火災之痛與治理之思：基于德國消防安全管理實踐的啟示

司馬雙龍

(1.常州市人民政府外事辦公室，江蘇 常州 213022；2.蘇州大學，江蘇 蘇州 215006)

火災之痛與治理之思：基于德國消防安全管理實踐的啟示

司馬雙龍1，2

(1.常州市人民政府外事辦公室，江蘇 常州 213022；2.蘇州大學，江蘇 蘇州 215006)

消防安全是政府提供的公共服務，但當前在我國消防安全中存在著傳統的和非傳統的矛盾、體制的和機制的困境、硬件和軟件的不足等諸多問題，亟待得到正視、研究并逐步解決。德國的消防體系在隊伍建設、防火監督、裝備設施、多元參與等方面的特點值得研究、借鑒。

火災；治理；德國；消防安全

消防安全是現代政府向公眾提供的重要公共服務，消防安全管理及救援水平既體現了政府應急救援，保護公眾生命、財產安全的治理能力，也影響著公眾對政府的組織依賴度和政治信任度。近年來，重大事故的發生讓社會各界對消防官兵的職業危險及城市消防應急救援體系的建設現狀給予了前所未有的關注。相比發達國家，我國消防官兵在滅火救援中傷亡的比例還是比較高的。挪威在二戰后的70年未有消防員因救災而殉職，美國從1987年實施了消防部門職業安全與健康計劃標準以來，消防員的傷亡也持續下降[1]。據調查顯示，德國民眾對消防員非常信任，信任率高達97%[2]。我國消防安全中傳統的和非傳統的矛盾、體制的和機制的困境、硬件和軟件的不足等暴露出來的問題亟待正視、研究并逐步解決。通過學習發達國家，特別是有針對性地借鑒國際友好城市在消防管理方面的制度設計、實踐經驗，無疑可以開闊視野，啟發我國城市消防安全的改革思路。

一、德國的消防體系

德國是聯邦自治體制，國家層面沒有統一的消防行政管理機構，也沒有統一的消防法律、法規[3]。全德16個州分別根據本州的實際情況制定相應的消防法，但每個州的法律相差不大，例如北威州和巴伐利亞州的法律基本一樣。消防工作均由各自治州獨立管理，除了火災救援之外，州消防機構還要承擔水災、危險品和大規模人員傷害等事件的救援。

(1)消防隊伍。德國的消防隊伍可以分為四類：一是職業消防隊伍，一般人口在10萬以上的城鎮會建立一支職業消防隊，其中從事滅火和特殊技術救援的人員納入公務員序列，有近28萬人，他們有著優厚的待遇，在完稅之后平均年薪可以達到2.5萬到4.7萬歐元，其余人員為職員或工人；二是志愿消防隊伍，一般5萬至10萬人的城鎮以及鄉村地區以志愿消防隊為主，約有25 000余支，130萬志愿消防隊員，他們無償地參加消防工作，但都享有特殊保險，年紀輕的志愿消防隊員做滿兩年后，可以優先錄用為職業消防隊員；三是義務消防隊伍，除了一些特殊職業人員外，17歲至60歲的公民都有參加義務消防隊的義務；四是企業消防隊伍，累計共有2萬余人，企業自定消防員的待遇。實行認證制度，政府定期對企業消防隊的人員進行培訓，對消防設施進行專項督察，在擁有職業消防隊的城市內，由職業消防隊的隊長負責檢查。

(2)培訓選拔。對職業消防員的培訓采取學校理論培訓和實踐鍛煉相結合的辦法，有基礎培訓、初級消防官和高級消防官三級培訓?；A培訓歷經兩年，主要有消防知識、救援技能、醫療知識、法規知識等課程，各項成績合格，才能勝任消防員工作。要擔任初級消防指揮官則必須進入消防學院進行專門深造，學期為18個月。要擔任高級消防指揮官必須具備大學學歷，經過專業培訓和基層實習，學期總計要達到27個月，最后還要通過國家資質考試和論文答辯。消防指揮官一般要到60歲方可退休，工作30年以上的可拿75%的退休金。

(3)消防監督。在德國，私人住宅在獲得審核批準后可自己設計、建筑。商業和公共建筑須由專業單位設計，嚴格執行防火設計規范。房屋建成后，需通過消防和建筑部門的共同驗收才可投入使用。平時，消防局和消防站還要對各類公用建筑每3年檢查一次。另外，專門研究機構、高等院校和保險公司共同負責對消防產品的生產監督和產品檢驗鑒定工作。一旦發生火災，新聞媒體將及時公布火災統計數據。

(4)裝備設施。德國的消防通訊設施具備有線、無線系統和衛星定位系統。在消防車輛、救火設施、破拆工具、救援裝備方面也很先進。每個職業制消防站都有15輛左右大容量、大功率的中型以上車輛。根據轄區消防對象的特殊需求，會配備特種車輛及裝置。德國的消防設施也處于不斷的更新之中，如新產品利用傳感技術，不斷提高人感覺器官的功能，使消防人員及早了解哪里有險情，及時解除憂患[4]。

