國(guó)內(nèi)外科技項(xiàng)目管理對(duì)比研究

紀(jì)軍+黃朝英

[摘 要] 自20世紀(jì)80年代初期以來(lái)，為了實(shí)施國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃的任務(wù)與目標(biāo)，國(guó)內(nèi)外政府在對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全具有重大意義的特定關(guān)鍵科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，先后推出了多項(xiàng)科技計(jì)劃。但是，由于體制機(jī)制的多種因素制約，科技計(jì)劃項(xiàng)目的監(jiān)督管理問(wèn)題日益凸顯。本文通過(guò)對(duì)比研究國(guó)外及國(guó)內(nèi)先進(jìn)省市科技計(jì)劃項(xiàng)目管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合廣西現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)內(nèi)外；科技項(xiàng)目管理；對(duì)比；研究

[中圖分類(lèi)號(hào)] G644 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1671-0037（2017）1-66-3

A Comparative Study on the Management of Science and Technology Projects at Home and Abroad

Ji Jun Huang Zhaoying

（Guangxi Institute of economic and social development， Nanning Guangxi 530000）

Abstract： Since the early 1980s， in order to implement the tasks and objectives of the national medium and long-term science and technology development plan， Chinese and foreign governments has launched a number of science and technology plans in the specific key areas of science and technology which are of great significance to the national economy and national security. However， due to the restriction of various factors of institutional mechanisms， the supervision and management of science and technology projects have become increasingly prominent. In this paper， by comparing the successful experiences of foreign and domestic advanced provinces and cities in science and technology project management， combined with the current situation and existing problems in Guangxi， related suggestions are put forward.

Key words： home and abroad； science and technology project management； comparison； research

科技計(jì)劃涉及科技系統(tǒng)設(shè)立的從國(guó)家級(jí)到省市地級(jí)等各級(jí)別科技計(jì)劃，主要包括創(chuàng)新基金、火炬計(jì)劃、省級(jí)、市級(jí)科技攻關(guān)、塊狀產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等項(xiàng)目。國(guó)家科技計(jì)劃是支持基礎(chǔ)研究和基礎(chǔ)性應(yīng)用研究的主要方式，主要靠政府投入進(jìn)行。企業(yè)通過(guò)獲取政府財(cái)政扶持，可以提升自主創(chuàng)新能力，提高產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，是企業(yè)獲得低成本資金的有效途徑之一。但是，由于體制機(jī)制的多種因素制約，科技計(jì)劃項(xiàng)目的監(jiān)督管理問(wèn)題日益凸顯。因此，如何做好科技計(jì)劃項(xiàng)目管理，已成為國(guó)內(nèi)外尤其是科技發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要途徑[1]。

1 國(guó)外現(xiàn)狀

美國(guó)、日本、歐盟等科技發(fā)達(dá)國(guó)家，在科技計(jì)劃項(xiàng)目管理方面形成了各具特色的項(xiàng)目管理模式。

1.1 美國(guó)

美國(guó)的國(guó)家科技計(jì)劃主要靠政府投入，如基礎(chǔ)科學(xué)技術(shù)戰(zhàn)略計(jì)劃，還設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)進(jìn)行投入。重大科技項(xiàng)目的管理主要采取多元分散型的模式，立項(xiàng)要受到參眾兩院及司法部門(mén)的制約，由政府研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)和工業(yè)研究機(jī)構(gòu)共同實(shí)施。這種方式既賦予研究與開(kāi)發(fā)的自主性，又在各部門(mén)形成獨(dú)特的科技管理方式，科技成果轉(zhuǎn)化由市場(chǎng)推動(dòng)。

1.2 歐盟

歐盟在項(xiàng)目管理方面，引入了集體和單獨(dú)無(wú)限責(zé)任制。不進(jìn)行資金能力預(yù)評(píng)審、無(wú)須銀行擔(dān)保、合作伙伴之間不要求先簽合同等方面的優(yōu)勢(shì)，使得項(xiàng)目立項(xiàng)進(jìn)度加快。項(xiàng)目款按照預(yù)先撥款85%，提交項(xiàng)目年度實(shí)施報(bào)告再撥款15%的方式進(jìn)行。

1.3 英國(guó)

英國(guó)采取增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、擇優(yōu)支持、優(yōu)勝劣汰的科技經(jīng)費(fèi)分配方式。設(shè)立科學(xué)技術(shù)辦公室專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)開(kāi)展政府投入，并實(shí)行嚴(yán)格的科技評(píng)價(jià)制度，對(duì)申請(qǐng)中的科研項(xiàng)目、進(jìn)行中的科研項(xiàng)目管理、已完成的科研項(xiàng)目成果進(jìn)行評(píng)價(jià)[2]。

