戰后日本農業政策金融的發展動向及對我國的啟示

張沁嵐++杜志雄

摘要：二戰之后日本建立了由農協（合作）金融、政策金融和商業金融為主導的農業金融體系，有力推動了農業經濟復蘇和發展。其中農業政策金融體系之完善、規模之龐大、覆蓋面之廣，在世界范圍內受到廣泛關注。文章考察了日本最重要的兩項農業政策金融資金——農林公庫資金和農業近代化資金1963—2013年的利用情況、利用效果與發展動向，并進一步探討了這些經驗對我國農業政策金融體系改革的有益啟示。

關鍵詞：日本；農業政策金融；農林公庫資金；農業近代化資金

中圖分類號：F833.13 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）02-0005-010

政策金融一般指政府金融機構按照國家的政策意圖，在民間金融機構不愿介入和無法介入領域提供的信貸服務。我國農業政策金融形成于1994年，由農業發展銀行承擔國家規定的政策性金融業務，主要對糧、棉、油等主要農副食品的購銷、流通和加工業務提供貸款。作為我國唯一一家農業政策性銀行，農發行彌補了民間金融供給的不足，有效推動了我國農業基礎設施建設和現代農業發展。但是，隨著農業經濟的發展與調整，農發行也受到諸多挑戰。

日本的農業發展條件與我國相似，人多地少，以小規模農戶經營為主，農業經濟表現出很強的弱質性。二戰之后，為了實現農業政策目標，協助農民和農業從業者獲得必要的資金，日本建立了由農協（合作）金融、政策金融和商業金融為主導的農業金融體系。本文旨在梳理日本農業金融框架的基礎上，聚焦政策金融的發展變化，尤其是其中兩項支柱性資金——農林公庫資金和農業近代化資金1963—2013年的利用情況、利用效果與發展動向，并探討日本經驗對我國農業政策金融改革的有益啟示。（1）

一、日本農業金融體系的框架結構

日本的農業金融體系主要包括合作金融、政策金融和商業金融三部分。其中商業金融由銀行等金融機構提供，鑒于農業貸款的高風險、低收益等特性，商業貸款所占比重極小。一般認為，日本的農業金融體系建立于兩大支柱之上，一是以農協系統為代表的合作金融，二是由財政資金推動的政策金融。以2010年3月末日本農業貸款余額為例，政策金融占比56%，農協（合作）金融占比43%，商業金融占比不足1%，從中足以看出政策金融和合作金融的重要性。

日本農協合作金融體系由農民漁民，以及農民漁民團體出資入股形成，包含三級機構。下級機構是遍布各市、町、村的基層農業協同組合，簡稱農協，主要面向會員辦理存款和貸款業務；中級機構是以各都、道、府、縣為單位設立的信用農業協同組合聯合會，簡稱信農聯，主要為縣內企業提供融資，并指導基層農協；高級機構是全國層級的農林中央金庫，簡稱農林中金，發揮合作金融系統的總行職責。長期以來，農協利用深入農村地區的地緣和人緣關系，大量吸收農村剩余資金及小額零星儲蓄來充實貸款資金，同時接受政策金融公庫的委托，辦理部分政策性貸款業務?？蛻艉w全體農業經營者，以提供中短期農業經營運轉資金為主。

政策金融指以政策性農業貸款為核心的融資體系，包括農林漁業金融公庫資金、天災資金、農業改良資金、農業近代化資金等。主要目的是配合政府出臺的農業政策，為那些公共利益需要卻難以獲得民間融資的項目提供貸款。戰后初期，政策金融主要服務于農業基礎設施建設和和農業現代化建設，如土地改良、農業新技術引進、農業設施和農機具普及等。隨著日本經濟發展階段的變化和農業政策目標的調整，資金流向逐漸擴大到改善農民生活質量，促進農產品流通和加工，提高農產品國際競爭力等。與其他國家一樣，政策金融是日本農業長期低息貸款的主要供給者。資金來源包括政府提供的長期低息和無息貸款，以及政府貼息的民間資本。融資對象為達到一定農業經營規?；蛞欢ㄞr業收入水平的農業經營者。

此外，鑒于農林漁業生產的特殊性和從業人員信用不足問題，日本還建立了農業信用保證制度。由各有關業者出資設立信用基金協會，對貸款者的債務給予保證，一旦借款人因某種原因無法還款時，基金協會將代為償還。同時，各基金協會還可以加入信用基金保險或請求保證中心再保證，以降低自己承擔的風險。

