黨內監督無死角 國家監察全覆蓋

王哲

監察體制改革，既是加強反腐敗機構建設，又是國家機關權力分解的體現。

黨中央把深化國家監察體制改革作為事關全局的重大政治體制改革。

習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出， “要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督”。中央政治局、中央政治局常務委員會和中央全面深化改革領導小組6次專題研究，審議通過《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，決定整合反腐敗力量，設立國家監察委員會，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋；黨的紀律檢查機關和監察機關合署辦公，構建集中統一、權威高效的監察體系。

試點方案印發后，2016年12月第十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過關于在三省市開展改革試點工作的決定：由試點地區人大設立監察委員會，產生組成人員，賦予其談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等調查權限手段。近日，北京市、山西省和浙江省監察委員會正式成立，標志著國家監察體制改革試點工作取得階段性成果，黨內監督無死角、國家監察全覆蓋的反腐敗體系正在逐步建立。

30多年潛心于研究制度建黨、制度監督、制度反腐的學者，中國紀檢監察學院原副院長李永忠教授對監察體制改革有著獨到而深刻的見解。日前，他接受本刊記者的專訪，就國家監察體制改革的歷史機遇，為何選擇北京、山西、浙江三地，評價監察制度改革成敗的關鍵等問題進行了深入闡述。

歷史機遇來了

備受矚目的國家監察體制改革，其理論形成并非一朝一夕之功。

李永忠指出，在我國，有兩個底線是必須要堅持的，首先就是執政的只能有一個黨，就是中國共產黨；其次是黨內不允許分派，不能像日本的自民黨那樣黨內有許多派系。在這兩個底線不能動的前提下，黨要想保持先進性、純潔性，并長期執政，唯一的路徑就是黨內分權。用習總書記的話講，就是“科學配置權力”，“形成科學的權力結構”。中國共產黨要想長期執政，堅持和發展中國特色社會主義，必須通過政治體制改革，形成科學的權力結構。改革權力結構，就是要把權力分成決策權、執行權、監督權，三種相互制衡又相互協調的權力。

“馬克思、恩格斯、列寧和毛澤東都有分權的思想或實踐，黨的八大確定了中央領導體制的基本架構，分設中央委員會（主決策）、中央書記處（主執行）、中央監察委員會（主監督），就是黨內分權的嘗試。鄧小平在實踐中也認識到黨內分權的必要和重要。他指出，對于黨內監督來說， ‘最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查，強調監督權要獨立。只有科學分解、合理配置黨內權力，黨內民主才有存在的空間，黨內監督才有發展的時間，黨員的主體地位才有可能真正實現。”李永忠說。

1985年，李永忠撰寫了自己的第一篇學術論文——《略論我國封建社會監察制度》，總結了古代監察制度的三大作用、四個弊端、五大特點，論述了我國自秦統一以來2000多年的分權模式思考。該論文引起中央紀委有關領導的重視，李永忠被調到中央紀委研究室從事反腐敗理論研究。

李永忠表示，由于政治體制改革和經濟體制改革沒有同步前行，腐敗問題才會如此嚴峻。改革開放30多年來，我們在經濟領域堅決擯棄了蘇聯模式，取得了巨大的經濟成果，用30多年走完了別人二三百年的路，但是我們在政治領域卻依然存在著蘇聯模式的影響，腐敗也到了一個極其嚴重的愈演愈烈的關口，而政治體制改革終于在十八大之后迎來了歷史機遇。

“習總書記不僅深刻指出‘腐敗的本質是權力出軌、越軌，而且作出‘許多腐敗問題源于‘權力配置不科學這一科學論斷！王岐山也在《人民日報》撰文指出， ‘絕對的權力導致絕對的腐敗，不受監督的權力是極其危險的，這是一條鐵律。”李永忠對本刊記者說，監察體制改革既是加強反腐敗機構建設，也是國家機關權力分解的體現，還是分權理論的運用，更是分權的具體實踐。現在，分權制衡的觀點和思想已經在中央高層形成，并應用在目前的監察體制改革中。

“當前面臨三個‘不得不的關口，即政治體制到了不得不改革的關口、兩極分化到了不得不解決的關口、反腐困境到了不得不突破的關口。不在政治領域堅決擯棄蘇聯模式，就解決不了反腐敗的戰略問題，就走不出新路，就不能形成科學的權力結構。”李永忠表示，為了解決十八大前所形成的這三個“關口”，他提出了“三個相對”，即中央必須相對集權，地方必須相對分權，紀檢監察、司法必須相對獨立或垂直。李永忠指出，目前的監察體制改革，是事關全局的重大政治體制改革，是黨權三分理論在國家權力分解上的具體應用，實際上就是分權制衡，而不僅是辦案手段的加強，這將會使公權力受到更加有效的制度監督。

