美國高校內部審計的做法與啟示

劉步平 廖曉莉 潘華峰

美國高校內部審計的做法與啟示

劉步平 廖曉莉 潘華峰

從機構、人員、范圍、重點、方法、手段、規章、管理等八個方面，總結美國高校內部審計的主要做法，反思我國高校內部審計的存在問題，指出提升高校內部審計質效，應完善治理結構、強化立體監督，堅持機構獨立、提升人員素質，突出風險導向、注重全程防控，引進先進技術、提高審計效率，健全規章制度、加強內審管理。

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隨著科教興國戰略實施特別是“雙一流”大學建設推進，我國政府對高等教育的投入迅速增加，各界支持高等教育的經費日趨多元，向高校經費管理提出了新的更高要求。高校內部審計是提升高校經費管理質效的重要手段，已經并將繼續被賦予重要的使命任務。但我國高校的內部審計起步較晚，亟需借鑒美國等發達國家的經驗做法，總結升華自身的實踐做法，探索創新切合國情實際和戰略定位的內部審計體系。

一、美國高校內部審計的主要做法

美國高校享譽全球，諸多做法值得借鑒。這次考察的10所高校，在校生均超萬人，教職工數千甚至上萬人，辦學經費高達幾十億甚至上百億美元，內部審計很有特點。

（一）政府高度重視，機構獨立權威

美國高校有4000多所，分成公立大學、私立大學、社區大學三類，多從校內、校外兩個層面，建有決策、執行、反饋、監督四套系統。其中，內部審計受到政府和高校高度重視，在各級監督體系中經費最多、設備最好、力量最強。如全職人員，美國聯邦教育部總監察長辦公室下屬的審計處有150多名，美國聯邦教育部的道德署只有9名。在美國，各級各類高校均需接受審計。其中，公立大學要接受聯邦政府的財政撥款審計、州議會的法定審計、學校內部的自我審計、社會團體的監督審計，必要時還邀請會計事務所對某項經濟活動進行專項審計。為加強內部審計，美國高校通常設有審計委員會，大約10人左右，多由學校董事會成員（非執行董事）兼任；下設審計處，作為專門機構，由具備注冊內部審計師資格、完善知識體系、定期接受繼續教育的人員組成，獨立評價整個學校的行政管理活動，并協助審計委員會完成董事會的委托，對董事會負責并向其提供審計報告，必要時可直接向校長報告審計結果，具有很強的獨立性和權威性，在學校管理和發展中的作用不可替代。

（二）關注宏觀前瞻，重在避險增效

美國高校的內部審計包括財務收支審計、違紀審計、效益和效率審計、合法和合規性審計以及內部咨詢服務等內容，具有很強的獨立性和權威性。相關審計人員習慣站在學校和校長的角度，關注前瞻性、宏觀性的問題。這使得美國高校的內部審計長期以資產保全、財務增值、效率提高、規避風險為目標，特別關注決策、程序是否合法合理以及信息是否完整可靠，形成了注重風險管理的突出特點。在美國，多數高校建有風險管理機構，并形成了全員參與風險管理的文化氛圍。如哈佛大學設有風險管理與審計服務部（RiskManagement&AuditServices，RMAS），直接對學校董事會負責，在董事會審計委員會指導下工作，監督檢查全校財務、運營、內部控制等，除向財務副校長兼首席財務官報告業務工作外，每年至少向審計委員會報告4次工作并提供年度工作報告，及時指出學校存在風險的地方。在哈佛大學，幾乎每一個人都了解自己的風險點；審計人員制定審計計劃，也會先評估風險點的方向和大小，然后確定審計的重點、內容和范圍。