二、農業政策金融的主要構成

日本的農業政策金融形成于20世紀50—60年代。從1953年開始，農林漁業金融公庫資金（1953年，下稱農林公庫資金）、天災資金（2）（1955年）、農業改良資金（3）（1956年）和農業近代化資金（1961年）相繼設立，標志著戰后日本農業政策金融體系基本確立。[1]在為數眾多的資金種類中，農林公庫資金和農業近代化資金在貸款規模與貸款筆數方面都遠超其他類別。表1顯示，1963—2013年，兩項資金一直占據著主導地位，在利用高峰期的1980年，公庫資金約占農業政策貸款總額的65%，近代化資金約占30%，兩者合計超過九成。因此，通過對這兩項資金的考查，基本能反映出戰后日本農業政策金融的利用情況。

（一）農林公庫資金概況

農林公庫資金設立于1953年，是日本政策性最強、規模最大的農業政策金融資金，主要對農林漁業基礎設施建設提供長期低息貸款，如土地整治、鄉村交通、水利電力項目等。農林公庫作為日本唯一的農業政策性金融機構，其目標定位和經營業務受到《農業基本法》、《農林漁業金融公庫法》等法律的嚴格約束和支配，與國家政策動向有著非常緊密的聯系。（5）其貸款業務大部分通過公庫支店直接向客戶辦理，同時也委托農協、銀行等民間金融機構受理。資金主要來源于郵政儲蓄等財政投融資，面向滿足一定條件的農業經營者和涉農中小企業提供貸款，期限從10年至25年不等，利率因貸款用途而異。日本進入低利率時代以后，公庫貸款利率基本維持在0.5%～1%。

農林公庫資金同時面向日本的農業、林業、漁業、食品產業等提供信貸支持，累計設立過近百種資金種類。鑒于篇幅限制，本文只選取其中的農業貸款（下文稱公庫農業資金）為代表進行分析。在公庫農業資金下面，又分設了種類繁多的類別，通常劃分為四大類：土地改良資金、自作農維持資金、個別經營者資金和共同利用設施資金。其中土地改良資金設立最早，主要用于土地開墾和改良事業（6），幫助解決戰后糧食短缺問題。過去占公庫農業貸款總額的比例曾高達七成，廣泛應用于農田改造、水利排灌工程建造、農村道路建設等項目。1961年日本頒布了《農業基本法》，提出促進農業結構調整，實現農業近代化的目標，與之相配套，農林公庫又出臺了自作農維持資金（7）、個別經營者資金和共同利用設施資金。其中，自作農維持資金于1963年設立，主要對因自然災害或債務原因陷入困境的農業經營者提供金融支持。個別經營者資金則面向符合特定政策條件的個體農業經營者提供貸款，根據貸款對象和貸款目的不同，又細分為諸多種類。共同利用設施資金的融資對象是共同利用農業設施的農協成員。2008年，農林公庫與日本中小企業公庫、國民生活金融公庫、沖繩振興開發金融公庫等合并，成立了一個新的政策性金融機構——日本政策金融公庫。農林公庫成為其下設的農林水產事業部，但承擔的業務與以前相比并沒有實質性變化，只是通過與其他政策性金融機構合并，降低了整體經營成本。

（二）農業近代化資金概況

農業近代化資金設立于1961年，目的是配合同年出臺的《農業基本法》，為經營農業、林業、漁業及食品產業的農戶提供中期信貸，支持他們進行設備投資并改善經營條件。資金來源于以農協儲蓄為主的民間資金，從這點上看，農業近代化資金的政策性比農林公庫資金弱，受實體經濟的影響也更大。其貸款業務大部分由農協承擔，中央和地方政府提供一定比例的利息補貼（8），貸款利率通常低于民間金融機構。與公庫農業資金相比，單筆貸款的額度較小，期限較短，對貸款者的要求也更寬松，大部分農業經營者都具備申請資格。[2]農業近代化資金設立之初，除了資助農戶進行農業機械、農用建筑等小額農業固定資產投資外，另一目的是將農協吸納的存款盡可能留在農村，避免農村資金大量向城市集中。經濟高速增長期間，日本農業機械化水平快速提高，與近代化資金的廣泛利用是密不可分的。但是，隨著農業產出和農業人口的下降，至20世紀80—90年代，貸款規模已經大幅跌落。2005年，伴隨著政策性金融改革的大潮，近代化資金的管理權被移交給各都道府縣，國家不再提供利息補貼，意味著該項資金的政策性功能基本消失。[3]

