倫敦霧霾治理經(jīng)驗(yàn)對北京霧霾治理的啟示

廉心語

[摘 要]北京霧霾與倫敦霧霾的形成原因有一定的相似性，如工業(yè)污染排放、冬季燃煤采暖、汽車尾氣、區(qū)域傳輸、空氣流動(dòng)性差等，倫敦霧霾治理在立法、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、推行煙塵控制區(qū)、收取“擁堵費(fèi)”等方面的經(jīng)驗(yàn)值得北京借鑒。另外，北京治理霧霾還要采取推動(dòng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，積極利用清潔能源、大力發(fā)展新能源汽車等措施。治理霧霾是一項(xiàng)艱巨、復(fù)雜的工程，需要全民參與。

[關(guān)鍵詞]北京；倫敦；霧霾；治理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.09.060

2012年前后北京霧霾問題開始引發(fā)了公眾的普遍關(guān)注，“PM2.5”進(jìn)入公眾視野，2017年年初持續(xù)的跨年霧霾，PM2.5濃度一度處于“爆表”狀態(tài)，這不得不讓公眾把北京霧霾和倫敦霧霾聯(lián)系起來。1952年12月英國爆發(fā)震驚世界的“倫敦?zé)熿F事件”，隨后英國開始深刻反思，經(jīng)歷了長達(dá)幾十年的霧霾治理時(shí)期。英國政府“重典治霾”成效顯著，倫敦從霧都變成花園城市。“倫敦?zé)熿F事件”值得警醒，倫敦治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)值得北京借鑒。

1 北京霧霾與倫敦霧霾成分及形成原因比較

北京霧霾與倫敦霧霾兩者的成分有所不同。英國官方數(shù)據(jù)顯示，從1952年12月5日起倫敦開始被濃霧覆蓋，在大約兩周時(shí)間內(nèi)，有4000多人死于支氣管炎、冠心病、心臟衰竭等疾病，加上隨后兩個(gè)月中死亡的人數(shù)，“倫敦?zé)熿F事件”共造成12000人死亡。倫敦?zé)熿F事件的主要污染物是SO2和黑煙。倫敦政府的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)時(shí)空氣中SO2的濃度峰值達(dá)到 3830μg/m3，黑煙的濃度峰值達(dá)到 4460μg/m3，污染物的濃度水平比倫敦平常情況高出了大約10倍，其中高濃度的SO2是誘發(fā)急性呼吸系統(tǒng)疾病促發(fā)死亡的主要原因。

相比較之下，北京霧霾的成分較為復(fù)雜。北京霧霾是由于大氣中各種懸浮顆粒物（PM 2.5）含量超標(biāo)而形成的一種大氣污染狀態(tài)。北京市疾控中心2013—2015年相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，霧霾主要成分有三類：一類是硝酸鹽、硫酸鹽和銨鹽離子等水溶性無機(jī)離子，第二類是鉛、鎘、砷等金屬和類金屬，第三類是有機(jī)碳和無機(jī)碳等碳類物質(zhì)。2016年12月21日發(fā)表于美國《科學(xué)進(jìn)展》雜志上報(bào)告稱，中德兩國研究人員破解了北京及華北地區(qū)霧霾最主要組分硫酸鹽的形成之謎，發(fā)現(xiàn)在大氣細(xì)顆粒物吸附的水分中二氧化氮與二氧化硫的化學(xué)反應(yīng)是當(dāng)前霧霾期間硫酸鹽的主要生成路徑。

從北京霧霾與倫敦霧霾兩者形成的原因來看，倫敦霧霾形成的原因主要有四個(gè)方面：一是當(dāng)時(shí)英國正處于工業(yè)化時(shí)期，英國經(jīng)濟(jì)迅速崛起消耗了大量的煤炭等化石燃料，導(dǎo)致污染物排放日積月累，大氣污染越來越嚴(yán)重。二是“倫敦?zé)熿F事件”發(fā)生于寒冷的冬天，倫敦當(dāng)時(shí)還沒有實(shí)現(xiàn)集中供暖，戰(zhàn)后英國經(jīng)濟(jì)困難，倫敦居民為了熬過寒冬只能燒劣質(zhì)煤取暖，導(dǎo)致污染加重。三是汽車排放的廢氣以及從歐洲大陸飄過來的污染云加重了倫敦的空氣污染。四是當(dāng)時(shí)空氣流動(dòng)性差，導(dǎo)致污染物聚集在倫敦上空，污染物濃度劇增。