1.4 日本

日本實(shí)行“官產(chǎn)學(xué)”投入的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理模式，科學(xué)基金組織是政府投入的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。政府鼓勵(lì)私人企業(yè)依靠自己融資開(kāi)展研究開(kāi)發(fā)投入，以資金配比等方式給予一定融資，日本開(kāi)發(fā)銀行和中小企業(yè)金融公庫(kù)提供低利率貸款，使研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)不同主體相互影響和作用。

由此可見(jiàn)，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理具有政府資金匹配、審批程序簡(jiǎn)化、實(shí)施主體互相競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)推動(dòng)成果轉(zhuǎn)化等特點(diǎn)，為企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新能力，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化奠定了良好基礎(chǔ)，是值得借鑒學(xué)習(xí)的。

2 國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀

2.1 整體情況

自20世紀(jì)80年代初期以來(lái)，我國(guó)政府實(shí)施了一系列國(guó)家科技計(jì)劃，到目前為止，已設(shè)立了科技攻關(guān)計(jì)劃、國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（“863計(jì)劃”）、國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃（“973計(jì)劃”）、研究開(kāi)發(fā)條件建設(shè)計(jì)劃、科技產(chǎn)業(yè)化環(huán)境建設(shè)計(jì)劃等，并在重大科研成果、人才團(tuán)隊(duì)建設(shè)、解決技術(shù)瓶頸問(wèn)題、提升國(guó)家科技創(chuàng)新整體實(shí)力方面取得了顯著成效。但是，由于體制機(jī)制的多種因素制約，也出現(xiàn)了缺乏頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、資助方式不完善等問(wèn)題。多部門(mén)管理和多計(jì)劃渠道已經(jīng)造成了客觀上的重復(fù)和封閉，既影響了效率，又浪費(fèi)了資源，也使資源碎片化的問(wèn)題突出[3]。

在科技計(jì)劃項(xiàng)目管理工作方面，我國(guó)制定了等一系列規(guī)章制度。2013年，科技部出臺(tái)了《國(guó)家科技計(jì)劃科技報(bào)告管理辦法》，適用于以中央財(cái)政投入為主、由科技部組織實(shí)施的國(guó)家科技計(jì)劃、專(zhuān)項(xiàng)、基金等，科技報(bào)告按照“分類(lèi)管理、受控使用”的原則向社會(huì)開(kāi)放共享。2014年，出臺(tái)《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）。《方案》提出，建立公開(kāi)統(tǒng)一的國(guó)家科技管理平臺(tái)，政府通過(guò)該平臺(tái)宏觀統(tǒng)籌全國(guó)的科技計(jì)劃項(xiàng)目，具體項(xiàng)目委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)管理。專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)將由現(xiàn)有具備條件的科研管理類(lèi)事業(yè)單位等改造而成，他們通過(guò)統(tǒng)一的國(guó)家科技管理信息系統(tǒng)受理項(xiàng)目申請(qǐng)，組織項(xiàng)目評(píng)審、立項(xiàng)、過(guò)程管理和結(jié)題驗(yàn)收等。對(duì)科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）的績(jī)效評(píng)估通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)等方式擇優(yōu)委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展，評(píng)估結(jié)果作為中央財(cái)政予以支持的重要依據(jù)。同時(shí)，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)科技領(lǐng)域的項(xiàng)目管理能力，受到監(jiān)督、評(píng)價(jià)[4]。

2.2 發(fā)達(dá)省市情況

各省市尤其是發(fā)達(dá)省市，也紛紛出臺(tái)了各類(lèi)項(xiàng)目實(shí)施管理辦法，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)化管理提供了操作性的依據(jù)。

2.2.1 浙江省。浙江省寧波市從2006年開(kāi)始，政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參審準(zhǔn)入制。通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)方式選擇具備一定資格、配有一定數(shù)量專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、社會(huì)信譽(yù)好、審核質(zhì)量高的單位作為入圍的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，有效緩解政府投資項(xiàng)目任務(wù)重而力量明顯不足的突出矛盾。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)不僅對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目全面貫徹“必審制”起到了一定的保障作用。同時(shí)，實(shí)行政府投資建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參審準(zhǔn)入制，也更好地提高了政府投資資金的使用效率。