對農業近代化資金的分類，文中采用了日本農林中央金庫《農林漁業金融統計》中的分類標準，分為個人利用設施資金和共同利用設施資金。其中，共同利用設施資金的貸款對象包括農協、農協聯合會、規定范圍內的團體及法人。如前所述，農業近代化資金主要用于支持農戶建造房舍和倉庫，購買農機具、果樹、家畜，進行小規模土地改良等，因此，本文還將進一步討論個體農戶和團體成員利用近代化資金建造房屋和倉庫、購買農機具及進行其他投資的情況。

三、日本農業政策金融整體利用情況

為了系統梳理日本兩項最重要的農業政策金融資金的利用情況，本文選取了貸款總額、貸款筆數和平均貸款金額三項指標，分析時段為1963至2013年。之所以選取1963年作為分析起點，是因為農業近代化資金在1962年之后才開始正常運轉。農林公庫資金雖早在1953年就已設立，但1961年《農業基本法》頒布之后，才開始向個體農業經營者開放。（9）鑒于此，本文選取1963—2013間共計50年進行分析。

在這50年間，日本先后經歷了經濟發展的高速增長期、穩定增長期和泡沫破滅期，與之相對應，農業政策目標也多次調整和修改，歷經了從農業結構調整、農業綜合開發到農業現代化建設的變遷。為了配合各個時期農業政策的有效實施，政策金融機構幾乎同步創設配套的融資品種，扶持新的重點產業和行業，同時不斷淘汰過時的產品。[4]正是有了農業政策金融的保駕護航，日本農村基礎設施建設才得以快速完善，城鄉收入差距也未在經濟高速增長過程中被拉大，保證了社會經濟和政治的穩定狀態。[5]

由于農林公庫資金包含的類別非常廣泛，如上所述，本文只分析其中的公庫農業資金，不涉及公庫林業資金、漁業資金和食品產業資金等。（10）

（一）不同經濟發展時期農業政策金融展開的歷史背景

1.經濟高速增長期（1963—1973年）

從1953年農林公庫資金設立起至60年代初期，日本農業處于戰后最艱難的起步期，政策金融的主要目標是促進農業增產。信貸資金主要投向農地開墾、改良和灌溉設施建設。在國家支農政策和信貸資金的雙重支持下，到1963年，農業經濟已經得到長足發展，初步完成了農田基本建設，并構建起較為完善的糧食食品安全體系。

進入經濟高速增長期后，日本的工業迅速發展，但農業仍以小農經濟和個體經營為主，工農之間收入差距甚大。當時，國民對蔬菜、水果、畜產等農產品的需求量大幅增加，但是除大米外，其他農產品幾乎全部依賴進口，供求矛盾凸顯。在此背景下，1961年日本政府制定了《農業基本法》，提出改革農業生產結構，加速實現農業現代化之目標。隨后又出臺了《農業近代化資金助成法》、《改善農林漁業經營結構融資制度》等輔助法規，為金融資金投向農業提供指南。這一時期，雖然農業產值占GDP的比重不斷下降，但政府對農業的投入卻始終保持在較高水平，并通過完整的農產品價格支持體系和收入補貼體系，平衡工農之間的收入水平。[6]

在這期間，體現日本農業特點的小型農業機械作業發展很快，因此，主要為購買農機具提供信貸支持的農業近代化資金一直保持著上升態勢，將通脹因素考慮在內，10年之間貸款規模增長了4倍之巨。而農林公庫資金除了在土地改良貸款方面繼續保持較大規模外，又找到了新的貸款增長點。為了打破小農經濟對日本農業發展的阻礙，1961年出臺的《農業基本法》中提出通過促進土地集中，扶植一批具有一定經營規模的自立農戶。[7]與之相配套，1968年，農林公庫在個別經營者資金下設立了綜合設施資金，支持農戶通過改良土地、栽培果樹、購買農用設施等，帶動蔬菜、水果、畜產等產業的發展，促進農業結構轉變。由于公庫農業資金和近代化資金都對農業機械投資提供貸款，而前者貸款期限更長，條件更加優惠。（11）受此影響，1968年起近代化資金的業務規模有所縮減。但是在經濟高速增長期內，農業信貸需求非常旺盛，兩項資金之間的競爭并未帶來太多問題。如表2所示，兩者的貸款規模都實現了快速擴張，對日本農業固定資產的形成、農業機械化的普及，以及農業生產率的提高起到了非常關鍵的作用。[8]