(5)多元參與。在消防技術提升方面，有德國消防促進委員會(VFDB)，主要由消防隊員、消防器材生產商和科研院校研究人員組成，旨在研究、提升消防技術。在隊伍建設方面，有德國消防隊聯合會(DFV)，是志愿消防隊伍的最高領導機構。在消防標準方面，有德國標準化研究所(DIN)，主要職能是研究和制定各類產品標準和技術規范，這些標準和規范如果被政府采用，便具有法律約束效力。這些社會組織在不同層面協調合作，從各自的專業領域來實現一個共同的目標，讓消防的預防、救援體系更加先進穩定。

二、明登市的消防實踐

明登地處德國西北部，是德國北萊茵-威斯特法倫州代特莫爾德行政區明登-呂貝克縣的首府。2016年1月，經全國人民對外友好協會批準，常州和明登市結為友好城市。雙方在城市消防管理、應急救援等方面進行過多次訪問交流。

(1)責權設置。明登市地區人口45萬，市區人口8.2萬，面積101.08平方公里，屬人口較稠密地區。明登市消防局隸屬于明登市政府管理，在市區有1個中心，在其他區域設有7個分部。消防局有117名專業消防員，900多名消防志愿者，每年大概處置800多起火災。消防局內設有人力資源管理、調度、組織、后勤、公共關系、技術電話等6個部門。在市級層面，在分管市長的領導下，建立了消防局、城市管理局、警察局等部門共同參與的協調工作機制。消防局負責火災的預防、處置，城市管理局負責火災損失的記錄和市民的救助，警察局負責火災中與犯罪有關的火場調查。在州級層面，北威州設有消防指揮部，有150名專業消防員，主要負責大型火災處置和跨區域人員的調度。

(2)消防預警。在市內車站、賓館、飯店、商場、辦公樓、歷史保護建筑等公共場所，火災報警設施配備齊全且簡明易識，大多與應急廣播系統聯動，確保一旦發生火災警情，公共場所人員能夠第一時間獲知并及時撤離。一些老式酒店雖然住宿設施陳舊，但對消防設施管理嚴格，疏散考慮較為周全，走道上每隔10至15米便設防火門和應急出口。在會議場所人口集中的辦公樓層，設置電子感應安全門，與防火報警系統聯動，較好地解決了防火與防盜的矛盾。滅火器往往直接掛在墻上或放在簡易金屬架上，在器材身上涂有適用火種范圍，墻上有使用示意圖，便于準確取用。

(3)應急救援。明登消防局有明確的“雙十”工作要求，即在接火警后十分鐘之內必須有十名消防員趕到現場處置。消防局內有專職的醫療救護人員，與消防人員同時出警，在救援現場及時開展受傷人員的搶救、運輸工作，減少火災傷亡數。如無火災，消防局也可派員參加醫護救援，但此項目是收費的。明登市區周圍有不少化工廠，對于這樣的重點防火單位，必須向消防局詳細申報備案單位的易燃易爆材料、有效滅火方法、救火通道等信息，消防局據此制作了相應單位的消防檔案。如遇化學危險物品泄露或化工企業火災，他們將首先調用企業的消防檔案，并要求企業在第一時間作出相應處置，在現場根據化學檢驗車上的儀器測量有毒氣體的濃度并隔離出警戒范圍后，消防隊員才可穿戴上專門的裝備進入火源現場，決不允許盲目地進入，以防止消防人員的傷亡。如果是因為消防指揮官指揮失誤導致消防人員傷亡，將依法追究指揮官的責任。

三、思考與啟示

德國從國家到城市在消防應急管理制度、理念和實踐的現狀，與其經濟基礎、歷史文化傳統、風俗習慣和科學技術是分不開的，雖然也有國家統籌調度等方面的不足，但對于我國人口稠密、制造業密集、火災隱患較多的實情，仍有許多值得借鑒和學習的地方。加強消防管理服務的體系、隊伍、制度和文化建設，對提高消防應急的有效治理有著現實和長遠的意義。

(1)體系建設：應急管理和綜合救援。消防救援是城市應急管理的重要內容，在全世界范圍內，應急管理都應該是政府主導的。與先進國家相比，我國針對火災類公共危機事件的應急救援力量還比較分散，應急指揮職能交叉，不夠有力有效。雖然自2006年4月國務院設置了國務院應急管理辦公室后，地方各級政府也相繼成立了應急管理辦公室，但在實際運行中，這些應急管理辦公室主要起到了值班應急、信息匯編流轉職能，政府應急協調、指揮處理的中樞功能并未充分發揮。對于大型火災等影響公共安全事件的救援處置，需要政府權力機構的有力指揮協調，消防部門的快速、專業應對和眾多相關部門的積極配合，建立起政府應急職能部門為協調主體、消防部門為救援主體、其他部門為保障力量、社會組織為補充力量的應急組織架構體系，并通過政府授權、部門協同、技術互通、網絡互聯把整個組織聯動起來，實現綜合救援、高效救援和科學救援。

