我國風電產業“棄風”現象的法律分析

余維珍

[摘 要]伴隨著風電產業的快速發展，“棄風”問題也越來越嚴重。據統計，近5年來我國“棄風”帶來的電費損失高達517億元。從法律的角度分析，造成大量“棄風”的原因主要有法律體系不健全、全額保障性收購制度難落實、經濟激勵機制不完善和缺乏市場機制。解決“棄風”現象需要通過法律的形式來引導和規范風電產業的發展：一是出臺《能源法》，產業政策法律化；二是提高法律實效；三是完善經濟激勵措施配套法律法規；四是明確能源產權制度，引入綠色證書交易制度。

[關鍵詞]風力發電；“棄風”；法律實效；能源產權

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.09.053

1 “棄風”現狀

“棄風”，是指在風電發展初期，風機處于正常情況下，由于當地電網接納能力不足、風電場建設工期不匹配和風電不穩定等自身特點導致的部分風電場風機暫停的現象。

我國的“棄風”限電首現于2010年，“棄風”從零星現象快速擴散，成為行業頑疾。

下表是從2011年至2015年的“棄風”數據統計：數據來源：http：//www.fenglifadian.com/news/201604/20732.html，2016年11月15日訪問。

從上表的數據統計來看，“棄風”限電近幾年的情況時好時壞?！皸夛L”問題尤以2012年情況最為嚴重，當年全國“棄風”電量高達208億千瓦時，幾乎是2011年的兩倍。2012年后“棄風”現象有所緩解，2013年平均“棄風”率為10.74%，“棄風”損失電量為162億千瓦時，2014年為8%，整體呈逐年下降之勢。而2015 年受多種經濟因素影響，“棄風”率再次飆升至15%。

從統計來看，2011—2015年我國“棄風”電量累計損失達到958億千瓦時（三峽、葛洲壩兩座水電站在2015年的發電量一共是1048億千瓦時，2014年江西省一年的全社會用電量是1018億千瓦時）。近五年平均“棄風”率達到13.4%，電費損失累計約518億元。相當于燒掉原煤4億多噸，僅2015 年燒掉原煤1.5億噸。

據統計，2016年上半年，中國“棄風”電量達323億千瓦時，逼近2015年全年“棄風”電量。平均利用小時數較2015年上半年下降85小時至917小時，平均“棄風”率則上升至21%，創歷史新高。“棄風”限電向常態化、惡性化發展。網址：http：//mt.sohu.com/20160801/n462065127.shtml，2016年11月15日訪問。

2 我國風電產業“棄風”法律問題分析

2.1 缺乏強有力的法律保障體系

（1）立法零散、法律層級低下。目前，我國風電產業發展依托的主要法律為《可再生能源法》。《可再生能源法》制定的目的是為了提高能源供應，改善能源結構，保障能源穩定，確?？沙掷m發展。其他與風電發展相關的法律主要包括《電力法》《節約能源法》《清潔生產促進法》。其他如《節約能源法》《清潔生產促進法》《大氣污染防治法》等也都從各自的角度對風電的發展做出了規定。由此可見，對于促進風電產業發展的法律規定分別散見在不同的法律中，沒有一部法律是對風電發展的整個產業鏈做出明確具體的規定。為了保證《可再生能源法》的實施，國家制定了相應的規章和配套措施，其中部分規章是“暫行規定”“試行辦法”，效力低，變動性強，難以維護法制的穩定。另外，《可再生能源法》的配套措施雖然數量眾多，但配套措施由財政部、電監會、發改委等國務院行政部門制定，散見于各項通知之中，并且通知對象相對比較固定，不利于公眾了解遵循。這些規章和配套措施的規定從法律效力來看，都處于較低層級，最多屬于政府規章性政策，甚至沒有一項國務院行政法規，因此，權威性明顯不足。

（2）缺乏可具體操作的實施細則。我國《可再生能源法》是基本框架法，雖然對發展風電產業的相關重要內容作為了相應的規定，為風能的開發利用需要遵循的原則提供了法律依據，但在具體的執行與實施方面，仍然缺乏具體的實施細則。比如并網標準不明確，《可再生能源法》第十四條第三款規定：“電網企業應當與按照可再生能源開發利用規劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發電企業簽訂并網協議，全額收購其電網覆蓋范圍內符合并網技術標準的可再生能源并網發電項目的上網電量，發電企業有義務配合電網企業保障電網安全?！彪m然規定了要全額收購符合并網技術標準的電量，但是對并網技術標準并沒有作出強制性的規定，這就導致在風電并網中，電網企業用并網技術標準作為拒絕并網的理由，推諉自己的責任，從而加劇了棄風限電現象。