2.經濟穩定增長期（1974—1990年）

20世紀70年代中期，受世界石油危機影響，日本經濟進入穩定增長期，經濟增速開始放緩。伴隨著全球化的到來以及日美之間貿易不平衡的出現，日本迫于貨幣升值壓力，開始著手經濟結構調整，降低對出口的依賴，農業也難免于此。從70年代開始，日本政府相繼進行了一系列的農業改革，并于1986年提出《面向21世紀農業政策的基本方向》，摒棄了1961年《農業基本法》中對農業的保護政策，轉而實施國際化戰略。除少數農產品（主要是大米）被保留為非自由化品目外，其余農產品均面向國際市場開放。由于日本政府過去長期實行價格支持政策，導致國內農產品價格明顯高于國際市場。放寬貿易保護后，從中國、韓國、泰國等國進口農產品的數量激增，對日本的農業經營形成了巨大打擊。此外，隨著國民飲食結構發生改變，大米消費大大減少，加之工業中更多采用便宜的進口大米作為原料，大米過剩的問題也開始出現。這些打擊讓日本農業經歷了經濟高速增長以來的最大轉折，農戶數量大幅減少，農業經營也陷入萎縮和衰退之中。在上述背景下，日本農業政策金融整體出現收縮。首先受到影響的是政策性較弱的農業近代化資金。1978—1982年間，貸款總額降幅超過20%。

公庫農業資金的規模是從1981年開始下降的。1980年日本遭受了戰后最嚴重的低溫霜凍災害，農業大幅減產，此后貸款規模便開始波動下跌。萎縮最嚴重的資金項目是上文提到的旨在援助自立經營農戶擴大經營規模，改善農業結構的綜合設施資金。70年代之后，因日本農地價格一路走高，通過土地流轉來擴大經營規模的目標并未實現，綜合設施資金的貸款規模也一直在縮小。

經濟穩定增長期中，兩項資金出現萎縮的原因，一是受農產品進口的沖擊，導致國內農業產值下降，二是沒有及時調整過度保護的農業政策，培育具有競爭優勢的農業經營主體。而日本這兩類最重要的農業政策金融資金的萎縮，也意味著農業政策金融的功能開始弱化。

3.泡沫破滅后（1991—2013年）

日本經濟泡沫破滅后，經濟增速下降到極低水平，農業投資也進入低迷期。一方面，烏拉圭回合談判以后，農業全球一體化程度不斷提高，日本糧食自給率從60年代的80%左右下降到90年代的約30%，成為全球最大的農產品進口國。另一方面，越來越多的務農者尤其是年輕務農者離開農村，農業人口老齡化日趨嚴重。從表4可以看出，這一時期兩項資金都收縮得非常厲害。日本政府也認識到，在財政收入下降的情況下，高額補貼政策已經難以為繼，唯有放松過度保護，提高農產品競爭力才能立足于國際市場。1992年，農林水產省提出了“新糧食、農業、農村政策方向”，著手制定新的農業基本法。1999年新《農業基本法》正式頒布，提出了穩定食品供給，發揮農業多功能性（12），促進農戶經營法人化，鼓勵農戶以外的法人進入農業，提高農業經營水平等目標。

同時，為了應對農業從業者減少（13）和高齡化問題，1993年日本制定了《認定農業者制度》，旨在培育和確保一批高效、穩定的農業骨干，承擔起未來日本農業發展和食品安全的重任。[9]1994年，農林公庫在個別經營者資金下創設了長期、低息、大額的農業經營基礎強化資金（也稱超級市場L資金），為認定農業者提供低息貸款，幫助他們購置農業設施、擴大農業經營規模、提高農產品附加值。這在一定程度上遏制了公庫農業資金規模的急速下降，并為日本農業培育出一批新的經營主體。至2010年，日本的認定農業者數量從1994年底的1.9萬增加到25萬，成為農業生產的核心擔當者。但是，與前兩個時期相比，公庫農業資金的貸款規模仍有所降低。

政策性較弱的農業近代化資金在經濟下行期則遭受重創，實際發放額度已不足預算的五成。由于日本國內對農機具、農用建筑的投資近乎停滯，加之近代化資金單筆貸款額度有限，對農戶的吸引力已經非常小。尤其是1994年公庫農業資金推出更優惠的超級市場L資金后，吸引了大量客戶，對近代化資金形成很大沖擊。