(2)隊伍建設：職業發展和社會動員。我國消防員配比僅為每萬人口中不到2名，其他發展中國家的配比率大多是我國的2～3倍，發達國家高達5～7倍[5]。我國消防隊伍建設是應急救援能力提升的重中之重。一方面，要加強消防隊伍的職業化發展。2009年5月1日起施行的《中華人民共和國消防法》規定：“公安消防隊、專職消防隊應當充分發揮火災撲救和應急救援專業力量的骨干作用?！笨梢越梃b德國的經驗，擴展消防部門在滅火、搶險救援、醫療救護和國內外重大災害事故救助等方面的職能，各級政府要將城市消防力量編制、基礎設施和消防裝備建設與社會經濟發展同步考慮、同步建設，積極探索消防隊伍的職業化發展新路。另一方面，要加強消防隊伍的社會化發展。通過多方參與補充消防隊伍，實現消防應急救援的空間擴充和能力提升。加強社會單位專職消防員隊伍建設，各地根據經濟社會發展的實際情況，通過地方立法，分類制定社會單位消防隊伍的組織原則、扶持政策和補償機制。充分進行社會動員，培育和激發社會組織活力，扶持行業消防協會的成長與發展，通過行業協會進行自律、自治，參與修訂標準、代理企業訴求等。鼓勵發展志愿組織，發揮志愿者在應急救援中的宣傳引導、情境恢復、心理疏導、募捐資助等作用，提高整個社會的整體滅火抗災和災后重建能力。

(3)制度建設：責權歸位和協同治理。目前社會單位的消防責任主體意識普遍比較薄弱，在利益最大化的價值追求下，刻意降低消防預防成本，對消防事故的發生存有僥幸心理，習慣于按照公安消防部門的監管要求開展消防管理，形成預防和救援的路徑依賴，造成了角色錯位。在加強消防宣傳教育的同時，權責歸位是打破“保姆式”監管僵局的重要一環。要通過制度化手段形成政府機構、私人部門、社會組織協同治理的格局?？山梃b發達國家的做法，對企業專職的消防管理人員或消防工程師實施注冊管理制度，提高單位內部的消防管理水平。加大對消防培訓機構的扶持力度，鼓勵地方高校特別是高職學院開辦消防專業。增加治理主體，改變消防部門大包大攬的監管模式，積極培育消防安全評估組織，對企事業單位的消防安全狀況進行綜合評估，及時將評估結果納入單位的信用系統。充分發揮保險在防災減災中的作用，激勵保險企業加大對防災設施的投入，把企業消防安全狀況與保險費率掛鉤，通過市場杠桿，增加單位加強消防管理的內驅動力。

(4)文化建設：價值邏輯與消防文化。突發事件因其不確定性和復雜性，對原有社會單元和整體產生階段性甚至長久的破壞。公民個體因自身力量單薄和掌握信息的碎片化，在突發事件面前應變不足、自救無力。私人部門因其自利性特征，在突發事件發生時往往缺失社會責任而產生市場失靈。政府因公眾權利讓渡而掌握公共權力和公共資源，是突發事件應對并妥善處置的當然主體。隨著城鎮化進程的加速，城市在自然生態、經濟環境和社會心理方面都在發生著劇烈的變遷，城市火災類突發性事件發生的頻率增加，災害的破壞加劇，處置的周期延長，同時社會利益的多元化和利益群體的分層化也加大了事件處置的難度。消防安全對一個國家或地區而言，不僅是一種需求，更是一種文明的標志[6]。前瞻性預防和長期性宣傳應成為政府、私人部門、社會組織和公眾進行消防管理的價值追求。增強社會單位和公眾的消防意識，不僅要廣泛普及消防常識和消防法規宣傳，還要努力提高消防工作人員的保障待遇和社會地位，塑造職業、專業和志愿消防員的英雄形象，形成社會各界理解消防工作、遵守消防規則、張揚消防正義、崇尚消防行為的消防文化。

[1]林維鈞.滅火救援過程中減少消防員傷亡的系統制度構建[J].武警學院學報，2013(2)：23-25.

[2]董曉白.德國消防員何以讓民眾信任？[J].新安全東方消防，2014(7)：62.

[3]顧桂蘭.德國消防機構設置的特點解析[J].林業勞動安全，2009(11)：45-46.

[4]伍偉.簡論國外城市公共消防設施投資[J].經濟研究導刊，2011(10)：157-158.

[5]浦天龍.我國鄉鎮農村專職消防隊發展芻議[J].經營管理者，2016(19)：322.

[6]肖文濤，林輝.西方發達國家消防安全管理的實踐及啟示[J].福建省社會主義學院學報，2011(3)：52-56.

10.3969/j.issn.1673-0887.2017.06.026

2017-05-27

司馬雙龍(1974— )，男，蘇州大學博士研究生。

D631.6

B

1673-0887(2017)06-0109-04

莊亞華