2.2 全額保障性收購制度難落實

電網企業優先調度和“全額收購”可再生能源發電是《可再生能源法》明確規定的原則，然而自從2006年1月1日起施行以來，在實踐過程中“全額收購”可再生能源電量始終沒有有效落實。造成全額保障性收購制度難落實的原因有以下兩點：第一，責任主體的權利義務不明確，《可再生能源法》中只是對電網企業和發電企業的責任義務作出了原則性的規定，對雙方的責任義務以及雙方產生矛盾時的責任分配沒有進行明確性的說明。第二，監管執行機制不健全。我國《可再生能源法》第五條和第二十七條規定了我國可再生能源的監督管理機構為：國務院能源主管部門、國務院有關部門、縣級以上地方人民政府管理能源工作的部門和電力監管機構。這種多頭監管模式導致了職能交叉，多重管理，同時仍然存在職責不明，缺乏統一管理和有效的運行機制和問責制度。

2.3 風電發展的經濟激勵制度不完善

經濟激勵政策對于促進風電產業的發展作用至關重要，無論是對生產設備制造企業，還是對發電企業與電網企業，適當的經濟激勵手段都是降低成本的最直接體現。我國對經濟激勵制度也很重視，《可再生能源法》專門設一章（第六章“經濟激勵與監督措施”）對經濟激勵措施進行規定，從立法上明確了我國促進可再生能源發展的所采取的經濟措施，即可再生能源發展基金、財政貼息貸款和稅收優惠。國務院各有關部門也陸續制定了多項與可再生能源經濟激勵相關的部門規章和其他規范性文件。這些立法雖然已經對可再生能源經濟激勵做了規定，在一定程度了推動了風電產業的發展，但是總體來說仍然存在不足，在實際運用中仍缺乏可操作性。

（1）可再生能源發展基金制度。首先，基金來源渠道單一且具體標準不明確。我國《可再生能源法》第24條規定：可再生能源發展基金，資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生電價附加收入等。但由于財政撥款的自身缺陷，并受制于國家經濟狀況的變化，所以可再生能源電價附加收入機會成為主要的資金來源。然而我國的可再生能源電價附加收入的具體標準并未得到法律的明確規定。其次，基金管理制度缺失?！犊稍偕茉捶ā贰ⅰ犊稍偕茉窗l展基金征收使用管理暫行辦法》和《可再生能源發展專項基金管理暫行辦法》均將可再生能源基金的管理權授予了財政部。相較于財政部，能源部門、電力公司、行業協會等更了解可再生能源基金的運作、管理和監督，而由財政部一家決定可再生能源基金的管理審批，事實上不利于可再生能源的發展。最后，基金的評估和監督制度缺失?，F行的基金、資金都沒有建立起系統的、全面的評估和監督制度。主要表現在：監督方式單一，主要依靠審計等專門監督；缺乏多樣化的、全面的基金監督制度；對基金的使用和配置沒有定期的評估制度，不能根據基金的使用效果及時作出調整； 擠占、挪用基金、資金的現象較為普遍；受利益的驅動，虛報項目，套取、轉移資金、基金到賬外，私設“賬外賬”“小金庫”等。孫波.可再生能源發展基金的國外經驗及我國的制度完善[J].浙江金融，2016（6）.

（2）財政貼息貸款制度。我國《可再生能源法》第二十五條規定：對列入國家可再生能源產業發展指導目錄、符合信貸條件的可再生能源開發利用項目，金融機構可以提供有財政貼息的優惠貸款。此項規定范圍大，并且沒有明確的標準，金融機構的選擇太過自由任性，風電行業涉及的企業主要包括風電設備企業、風電企業、電網公司等。其中，風電設備企業和風電企業獲金融機構信貸支持較多。這就導致了風電企業擴大風電建設規模，加重該行業產能過剩狀況。由于我國對技術研發方面的投入較低，對接網補貼的標準與現在的線路工程造價脫節，很大程度上影響了電網公司的投資積極性，導致了我國“棄風”現象日甚一日。

（3）稅收優惠制度。我國沒有與《可再生能源法》相配套的稅收優惠實施細則，有關稅收優惠的規定散見于其他文件中，形式不統一且執行力弱，其中還有的是臨時性規定；另外，優惠幅度較小。在我國，小水電可以享受 6%的增值稅優惠稅率，煤電可以依靠大量的煤和水的進項稅抵扣來降低成本，所以風電雖然享受著減半的增值稅率，相比較而言優惠力度仍顯不足。