2.2.2 江蘇省。2008年，江蘇省南京市浦口區(qū)政府出臺(tái)了《南京市浦口區(qū)政府投資項(xiàng)目中介服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)管理暫行辦法》，適用于參與政府投資項(xiàng)目的建設(shè)、交通、水利等工程項(xiàng)目的招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢(xún)和建設(shè)監(jiān)理的中介服務(wù)活動(dòng)。參與政府投資項(xiàng)目的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)由政府投資工程建設(shè)管理領(lǐng)導(dǎo)小組管理，必須具備相應(yīng)的資質(zhì)等級(jí)，開(kāi)展中介服務(wù)活動(dòng)可以依法收取中介服務(wù)費(fèi)。

2.2.3 廣東省。2012年，廣東省出臺(tái)了《關(guān)于省級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的暫行辦法》及包括項(xiàng)目立項(xiàng)、監(jiān)督管理與考核評(píng)價(jià)、結(jié)題驗(yàn)收等工作規(guī)程。2014年出臺(tái)了《省科技計(jì)劃信用的管理辦法（試行）》，對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人在實(shí)施和參與省科技計(jì)劃項(xiàng)目中遵守正式承諾、履行約定義務(wù)、遵守科技界公認(rèn)行為準(zhǔn)則的能力和表現(xiàn)進(jìn)行客觀記錄和公正評(píng)價(jià)，并建立信用數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)相關(guān)責(zé)任主體信用信息記錄和評(píng)級(jí)進(jìn)行信息化管理。所有項(xiàng)目必須財(cái)務(wù)驗(yàn)收先行，財(cái)務(wù)驗(yàn)收具有一票否決制。從2014年開(kāi)始，省級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目均采取法人負(fù)責(zé)制進(jìn)行管理，以該項(xiàng)目承擔(dān)單位的法人為唯一的責(zé)任主體追究所有的責(zé)任。

由此可見(jiàn)，無(wú)論是國(guó)家層面還是地方層面，都非常重視科技計(jì)劃項(xiàng)目的監(jiān)督，制定出臺(tái)一系列規(guī)章制度進(jìn)行規(guī)范管理。科技發(fā)達(dá)省市更是先行引入了中介服務(wù)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的監(jiān)督管理，同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的信用也納入了管理評(píng)價(jià)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

3 廣西現(xiàn)狀

3.1 我區(qū)的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理方式

目前，廣西的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理由以下四種形式：一是由行政主管部門(mén)即各級(jí)科技部門(mén)直接監(jiān)管。相應(yīng)科技管理職能部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，如自治區(qū)級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目由科技廳直接管理，具體項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的監(jiān)控由多個(gè)業(yè)務(wù)處室管理。二是由專(zhuān)家小組即專(zhuān)家組或計(jì)劃項(xiàng)目管理中心進(jìn)行管理。政府負(fù)責(zé)制定宏觀目標(biāo)的決策、政策和措施，專(zhuān)家委員會(huì)負(fù)責(zé)咨詢(xún)、監(jiān)督和評(píng)價(jià)以及技術(shù)決策，項(xiàng)目管理中心負(fù)責(zé)過(guò)程管理。三是委托第三方管理機(jī)構(gòu)即專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管。從2016年起開(kāi)始，科技計(jì)劃項(xiàng)目的立項(xiàng)、評(píng)估、驗(yàn)收等管理事務(wù)逐漸委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況定期向科技主管部門(mén)報(bào)告，并提出管理建議。四是行政主管部門(mén)與專(zhuān)家小組相結(jié)合的監(jiān)管。

3.2 改進(jìn)科研項(xiàng)目管理的措施

近年來(lái)，廣西科技管理體制改革進(jìn)一步深化。一是制定出臺(tái)廣西貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》的實(shí)施辦法，逐步打破行政主導(dǎo)和部門(mén)分割，發(fā)揮市場(chǎng)配置各類(lèi)經(jīng)濟(jì)資源的作用，建立主要由市場(chǎng)決定技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)分配的機(jī)制。二是優(yōu)化現(xiàn)行整合各類(lèi)科技計(jì)劃，優(yōu)化科研項(xiàng)目和資金管理流程，改革科技計(jì)劃項(xiàng)目指南編制和發(fā)布方式，簡(jiǎn)化項(xiàng)目申報(bào)材料和程序，減縮審批時(shí)限。三是建立科技報(bào)告制度，開(kāi)展試點(diǎn)示范工作，實(shí)現(xiàn)科技資源持續(xù)積累、完整保存和開(kāi)放共享。四是加快建設(shè)全區(qū)統(tǒng)一科技管理信息系統(tǒng)，與國(guó)家科技管理信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，推進(jìn)科技數(shù)據(jù)資源集成共享。五是改進(jìn)財(cái)政科研資金管理，修訂廣西本級(jí)財(cái)政科研資金管理辦法，規(guī)范科研資金管理和使用[4]。