（二） 農林公庫農業資金整體利用情況

圖4顯示了公庫農業資金1963—2013年的貸款金額、貸款筆數及單筆貸款金額。從圖中可以看出，1963年貸款總額為603億日元，1980年達到高峰，貸款總額為4679億日元，2006年又跌至1110億日元。2007年以后，公庫農業資金的規模出現回升，主要原因是占據較大份額的超級市場L資金開始實行零利率政策。到2013年貸款總額重回2303億日元。如果選擇1963年為基期，則1980年貸款總額為1963年的7.8倍，2006年為1.8倍，2013年為3.8倍。當然，圖中的數值都是以名義值統計的，按照日本農林水產省《農業與食料產業經濟計算》中農業固定資本形成總值的平減指數進行調整后，1980年的貸款總額為1963年的2.6倍，2006年為0.5倍，2013年為0.9倍。這意味著，從1963年到2006年，公庫農業資金的貸款總額降低了一半左右，但是到2013年，基本又恢復到了1963年的水平。

公庫農業資金的貸款筆數在50年中也大幅下降。1963年發放了13.5萬筆貸款，70年代期間每年約發放5到6萬筆，80年代之后持續減少，到2006年僅6600筆，為1963年的5%左右。2007年之后，受超級市場L資金貸款利率下調影響，貸款筆數又有小幅回調，近年來大約保持在1萬筆。從圖4可以看出，1963—2013年間貸款筆數曾發生數次波動，這與自作農維持資金等主要對受災農戶進行金融救助的資金類別有關。比如1976年和1980年日本遭遇嚴重的臺風災害，貸款筆數就明顯高于上一年。

從單筆貸款的平均額度來看，1963年為45萬日元，1989年達到1000萬日元，2010年達到2000萬日元，50年間上漲了45倍之多。如果剔除通脹因素，平均貸款額度提高了11倍左右。

（三） 農業近代化資金整體利用情況

農業近代化資金在1963—2013年間的利用情況與公庫農業資金類似，呈現先上升后下降的趨勢，只是高峰期持續時間更長一些。圖5顯示，1963年貸款總額為486億日元，之后開始激增，1974—1993年間一直維持在2500億日元左右。轉折點發生在1994年，當年農林公庫推出超級市場L資金，其業務范圍與近代化資金非常接近，但貸款條件更加優惠。此后近代化資金的總規模開始下降，2006年降至444億日元，只有頂峰時期的13.1%，若考慮通脹因素，這一數值還將降至8.9%。作為日本農業政策金融最重要的資金類別之一，近代化資金的支柱性地位已經岌岌可危。如前所述，如果考慮近代化資金的業務范圍，這種變化趨勢便不難理解。由于貸款主要用于建造農用房舍、購買農機具等小額投資，在投資旺盛期，貸款規模和筆數自然也大。進入經濟穩定增長期后，農戶在農用建筑和農機具方面的投資逐年減少，即使有需求，也可以通過自有儲蓄解決。加之這一時期農業從業者和農業經營體數量大幅下降，進一步加劇了近代化資金的萎縮。

較之貸款總額，貸款筆數的變動更加劇烈。1963—1974年間，每年貸款數量從19.8萬筆增加至26.8萬筆，增幅達35%，但之后便持續跌落，2006年僅發放了4700筆。無論是貸款總額還是貸款筆數，都表明在經濟高速增長期結束之后，近代化資金的作用明顯降低，政府利用該資金來推進農業政策的效果顯然不如過去好。當然，受貸款筆數減少的影響，單筆貸款規模從1963年的25萬日元增加到2006年的952萬日元，剔除通脹因素后，增加了近10倍。2006年之后，單筆貸款金額又有所下降，但仍然維持在800～900萬日元之間。

四、農業政策金融分類利用情況

（一）農林公庫農業資金分類利用情況

農林公庫農業資金中包含土地改良資金、自作農維持資金、個別經營者資金和共同利用設施資金四類。1963—2013年間，四類資金的發放總額和占比都發生了很大變化。

首先分析土地改良資金的利用情況。該資金最初是為支持土地開墾和改良事業而設計的，因此，與日本土地改良事業進程有著緊密聯系。在整個經濟高速增長期以及穩定增長期的前期，為培育自立經營農戶，提高農業產出，日本政府大力推動農地的流轉、擴充和改良工作，土地改良資金呈現出快速擴張的態勢。圖6顯示，1963年貸款總額為264億日元，1972年突破1000億日元，1979年達到2426億日元。之后，隨著土地改良工作的逐步完成，貸款規模開始下降，1986年降至不足2000億日元，1996年降至不足1000億日元，到2013年僅有72億日元，占公庫農業資金總額的3.1%。近年來土地改良資金的作用已經微乎其微，但是在90年代中期以前，一直保持五成左右份額，是公庫農業資金中最重要的組成部分。