2.4 缺乏適合風電產業發展的市場競爭制度

有效率的制度能夠促進經濟增長和發展，反之，無效率的制度抑制甚至阻礙經濟增長和發展。在如今市場經濟的環境下，競爭機制則是市場經濟的靈魂。而競爭機制的核心是價格機制。我國《可再生能源法》第十九條規定：“我國可再生能源發電項目的上網電價是由國務院價格主管部門根據不同類型可再生能源發電的特點和不同地區的情況，按照有利于促進可再生能源開發利用和經濟合理的原則確定，并根據可再生能源開發利用技術的發展適時調整。”也就是說，我國風電實行的是發改委制定的標桿電價制度。由于沒有引入競爭機制，因此我國風電的標桿電價要高于世界其他國家的水平，且風電的價格也要高于其他傳統發電的價格。我國《可再生能源法》第六章提到了對風電等可再生能源的經濟激勵措施，即可再生能源發展基金制度、財政貸款貼息制度和稅收優惠制度。從根本上說這是一種政府行政手段，是一種由政府主導的經濟措施，而這種激勵的作用是有限的。“激勵是一種對人類行為起誘導或驅動作用的力量，引導人們按照特定的方式調整自己的行為”。[美]菲爾德.環境經濟學[M].原毅軍，譯.北京：中國財政經濟出版社，2006.風電開發利用的主體是企業而不是政府，因此市場的激勵才是根本，才是人們追求進步的動力。另外，由于我國可再生能源的市場準入門檻比較高，風電企業幾乎都被國企壟斷，而國家電網作為全球最大的供電企業，一直處于壟斷地位，阻礙了風電開發利用的市場競爭。由此可見，我國風電市場上缺乏一套行之有效的市場競爭制度。

3 關于解決“棄風”現象的幾點建議

3.1 健全能源法律體系

（1）加快統領能源領域的基本法——《能源法》的出臺。目前，我國雖然大力提倡新能源、可再生的能源的利用和發展，但是傳統的能源開發利用仍然占較大的比重。為了保障能源開發高效有序地運轉，就必須有統一的管理制度、統一的規劃、統一的監督檢查制度。但是目前我國風電發展所依據的法律只有《可再生能源法》這部單行法，這樣就容易造成政策不統一、權利與責任不明確的局面。只有把《可再生能源法》作為能源領域的基本法，才能達到能源法律的同一性。因為實現同一的關鍵在于存在等級和位階更高的法律即基本法，否則法律的內容、適用方式和功能無法同一。肖國興.能源法與中國能源法律制度結構[J].中州學刊，2010（6）：79.

（2）產業政策法律化，提高產業政策的位階，出臺產業促進專項法律。我國風電發展所依據的《可再生能源法》更像是一部行政管理法，盡管國家曾在2006年就制定過《可再生能源產業發展目錄》，但由于位階低，沒有形成體系，對我國風電產業的發展的作用也就大打折扣。最后，區別化立法，出臺促進風電發展的專項法律。由于可再生能源的特點不同，開發利用中的技術水平也存在較大的差異，因此，可根據可再生能源的不同特點制定專項法律。

3.2 提高法律實效，全面落實全額保障性收購制度

法律實效涉及的是一項行為規則在社會秩序中是否在事實上得到了實施，亦即它是否得到了其適用對象的遵守以及是否為政府當局所實施了。[美]E.博登海默.法理學——法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，2004：360.《可再生能源法》第十四條規定了可再生能源發電全額保障性收購制度，然而從法律效力到法律實效的實現，筆者認為需要做好以下幾點：

（1）進一步明確電網企業的責任。雖然《可再生能源法》第二十九條規定了電網企業的責任，但是該法的第十四條的第三款在規劃許可、并網技術標準和保障電網安全方面為電網企業推卸責任留有空間。電網企業的責任不明確就導致了全額保障性收購制度的可訴性不高。

（2）強化風電行業相關主體的法律觀念。2016年3月31日舉辦的棄風限電問題專題研討會上，中國可再生能源行業學會風能專業委員會秘書長秦海巖透露，風能專業委員會已發起可再生能源行業首個集體法律維權案例。然而，在過去的數年中，“棄風”損失達到500多億元，竟然沒有人用法律的手段去維護自己的權利。法律觀念是法律行為的先導，因為只有在公民自覺自愿的法律意識保障下的法律運作，才是最能節約成本、提高效益的運作方式。謝暉.論法律實效[J].學習與探索，2005，156（1）：97-99.因此，只有強化人們的法律觀念，才能使法律不是一紙空文，更好地運作下去。