相比較之下，北京霧霾與倫敦霧霾的形成有相似之處，也存在一定的差異性。

第一，從污染物排放情況看，倫敦治理報(bào)告顯示，現(xiàn)階段的中國與20世紀(jì)50年代的英國在人均GDP、能源結(jié)構(gòu)、三大產(chǎn)業(yè)比例等方面有很多相似之處。中國經(jīng)歷了30年快速經(jīng)濟(jì)增長期，高能耗、高排放、高污染的粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式導(dǎo)致空氣質(zhì)量的嚴(yán)重退化，這是引發(fā)了近些年來的持續(xù)霧霾天氣的重要原因。

第二，從霧霾形成時(shí)間上看，北京嚴(yán)重霧霾天氣與“倫敦?zé)熿F事件”發(fā)生的時(shí)間都是在冬季。盡管北京市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了集中供暖，但是在一些城鄉(xiāng)接合部、郊區(qū)、農(nóng)村地區(qū)居民還是采取燃煤取暖，進(jìn)一步加劇了空氣污染。

第三，巨大的機(jī)動(dòng)車保有量是導(dǎo)致北京霧霾的重要因素。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京年平均PM2.5排放中機(jī)動(dòng)車污染物排放占19%，2016年北京市機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到五百多萬輛，機(jī)動(dòng)車排放的污染物加劇了北京地區(qū)的空氣污染。

第四，區(qū)域傳輸是形成北京霧霾的特殊因素。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京PM2.5有30%～40%來自區(qū)域輸送。京津冀地區(qū)人口密度大，煤炭消耗量大，其中河北省鋼產(chǎn)量全國第一，京津冀地區(qū)各種污染物的排放是全國平均水平的4倍左右。與河北省和天津市相比，近些年來北京市加大了高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)的淘汰力度，污染物排放量逐漸減少，北京之所以發(fā)生嚴(yán)重的霧霾天氣，與周邊地區(qū)的污染物區(qū)域傳輸相關(guān)。

第五，氣象條件是北京霧霾形成的直接原因。空氣流動(dòng)性差、逆溫、濕度大等氣象因素，加上北京地區(qū)三面環(huán)山的“簸箕”地形，導(dǎo)致污染物持續(xù)積累，形成持續(xù)性霧霾。空氣流動(dòng)性差不利于污染物的擴(kuò)散；逆溫現(xiàn)象導(dǎo)致大氣垂直擴(kuò)散能力差，尤其在冬天地面溫度低，高空溫度高，污染物被擠壓在地面區(qū)域，濃度不斷增加；空氣濕度大，有利于污染物中的顆粒物吸濕增長。另外，北京屬于三面環(huán)山的地形，西北方向的冷空氣受山體阻擋的影響不易進(jìn)入平原地區(qū)。不利的氣象條件只是北京發(fā)生霧霾和英國發(fā)生“倫敦?zé)熿F事件”的外部條件，根本原因還是污染物排放量基數(shù)大。

2 倫敦霧霾治理的經(jīng)驗(yàn)