自作農維持資金主要向受災農戶提供金融支持，其規模自然無法與土地改良資金相比，大部分年份貸款總額維持在100～200億日元之間。由于日本是一個自然災害頻發的國家，貸款規模也有很大的波動性（圖6）。如1976年和1980年，受臺風災害影響，貸款規模分別達到了467億日元和873億日元。2011年東日本大地震后貸款規模也有所增加。

個別經營者資金的客戶群為符合特定條件的個體農業經營者。上世紀60年代為了實現《農業基本法》中提出的“扶植自立經營農戶，推動蔬菜、水果、畜牧業發展，加快農業綜合設施建設”等目標，農林公庫在個別經營者資金之下，設立了種類繁多的資金類別，如畜產經營擴大資金（1963年）、未墾地取得資金（1963年）、果樹經營改善資金（1963年）、果樹植栽資金（1963年）、北海道·南九州佃作營農改善資金（1968年）、綜合設施資金（1968年）等。從1963年到80年代中期，個別經營者資金實現了第一次快速增長，貸款總額從200億日元增至1500億日元左右，有效推動了果蔬、畜牧等產業的發展，以及農業基礎設施的健全。80年代中期以后，上述項目投資速度放緩，貸款規模也開始下降。進入90年代以后，針對農業發展中出現的新的資金需求，農林公庫在個別經營者資金下面又設立了一些新的資金種類，如1990年設立土地利用型經營體質強化資金，1994年設立超級市場L資金。在這些新的資金種類的帶動下，個別經營者資金在90年代以后甚至還出現小額增長，貸款規模基本維持800～1100億日元。2007年超級市場L資金降為零利率，帶來了貸款總額的又一次激增，2013年達到1631億日元，占到公庫農業資金總額的84.6%。

與其他類別的資金相比，共同利用設施資金面向共同使用農業設施的農協成員提供貸款。1963—1985年間增速一直很緩慢，貸款規模徘徊在100億日元左右，是四類公庫農業資金中規模最小的一項。1985年，為了解決農村地區公共基礎設施建設資金不足的問題，農林公庫專門設立了地域農業綜合整備資金制度，在這以后，共同利用設施資金的規模開始大幅增長，1991年達到771億日元。2001年后貸款總額又開始減小，但仍高于土地改良資金。

（二）農業近代化資金分類利用情況

按照日本農林中央金庫《農林漁業金融統計》中的分類標準，農業近代化資金分為個人利用農業設施資金和共同利用農業設施資金兩類。過去50年間，個體農戶利用貸款的情況占了相當高比例，在60—70年代所占份額超過三分之二，但整體還是表現出下降趨勢。這種變化主要是因為農協成員共同利用農業機械情況的增加帶來的。此外，隨著農業法人、農村有限公司和合股公司等多種經營形式的出現，共同利用農業機械設施的情況在日本也變得越來越普遍。

接著分析農業近代化資金的具體用途。參照《農林漁業金融統計》的分類標準，貸款用途分為修建房舍與倉庫、購買農機具以及其他投資三類。其中，其他投資包括小規模土地改良、農村醫療設施和廢棄物處理設施建設、農村給排水設施改良和重建、水產動物養殖設施改造和重建等。首先來看個人利用設施資金的情況。70年代中期以前，正是農戶建造農舍、倉庫、大棚以及購買農機具和加工設施的高峰期，因此前兩類資金的規模上升很快，從百億日元水平增至千億日元以上。但高峰期結束之后雙雙進入下降通道，至2013年幾乎又回到了1963年的水平。從圖7可以看出，1963—1971年間，用于房舍與倉庫建設的資金一直占據最大份額，1972—2001年間被購置農機具的資金規模超越。用于其他投資的貸款金額，在50年間變化并不明顯，90年代之前也一直無法與另兩類資金相提并論。但是，隨著房舍、倉庫和農機具投資的減少，2005年起三類投資的規模已經相當接近。