（三）涵蓋工作全程，慣用分析測試

高校管理涉及諸多方面，有時一個微小疏忽，也會導致嚴重后果，損及管理績效，帶來意外風險。為了更好地規避風險、提高效益，幫助管理層高效益履行職責，美國高校的內部審計經常涉及學校管理的各個方面，涵蓋各項工作的整個過程，注意緊扣發展的階段特征，按照董事會審計委員會批準的既定項目以及學校管理當局提出的特殊要求，務實確定各項審計任務，及時提出恰當的改進意見，做到事前審計、事中審計、事后審計有機結合。在具體操作上，美國高校很少采用手工現場審計，不再滿足對有限的靜止數據進行簡單匯總，特別重視計算機網絡、大數據等先進技術的深度運用，注意引入系統論、信息論、控制論、數理統計等多種方法，積極開發并充分利用現代財務審計軟件，在加強事后把關等實質性測試的同時，及時收集、分析海量的動態數據，加強事前評估、事中監控，果斷采取針對性的措施，促使被審計的單位和個人更好地履行職責，堅持分析性測試和實質性測試并重，大大提高了內部審計的科技含量和效率水平。

（四）規章系統具體，沒有處罰權限

正因為承載了諸多責任，美國非常注意內部審計的規范化建設，1941年成立了內部審計師協會，1958年又成立了大學審計師協會。據不完全統計，目前美國已頒布《內部審計職業說明》、《內部審計協會道德規則》、《注冊內部審計師職能道德規則》、《內部審計實務標準》等規則說明，對內部審計的學科內涵、職業屬性、人員構成、工作范圍、工作程序等提出了具體要求，使內部審計有了較完備、集中的行為規范和衡量標準。此外，美國對高校內審人員的從業條件、繼續教育都有明確要求，規定大學的審計機構要定期進行“同等級別交互審計”并提出建議、出具報告。值得注意的是，美國高校的內部審計雖然建有系統的規章制度，但是內部審計的機構和人員對審計中發現的行為沒有處罰權，如果存在的問題比較嚴重，已經觸犯相關法律，應由州或聯邦的審計署按規定程序處理；如果存在的問題不太嚴重，尚未觸犯有關法律，應該直接、如實地披露審計結果，采取媒體曝光、消減預算等相對柔和的措施加以約束。

二、我國高校內部審計的存在問題

對照美國高校內部審計的理念和做法，我國高校的內部審計工作自1985年起步雖有突出成績，但在以下四方面還存在一些問題。

（一）機構多重領導，隊伍有待優化

目前，我國高校的內部審計機構設置有五種形式：①高校正職或副職領導；②與紀檢監察部門合署辦公；③紀檢監察部門領導；④校長辦公室領導；⑤財務部門領導。除①外，其他形式均缺乏獨立性，且形式②受學校領導分工影響，形式③、④削弱了審計的特殊作用，形式⑤喪失了審計的基本職能（審計者與被審計者混為一談），內部審計缺少獨立性，有關審計人員很難發表客觀意見，難以有效發揮審計的基本功能，導致多數教工對內部審計懷有誤解，經常消極應付、置之不理甚至抵制不顧。雖然《內部審計實務指南第4號-高校內部審計》要求高校的內部審計人員不少于教職工總數的2‰且具備職業資格，但是仍有不少高校認為內部審計可有可無，對內部審計人員的引留忽視特殊要求、選配非常主觀隨意，導致內部審計人員數量整體不足、知識結構單一、職稱普遍不高、缺乏從業資格，很難適應實際工作的需要，影響審計業務的展開。

（二）偏重糾錯防弊，多屬事后把關

受以經濟建設為中心、嚴格懲防貪污腐敗等因素影響，我國高校的內部審計長期把“糾錯防弊”作為首要任務，追求“審查監督經濟活動的合法性、合規性，防止被審計單位違法違紀現象”的審計目標，主要集中財務審計、經濟責任審計、基建工程審計三個方面，多按上級下達的任務行事，堅持以財務數據的合法性、準確性為重點，很少分析前瞻性、宏觀性的問題，甚少涉及效率性、效果性的問題。近年來，我國高校的風險管理意識有所增強，明確規定“三重一大”事項要集體決策，內部審計開始嘗試事前審計、事中審計，但對風險管理的理解和運用仍不夠系統，特別是在項目管理實踐中，論證常常流于形式或者干脆不做，甚少引入中介結構和法律顧問，總體仍以事后審計為主，普遍存在審計對象不明確、審計重點不突出、審計范圍不開闊、審計內容不完整等問題，給學校發展造成不必要的損失。