從1950年到2000年倫敦霧霾治理過程經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段主要是準(zhǔn)備階段（1953—1960年）。1952年“倫敦?zé)熿F事件”后的第二年，英國政府于是成立比佛委員會(huì)調(diào)查煙霧事件，制定應(yīng)對措施。1956年出臺(tái)《清潔空氣法》，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、控制機(jī)動(dòng)車數(shù)量。在具體的應(yīng)對措施中，最重要的內(nèi)容就是劃定煙塵控制區(qū)，政府財(cái)政補(bǔ)貼居民家用壁爐改造，更換燃料，嚴(yán)禁黑煙排放；設(shè)立獎(jiǎng)懲機(jī)制。第二階段是顯著削減階段（1960—1980年）。1968年修改《清潔空氣法》加強(qiáng)煙塵控制；1974年頒布了《污染控制法》限制機(jī)動(dòng)車燃料中硫的含量。擴(kuò)大煙塵控制區(qū)是削減階段最核心的措施，覆蓋率在大倫敦地區(qū)已達(dá)到90%。第三階段是平穩(wěn)改善階段（1980—2000年）。這一階段污染控制重點(diǎn)從燃煤轉(zhuǎn)向機(jī)動(dòng)車污染控制。2003年倫敦政府開始收取“擁堵費(fèi)”以減少機(jī)動(dòng)車排放污染。同時(shí)，政府陸續(xù)出臺(tái)或修訂了《汽車燃料法》《環(huán)境保護(hù)法》《污染預(yù)防和控制法案》等一系列法案。2000年后相比20世紀(jì)50年代，倫敦SO2下降84.2%，黑煙濃度下降47.4%。

從倫敦霧霾治理的經(jīng)驗(yàn)來看，倫敦歷經(jīng)60年的霧霾治理給北京霧霾治理最大的啟示是：霧霾治理不可能一蹴而就，需要建立長效機(jī)制，倫敦霧霾治理離不開完善的立法、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，推行煙塵控制區(qū)、空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)、收取“擁堵費(fèi)”等有效的管理措施。

但是，倫敦治理霧霾也存在其弊端，一是英國走的是傳統(tǒng)工業(yè)化“先污染、后治理”之路，成本高、代價(jià)大。環(huán)境庫茲涅茨曲線理論中存在一個(gè)“拐點(diǎn)”，“拐點(diǎn)”之前環(huán)境隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而惡化，“拐點(diǎn)”以后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)為主，環(huán)境又得以改善。北京治理霧霾不能坐等“拐點(diǎn)”的到來，應(yīng)盡早行動(dòng)。

二是英國利用處在高端產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)了能源進(jìn)口和污染轉(zhuǎn)移。從長期看，輸出污染最終導(dǎo)致整個(gè)地球和人類的能源環(huán)境危機(jī)。[1]

3 北京治理霧霾的舉措探究

一是通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)帶動(dòng)工業(yè)污染物排放總量的下降。北京地區(qū)工業(yè)污染物排放總量過大是引發(fā)霧霾的重要原因，調(diào)整產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)是治理霧霾的可持續(xù)發(fā)展之道，應(yīng)避免重復(fù)走“先污染、后治理”的老路，治理霧霾要處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境的關(guān)系，GDP的增長不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)。當(dāng)然，那種一遇到霧霾就關(guān)閉工廠、車輛限行的做法也是不科學(xué)的。作為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”，北京應(yīng)明確自己的定位，加快淘汰落后產(chǎn)能，提高能耗、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，但是，應(yīng)嚴(yán)禁將高能耗、高污染的落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)移給其他區(qū)域。英國在“倫敦?zé)熿F事件”后其能源結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，1948年煤炭占總能源消耗的比例高達(dá)90%，到1998年下降至17%，而天然氣占比從0上升到了36%。北京應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，加大天然氣、煤層氣等清潔能源替代利用量，積極開發(fā)利用太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等清潔能源，在農(nóng)村地區(qū)積極實(shí)施煤改清潔能源，嚴(yán)格控制煤炭消耗總量。

二是通過加強(qiáng)立法推動(dòng)霧霾治理的法治化。縱觀倫敦霧霾治理的幾十年，一系列法律的出臺(tái)發(fā)揮了很大的作用。我國現(xiàn)階段防治霧霾的法律法規(guī)主要有：《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《環(huán)境影響評價(jià)法》及省級地方霧霾污染防治法規(guī)等。[2]嚴(yán)峻的霧霾形勢說明我國還存在相關(guān)立法滯后和監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位等問題。治理霧霾要完善立法，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章的要求，依法治霾才有可能長治久安。執(zhí)法人員要加強(qiáng)監(jiān)管力度，對于重要污染物監(jiān)測比如電廠脫硫脫硝、企業(yè)排污、油品質(zhì)量等的監(jiān)管決不放松。