共同利用設施資金中的絕大部分也被用于建造房舍和倉庫，并在1977—1983年和1987—1993年間形成了兩次小高峰，每年貸款規模達到500～600億日元。1994年后貸款總額明顯減少，到2013年已降至22億日元。用于購買農機具和進行其他投資的資金規模一直不大，1963年農業近代化資金設立之初，兩者合計所占份額還不足兩成，到90年代后半期增至四成左右。

五、結論與啟示

（一）結論

日本農業政策金融形成于上世紀50—60年代，作為農業金融體系的重要組成部分，對二戰后日本農業的復蘇和發展起到了重要作用。從1953年起，根據農業發展的需要，日本相繼設立了種類繁多的農業政策金融資金，在改良土地、購買家畜、建造農業生產設施、促進農產品流通等方面，給予生產經營者全方位、高密度的融資支持，彌補了民間金融供給的不足，最大限度發揮了政策金融對農業的支持和保護作用。作為日本農業政策金融支柱的兩項資金，農林公庫資金和農業近代化資金承擔了近一半的信貸任務，在經濟發展的不同時期都扮演著支農惠農的重要角色，有效促進了土地改良、機械化、信息化，以及農業結構的合理調整。

農林公庫資金和農業近代化資金的貸款規模在20世紀80年代左右迎來高峰，之后受農業產出下降、農業從業者數量減少、農戶金融資產提高，以及農業投資停滯等因素影響，貸款總額和貸款筆數都明顯收縮。截至2013年，農業近代化資金規模已經降到了高峰期的一成左右。公庫農業資金同樣下降得非常明顯，但是與農協不同，農林公庫一直適時根據農業發展的需求，推出各種新的資金種類，尤其是1994年針對認定農業者設立了超級市場L資金，避免了融資規模的大幅跌落，2013年貸款金額仍有高峰時期的50%，若將通脹因素考慮在內，約為1980年的四成左右。泉田洋一（2013）認為，長期以來，政策金融一直肩負著支持日本農業經營主體成長的重任，歷經半個世紀之后，隨著經營主體從眾多分散的小農轉變為包含法人經營在內的多種經營主體，政策金融體系已經到了必須改革的時候。[10]

（二）啟示

中國農業發展銀行作為中國唯一一家農業政策性銀行，自1994年設立以來，主要針對糧、棉、油等收購企業發放貸款。近年來，農發行不斷拓展業務范圍，推進內部改革，擴大貸款規模，對中國現代農業的發展起到了重要推動作用。但是，無論從國家支持力度、業務產品設計、目標客戶范圍還是支農效果上看，都還存在提升的空間。通過總結日本經驗，有以下四點值得借鑒：

第一，擴大農業政策金融的覆蓋范圍，逐步將規模農戶納入支持范疇。目前，農發行已經開始對農業產業化龍頭企業開放政策性貸款，但廣大農戶仍被排斥在外。從日本農業發展的經驗來看，政策金融的重要性不僅僅體現在推動農業基礎設施完善、提高農業生產率等方面，更重要的是，在經濟高速增長的同時，將城鄉收入差距保持在較低水平，為宏觀經濟發展提供一個相對穩定的環境。中國目前正處于公共財政收入和GDP雙雙增長，城鄉收入差距卻十分明顯的發展階段，可借鑒日本經驗逐步開放對農戶的直接融資，比如首先針對專業合作社提供政策性貸款，再逐步過渡到種糧大戶和普通農戶，從而為促進中國農業產業化發展及縮小城鄉收入差距起到推動作用。

第二，應根據農業發展目標的變化適時調整信貸產品，保證政策金融貸款的精準性和有效性。歷史上日本政府曾多次制定、調整和修改農業發展目標，與此同時，幾乎同步創設與之配套的農業政策資金產品，并淘汰過時的產品，確保新的產業和行業能得到最有效扶植。本文提及的兩項政策性金融資金，都曾為戰后日本政府推動農業產業結構調整、培育自立經營農戶、支援認定農業者等政策目標提供過強有力的支撐。近年來，農發行雖然一直在擴大業務范圍，但是與國家農業發展目標的匹配度仍有待提高。面對“十三五”規劃建議中提出的轉變農業發展方式、提高農業質量效益和競爭力、推進農業現代化等諸多目標，農發行可先行選擇一些領域尋求嘗試和突破，比如向發展程度較好的家庭農場開放類似超級市場L資金的低息融資，培養其成為農業骨干，從而減輕務農人數萎縮和老齡化問題可能帶來的壓力。

