凱.荷蘭國土規劃與規劃政策[J].地理學與國土研究，1994，（3）：54-60.

（責任編輯 吳曉妹）