（三）審計技術落后，整體效率不高

雖然計算機技術在我國高校非常普及，但我國高校目前的內部審計，除工程結算、科研支出等少數領域采用計算機外，其他審計仍然停留在手工方式上，大多采用審核、觀察、詢問、函證等傳統方法，較少采用分析性復核、審計抽樣、計算機審計等先進的審計方法，需要大量時間查閱憑證和匯總數據，只有極少數高校擁有切合自身需要的內部審計軟件，導致整個審計工作效率低下，與日益繁重的高校審計任務不相適應。一些擁有審計軟件的高校，由于忽視信息保密，造成了核心數據外泄，給學校發展造成了巨大損失。此外，我國高校內部審計大多注重經濟活動的實質狀況，很少對經濟活動的各類信息進行分析測試，無形中增加了后續審計的成本和風險。

（四）規章不夠系統，操作欠缺規范

我國高校的內部審計工作自1985年起步，至今不到30年，雖然頒布了《內部審計的控制自我評估法》、《內部審計機構的管理》、《內部審計質量控制》、《內部審計的獨立性與客觀性》等相關規定，以及《教育系統內部審計工作規定》、《內部審計實務指南第4號-高校內部審計》等專門法規，基本形成相關規章體系，但總體感覺零亂，缺乏系統規范，所有規章均尚未達到法律高度，部分規章已不適應新的形勢，一些規章甚至長期未見落實，嚴重削弱了內部審計的應有效力。而且，多數高校對內部審計計劃的管理比較隨意，內部審計計劃經常缺乏針對性，普遍存在有計劃不執行、缺乏專項計劃的現象；對內部審計人員的指導督促和監督考核缺乏力度，尚未建立科學有效的激勵機制和競爭機制，挫傷了內部審計人員的工作積極性。

三、提升高校內部審計質效的啟示

借鑒美國高校內部審計的做法和經驗，進一步提升我國高校內部審計的質量和效果，應著力做好以下五方面工作。

（一）完善治理結構，強化立體監督

高校內部審計對決策、執行、反饋多起輔助作用，歸根結底屬內部監督手段。當前，全球各國高校的內部審計工作仍有諸多盲區、提升空間甚大。現代高校以學生、學者、學術為核心，涉及人、財、物等諸多要素，兼有人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新四項功能，攸關國家、社會、校友、家長、學生、職工等多方利益，單靠內部審計一種手段，顯然難以承擔緊扣核心、整合資源、發揮功能、維護各方的繁重任務。近年來，北京市等頒布高校分類管理辦法，廣東省等實施高校總會計師制度，各地高校堅持教代會、職代會、學代會、團代會等常規做法，推動大學章程建設，成立學校董事會，在完善高校治理結構方面進行了積極探索，取得了明顯成效，但各方要求和現實需要仍有距離。高校應該緊扣政府如何依法管校、學校如何自主辦學、社會如何參與監督三大命題，不斷明晰政府撥款與社會資助的產權，科學處理政府管理與高校自主的關系，探索健全利益各方參與的監督體系，積極完善“黨委領導、校長治校、教授治學、廣泛參與”的新型治理結構，為內部審計提供有益指導、強大支撐和有力保障。

（二）堅持機構獨立，提升人員素質

早在2004年，《教育系統內部審計工作規定》就提出：“教育行政部門和單位應當依照國家法律、法規和本規定，實行內部審計制度，設置獨立的內部審計機構，配備審計人員，開展內部審計工作。”隨著中國和平崛起進程的加快，特別是高等教育投入增加、高校辦學自主權擴大、高校經濟活動頻繁，各方對高校寄予更高期望，迫切要求高校加強內部審計、提高辦學質量。因此，高校應進一步提高認識、擴大宣傳，嚴格執行《教育系統內部審計工作規定》，建立內部審計機構并使其獨立于學校各個職能部門，堅持第一負責人親自領導或授權某一個副職直接領導內部審計工作，全力確保內部審計客觀、公正、真實、權威。同時，高校內部審計應嚴格人員準入制度，足額選配政治作風硬、專業知識佳、業務能力好、參謀意識強的人員，并重視內審人員綜合素質的提高，自覺關心內審人員的經濟待遇、政治前途和未來發展，在年度考核、職稱評聘、職務晉升、崗位調整、經費劃撥、薪酬配套、繼續教育、對外交流、業務培訓等方面給予適當傾斜，使內部審計人員成為切合高校發展需要的綜合型人才，在提升高校管理水平中發揮重要作用。