第三，完善與農業政策金融相配套的制度建設，為政策金融機構提供行動指南。戰后日本政府一直注重與農業政策金融相關的立法，先后出臺過《農林漁業金融公庫法》、《農業基本法》、《新農業基本法》等諸多法律，以立法形式明確農業政策金融與相關農業政策的關聯性，并指明政策金融對農業的支持重點、支持范圍和支持力度。農發行發展迄今，與之配套的金融立法一直缺失，導致農發行在職責定位、政策目標、政策方向等方面缺乏行動指南。因此，要提高農發行信貸資金的使用效率，完善與農業政策金融配套的制度建設是非常必要的。

第四，推動農發行與商業性金融機構的合作，增加政策性業務的代辦點。農林公庫作為日本唯一一家農業政策性金融機構，每年發放的政策貸款規模位居首位。面對龐大的業務量，農林公庫除了通過自己的支店機構辦理外，同時也委托農協等民間金融機構代辦。目前，農發行具有貸款功能的網點數量非常少，在開展金融業務時面臨很多困難。如果能與農村信用社、農村商業銀行等機構合作，通過利息補貼的方式，委托其開展貸款業務，可大大降低貸款業務的交易成本。

注釋：

（1）部分數據和資料得到了日本東京農業大學泉田洋一教授和日本農林中央金庫綜合研究所王雷軒研究員的幫助。

（2）天災資金帶有救濟性質，主要為遭遇暴風雨、地震、干旱、厚雪、冰雹等自然災害而蒙受損失的農戶提供貸款，確保他們生產的穩定性和連續性（參見[11]）。貸款利息依據受災程度而定。

（3）農業改良資金主要面向引進新作物、新技術，或從事農產品加工、銷售等具有一定挑戰性業務的農業經營者提供無息貸款，包括技術導入資金和設施資金兩類產品。貸款期限不超過10年，資金主要來源于都道府縣的財政預算，由中央財政金融承擔貼息。

（4）日本農業政策金融體系龐大，包括農業貸款、林業貸款、漁業貸款、食品產業貸款等。本文僅僅討論其中的農業貸款，而不涉及其他種類的貸款。

（5）20世紀60年代以前，農林公庫資金主要用于促進糧食增產，60—70年代擴大到支持果蔬、畜牧、漁業等產業發展；80年代后，政策目標轉向培育競爭性農業，重點支持以核心農戶為主體的農業結構調整；1999年日本重新制定了《農業基本法》，開始強調農業和農村的多功能性。

（6）土地改良事業包含的內容非常廣泛，大至國家層面進行的大面積農田開墾改造、水利排灌工程建造、農用道路建設、農田規劃、土壤改良和防災保全等，小至農戶對土地的修整和改造（參見[12]）。

（7）自作農維持資金最初稱為自作農維持創設資金，主要資助對象是農地改革過程中出現的困難農戶；1963年更名為自作農維持資金，2001年再次更名為經營體維持安定資金制度；2006年，又一次更名為safety net資金，主要幫助因自然災害、生產資料價格上漲、農產品價格下跌等因素影響而陷入困境的農戶恢復生產經營。

（8）2004年之前，國家和都道府縣各自承擔一半的利息補貼，2005年開始，國家不再提供利息補貼，全部由都道府縣支付。

（9）農林公庫設立之初，具有非常強的公共性，原則上不對個體經營者發放貸款，只對與農業生產相關聯的公共設施項目提供金融支持。

（10）以2013年3月末貸款余額計算，公庫農業資金占56%，林業資金占28%，漁業資金占3%，食品產業占13%。

（11）以1969年為例，綜合設施資金貸款利率為5%，貸款期限25年，貸款金額上限為800 萬日元（法人機構可貸3000萬日元），而同一時期農業近代化資金的貸款利率為6%，貸款期限12年，貸款金額上限為200萬日元（知事特批情況下可達到500萬日元）。

（12）農業除了為國民提供所需的糧食外，還在涵養水源、保護自然資源、傳承文化等方面發揮多種功能。

（13）根據日本農林水產省《平成23年版食料、農業、農村白皮參考書》統計，農戶數量從1980年的446萬戶減少到2010年的253萬戶，同期農業就業人數從506萬人減少到231萬人，農業經營者以及農業融資對象都在逐年減少。

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[12]王振鎖.日本農業現代化的途徑[M].天津：天津社科出版社，1991.

（責任編輯 吳曉妹）