李永忠表示，改革需要采取先易后難的辦法，先從相對容易的領域入手，找到突破口。而反腐敗作為“共識度最高、支持度最廣、口子最小、見效最快”的突破口，無疑可以取得事半功倍的效果。經過近年來的持續高壓反腐，國家已經取得巨大的反腐成果，也為從權力反腐到制度反腐打下了牢固的基礎，贏得了黨心、軍心、民心，在這種情況下進行監察體制改革，可以說正當其時。

為何是北京、山西、浙江

三個試點區域為何選擇北京、山西、浙江？“此次試點直接選擇了省級行政區而不是地市，可以看出中央改革的決心很大，要加快改革的步伐，同時省一級有立法權，這可以為改革在法律層面創造有利條件。”李永忠指出， “北京是首都，是政治中心，搞事關全局的政治體制改革非常匹配，更方便黨中央的指導。同時，北京匯集了大量相關領域的專家學者，他們可以充分發表意見，這顯示了黨中央的決心和勇氣。北京成功了，可以對其他直轄市起到良好的示范作用。浙江是習近平主政多年、干滿一屆省委書記的地方，有較好的政治生態。浙江民營經濟非常發達，會倒逼政治體制改革。同時，浙江也是沿海、東部地區的代表，改革成功了，有利于在沿海、東部地區的推動。山西是中部代表，此前又是腐敗的‘重災區，如果改革在這里成功的話，那么在其他地方就沒有不成功的道理。”

記者從中央紀委獲悉，試點地區要確保2017年3月底完成省級監察委員會的組建工作，2017年6月底完成市、縣兩級監察委員會的組建工作。李永忠認為，三地的改革應該大膽創新，不能千篇一律，否則就失去了三地試點的意義。在本地區域內，我們也要鼓勵市縣的監察委員會通過不同模式的創新取得不同的成果和經驗，在盡可能短的時間內取得盡可能多的經驗，收集盡可能全的信息，優勝劣汰，去偽存真，整合消化，為改革的全面鋪開提供更多的借鑒。

李永忠強調，無論發展經濟還是反腐敗，不能只有中央一個積極性，必須充分調動地方各級干部和群眾的積極性。“監察體制改革搞好了，可以把蘊藏在地方廣大黨員干部群眾中的改革動力和廉政基因充分調動起來。”李永忠說， “長期以來，我們的官員往往無過即有功，創新能力和動力越來越不足。這次改革試點應該有容錯糾錯機制，允許犯錯誤，同時也提供改錯的機會。監察委員會一定要有不同的樣本，做一些不同的實驗，才能取得更好的效果。”

三方面標準檢驗成敗

“通過研究古今中外的監督案例，我發現這么多年來幾乎沒有一個黨政主要領導的腐敗問題是由同級紀委監督檢舉揭發出來的。‘再鋒利的刀刃，也砍不了自己的刀把，這也是我國目前實行同體監督不力的根本原因。”李永忠指出， “在20多年前，我提出‘異體監督，并在1995年向中央紀委領導寫信建議，在監督制度難有實質性改革的前提下，可借鑒古代的巡視制度。20年來巡視制度的不斷完善，特別是十八大以來不斷加大巡視力度，充分發揮了巡視這一‘異體監督的利劍作用。”

李永忠進一步表示， “異體監督”制度化建設需要選擇突破口，把監察權從行政機關分離出來，監察機關就能覆蓋所有行使公權力的公職人員。但任何改革都會觸動固化的利益集團的利益，監察體制改革也不例外。監察體制改革全面啟動后，在實踐中將面臨很多深層次的問題，而能否解決好這些問題，事關監察體制改革的成敗。

李永忠指出，改革全面鋪開后，要設立一個與國務院平行、獨立于政府機構之外的監察機關，也就是國家監察委員會，將改變目前全國人大及其常委會下“一府兩院（國務院、最高人民檢察院和最高人民法院）”的格局，變為“一府、一委、兩院（國務院、國家監察委員會、最高人民檢察院和最高人民法院）”。

“凡是對改革有利的，就應該堅持；凡是對改革不利的，就應該摒棄。監察體制改革需要各部門拿出改革的勇氣和決心。”李永忠說，以檢察機關為例，本次試點改革將會把人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會， “改革開放以來，幾乎所有重大的腐敗案件都是中央紀委而不是檢察院查出的。現實中，同級檢察院很難查辦同級政府部門的貪腐問題，這是‘同體監督的體制弊端，因此需要檢察機關認識到改革的需要，以更大的胸襟和氣度配合改革。”

“評價監察體制改革成功與否，可以從三方面判斷：從性質上看，能否將‘同體監督的‘行政監察徹底轉變為‘異體監督的‘監察行政直至‘國家監察；從范圍上看，是否能完成對‘所有行使公權力的公職人員的全覆蓋，尤其是對黨委書記監督的全覆蓋；從效果上看，能不能在政治領域徹底擯棄蘇聯模式，重構政治生態，形成科學的權力結構，建立一套廉潔高效的權力運行模式。”李永忠說。