3.3 存在問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，科技計(jì)劃項(xiàng)目管理機(jī)制不活、手段有限等方面因素不同程度地影響了管理工作的質(zhì)量和效率，造成以下弊端：一是管理分散。目前廣西科技計(jì)劃預(yù)算由科技廳某處室完成，但具體實(shí)施過(guò)程監(jiān)控由多個(gè)相關(guān)處室管理，管理力量分散、缺乏溝通、共同負(fù)責(zé)的情況造成在實(shí)施監(jiān)督中缺少真正的負(fù)責(zé)部門(mén)。二是重立項(xiàng)、輕管理。對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目的管理重點(diǎn)放在項(xiàng)目立項(xiàng)前的評(píng)審評(píng)估、項(xiàng)目資金的分配等方面，關(guān)注度比較高，管理細(xì)節(jié)比較細(xì)化。但對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)后的實(shí)施過(guò)程、項(xiàng)目驗(yàn)收等工作重視程度就相對(duì)低，關(guān)注較少。存在著一些項(xiàng)目實(shí)施到期后遲遲得不到驗(yàn)收結(jié)題，項(xiàng)目的驗(yàn)收結(jié)題率較低，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施成效沒(méi)有做到及時(shí)匯總分析，難以對(duì)科技計(jì)劃投入與產(chǎn)出成效做出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。三是監(jiān)督管理辦法簡(jiǎn)單。目前科技計(jì)劃項(xiàng)目監(jiān)控信息主要依靠項(xiàng)目承擔(dān)單位填報(bào)統(tǒng)計(jì)表的方式來(lái)收集，缺乏完善的系列跟蹤統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法。由于統(tǒng)計(jì)表相關(guān)指標(biāo)的設(shè)置不合理或不完善，不能全面反映項(xiàng)目的實(shí)施情況和實(shí)施成效。再加上資料收集手段落后，難以全面收齊資料，無(wú)法對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況做出全面評(píng)價(jià)。此外，管理部門(mén)的抽查往往很難全面、深入地了解項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的真實(shí)情況。項(xiàng)目監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制存在缺陷，立項(xiàng)和管理由同一行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，容易出現(xiàn)腐敗。專(zhuān)家小組監(jiān)管時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)專(zhuān)家也是項(xiàng)目承擔(dān)者的情況，影響公正評(píng)價(jià)。

4 對(duì)策建議

4.1 建立健全立法監(jiān)管

要改變長(zhǎng)期以來(lái)科技部門(mén)集中大檢查的做法，立法監(jiān)管是關(guān)鍵。加強(qiáng)監(jiān)管觀念，創(chuàng)新管理方法，對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管要科學(xué)化，嚴(yán)格確認(rèn)和規(guī)范監(jiān)督的職能、要求、標(biāo)準(zhǔn)等。

4.2 采取信息化管理方法

加強(qiáng)項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，簡(jiǎn)化項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、結(jié)題等程序，實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化管理。加強(qiáng)項(xiàng)目的進(jìn)度管理、質(zhì)量監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)控制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)與應(yīng)用。

4.3 重視中期檢查

每一個(gè)項(xiàng)目均有自身的運(yùn)行周期，有效監(jiān)管每個(gè)階段的控制節(jié)點(diǎn)是關(guān)鍵。采取年度統(tǒng)計(jì)調(diào)查與專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研相結(jié)合的形式，完善統(tǒng)計(jì)調(diào)查的評(píng)估指標(biāo)體系。加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的中期檢查，完善中期檢查的評(píng)估指標(biāo)體系。通過(guò)評(píng)價(jià)科技計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施成效，預(yù)測(cè)項(xiàng)目實(shí)施前景，為進(jìn)一步?jīng)Q策提供依據(jù)。

4.4 強(qiáng)化結(jié)題管理，實(shí)行成果評(píng)估

結(jié)題驗(yàn)收工作與項(xiàng)目監(jiān)管工作結(jié)合起來(lái)，適當(dāng)引入一些企業(yè)及社會(huì)人員進(jìn)行評(píng)估，有利于后期的科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。建立一套科學(xué)合理的成果評(píng)估指標(biāo)體系，保證項(xiàng)目成果評(píng)價(jià)的公正性和透明度。

4.5 引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目管理

委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體管理的監(jiān)管模式是大勢(shì)所趨。引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理，并加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的遴選擇優(yōu)，使科技管理部門(mén)及時(shí)了解計(jì)劃項(xiàng)目運(yùn)行的全過(guò)程，加強(qiáng)科技計(jì)劃（專(zhuān)項(xiàng)、基金等）全過(guò)程的信息公開(kāi)和痕跡管理，使項(xiàng)目管理公開(kāi)透明，提高管理的效率。

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