（3）建立有效的監管執行機制。我國《可再生能源法》中規定的監管機制為多個不同部門，在出現相關的責任事故時，會導致責任不明，難以明確所屬的責任部門，相關部門之間也會相互推諉責任。因此，要建立一套有效的監管執行機制，一個強大而有效的國家權力組織系統永遠是法律實效的產生的最重要的保障機制。

（4）建立適合我國風電發展的經濟機制。我國風電發展的特點，決定了我們不能僅靠市場或者僅靠政府行政手段來解決“棄風”問題?，F階段要想很好地解決這個問題，使風電行業得到健康有序的發展需要國家公權力的介入，運用經濟法的價值理念，發揮國家的宏觀調控經濟職能，建立一套適合風電發展的經濟機制。

3.3 完善對風電產業的經濟激勵措施

（1）完善《可再生能源法》有關經濟激勵的內容，制定相應的實施性行政法規和部門規章，使之具有可操作性。針對我國可再生能源發展基金制度的缺陷，在立法中應該明確可再生能源發展基金的資金來源，且明確作為可再生能源發展基金主要來源的可再生能源電價附加收入的執行標準，明確規定可再生能源發展基金的決策機構、管理機構和監督機構。貼息貸款和稅收優惠不能只停留在《可再生能源法》的法律層面，國務院和國務院相關主管部門應當制定相應的實施性行政法規和部門規章使得這兩種激勵手段得到具體實施。

（2）加強地方立法。風力發電具有很強的地方性，風力資源分布得也極其不平衡，各地政府可根據自身情況在地方立法中對經濟激勵進行規范，引導當地的風力發電的開發利用。最后，按行業細化經濟激勵的政策措施，專門為風電行業制定適合其發展的經濟刺激政策細則。不同種類的可再生能源都具有自身的一些專屬特征，且技術研發水平和發展階段均不相同，因此，要制定適合風電產業發展的專門的經濟激勵實施細則。另外，一個產業的發展是持續的、動態的過程，國家要保證政策的連貫性，且適時調整政策支持的環節和強度，進一步按照資源的分布狀況和區域經濟的發展狀況等影響因素細化政策措施，從而保證風電行業的有序開發，減少“棄風”現象。

3.4 明確界定能源產權，引入市場競爭機制

能源產權是指所有和使用能源的權利。能源產權是隨著能源資源的稀缺性而出現的，是行為主體對能源資源擁有的各種權力的集合。能源產權包括一系列影響能源資源使用的權利，包括能源資源的所有權、使用權、轉讓權和收益權等。陳柳欽.能源產權制度的優化路徑[EB/OL].載于華夏能源網.http：//www.sinoergy.com/陳柳欽/8580/.國家要立法明確界定能源產權，并允許能源產權在市場上自由交易，能源產權的交易不能離開市場。建立完善的能源產權制度，就必須建立規范的能源產權交易市場。在交易市場上引入市場競爭機制，通過市場競爭來調配能源資源開發利用，防止能源市場的腐敗和浪費現象。

現階段，我國風電實行的是標桿上網電價政策，其弊端是隨著風電發展規模的增大，補貼資金的缺口也是越來越大。據統計，截至2016年6月，我國可再生能源補貼資金缺口高達550億元。國家補貼款發放不到位，嚴重影響了風電企業的積極性，導致了大量“棄風”現象。這也充分說明了在市場經濟的環境下，促進風電發展僅僅依靠經濟激勵是不可行的，需要通過市場激勵的方式去保證產業的健康有序發展，需要在風電產業發展中引入市場競爭機制。當前，美國、日本、英國、法國、荷蘭、瑞典、芬蘭、加拿大、澳大利亞等20多個國家建立了綠色電力證書交易制度，實行了“市場電價+綠證收入”的制度。國際成功經驗表明，推行綠色電力證書交易，通過市場化的方式，給予生產清潔能源的發電企業必要的經濟補償，是可再生能源產業實現可持續健康發展的有效措施，是一種市場化的補貼機制。結合國際經驗和我國風電發展的形式，建議建立全國統一的可再生能源證書交易機制，通過市場化方式，補償新能源發電的環境效益和社會效益，減少可再生能源對中央財政補貼資金的需求。不僅可再生能源電力項目可以通過市場交易來獲得合理水平的利潤，而且也緩解了國家的財政補貼的壓力。