三是推動(dòng)京津冀地區(qū)霧霾治理聯(lián)防聯(lián)控。區(qū)域傳輸是形成北京霧霾天氣的重要原因，區(qū)域傳輸導(dǎo)致北京呈現(xiàn)從北向南霧霾逐漸加重的趨勢。形成這一特殊現(xiàn)象與北京地區(qū)空氣流動(dòng)通道的特殊性有關(guān)。從氣團(tuán)運(yùn)行軌跡來看，北京南部有經(jīng)由滄州和天津的東南方向輸送通道和經(jīng)由石家莊和保定的西南方向輸送通道，這兩個(gè)輸送通道上的污染源相對較多導(dǎo)致北京南城污染相對較重。北京北部的兩個(gè)輸送通道一是經(jīng)由張家口的西北方向輸送通道，二是經(jīng)由承德的東北方向輸送通道，這兩個(gè)輸送通道的污染源較少。受輸送通道的影響北京有時(shí)會(huì)出現(xiàn)了南城霧霾、北城藍(lán)天的現(xiàn)象。霧霾治理應(yīng)不再局限于各地區(qū)分散應(yīng)對，跨區(qū)域規(guī)劃、聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理已經(jīng)成為消除霧霾的有效策略。[3]處在同一個(gè)氣候帶上的京津冀地區(qū)形成了一個(gè)大的污染團(tuán)，北京治理霧霾離不開京津冀地區(qū)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。應(yīng)打破現(xiàn)在各自為政的管理制度，成立京津冀地區(qū)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)霧霾治理。

四是控制機(jī)動(dòng)車污染物排放總量，大力發(fā)展新能源汽車。研究表明，倫敦收取“擁堵費(fèi)”措施減少了26%的交通擁堵。2003—2006年，PM10、氮氧化物和CO2污染物濃度分別減少了24%、17%和3%。倫敦在2008年推行了低污染排放區(qū)政策，目的是降低機(jī)動(dòng)車的污染排放。北京巨大的機(jī)動(dòng)車保有量其排污量也是巨大的，在完善機(jī)動(dòng)車限行政策的同時(shí)可以考慮收取“擁堵費(fèi)”，既減輕了污染物排放，又緩解了北京城區(qū)的交通擁堵問題。同時(shí)，加強(qiáng)燃油排放標(biāo)準(zhǔn)控制，淘汰、改造老舊機(jī)動(dòng)車，積極推行新能源汽車。

五是治理霧霾人人有責(zé)，需要全民參與。霧霾問題是中國資源、環(huán)境、生活消費(fèi)等全面“透支”的反映，治理霧霾是一項(xiàng)艱巨、復(fù)雜的工程，需要全民參與才能保證治霾工程的成功。倡導(dǎo)綠色出行，低碳生活，從小事做起，主動(dòng)減少個(gè)人能源消耗排放，比如盡量選擇公共交通工具、自行車出行，減少使用家庭小汽車的時(shí)間和頻率，夏天空調(diào)溫度不要開得太低等。企業(yè)要有社會(huì)責(zé)任感，認(rèn)真遵守排污標(biāo)準(zhǔn)及各項(xiàng)規(guī)定，積極接受環(huán)保部門監(jiān)督。治理霧霾不能僅依靠行政手段，要將環(huán)境保護(hù)意識(shí)上升到社會(huì)道德高度，任何破壞環(huán)境的企業(yè)和個(gè)人都應(yīng)成為公眾譴責(zé)與監(jiān)督的對象。全民參與才能打贏北京霧霾治理的戰(zhàn)爭。

參考文獻(xiàn)：

[1]張孝德.從倫敦到北京中英霧霾治理的比較與反思[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2014（2）：54.

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[3]徐青山，楊立華，何元增.霧霾治理的啟示及措施[J].工程價(jià)值，2015（27）.