（三）突出風險導向，注重全程防控

當前，我國高等教育改革已進入深水區，高校發展的潛在風險不容低估。這要求高校內部審計不能局限在經濟監管領域，而應著眼學校發展全局，突出風險導向，強化風險評估，在前瞻干預、防范風險方面更有作為。高校內部審計可以借鑒國外高校的經驗做法，認真查找校內各級機構、各項業務、各類人員的風險方向和風險位點，著力構建涵蓋全校人、財、物、事的風險防控體系，及時進行風險測算并向學校主要負責人提交審計報告、提出改進意見，輔助管理決策。同時，要著力營造風險管理的濃厚氛圍，讓全校所有人員都能自覺承擔相應的一定風險責任。特別是，項目從論證、實施到驗收、評估，每個環節都有風險。高校內部審計應變事后把關為全程監控、變全面鋪開為重點干預、變被動交差為主動介入、變常規審計為戰略服務、變注重規范為效益優先，把風險管理貫穿整個過程，在項目論證的權威性和嚴謹性、合同簽訂的合法性和公正性、項目驗收的及時性和嚴肅性、旁證信息的真實性和合理性等方面給予重點關注，必要時外聘有資質的社會中介和法律顧問參與相關工作，以徹底管控風險、增加效益、凝聚優勢。

（四）引進先進技術，提高審計效率

眾所周知，計算機網絡技術正以前所未有的速度、廣度、深度改變著我們的工作方式和生活方式。如前所述，隨著高等教育事業的快速發展，現代高校改革形勢瞬息萬變、發展信息紛繁復雜，內部審計的強度、廣度、深度均大幅增加，經常時間緊迫，工作異常艱巨，保證效率和質量的壓力甚大。高校內部審計應積極引進計算機、網絡等現代先進技術，充分利用自身的軟、硬條件，盡快建立審計文檔計算機管理系統，努力開發利用技術成熟、與審計對象匹配的審計軟件，不斷改進樣本抽取、內控測試、風險評估等技術方法，盡量實現審計計劃、審計程序、審計建議、領導評閱等信息數字化，逐步實現現場手工查賬審計到遠程網絡查詢審計甚至系統自動分析審計的方式轉變，方便審計工作文稿查詢，促進審計資源信息共享，擴大審計范圍，保證審計質量，降低審計風險，提高審計效率。同時，內部審計人員通過指標分析和信息挖掘，可以更快更好地提供建設性意見。值得注意的是，高校內部審計在實現網絡化、信息化的同時，應同步引進先進的保密技術，對各類審計信息進行加密處理，以防止審計信息泄密，給高校發展帶來不必要的損失。

（五）健全規章制度，加強內審管理

完善的規章制度，是內部審計正常開展、收到實效的有力保證。高校應在廣泛調研、廣泛研討、充分論證的基礎上，吸納國內外的先進理論和經驗做法，科學制訂涵蓋內部審計各個方面、各項內容、各個環節的規章制度體系，如承諾制度、議事制度、風險轉移制度、人員準入制度、程序規范制度、考評獎懲制度、責任追究制度、分級復核制度、后續審計制度、信息公開制度、結果公告制度等，做到各項相關工作都能有規可依。同時，高校應科學制訂年度審計計劃和專項審計計劃，堅持依據計劃開展內部審計，允許內部審計人員全面、自由、不受限制地檢查辦學的所有數據信息，力促各項審計計劃高效落到實處。此外，高校還應該制定科學的考核標準和激勵機制，形成涵蓋參與審計數、主審項目數、節約資金額、優秀審計數、審計失誤率等方面的考評體系，切實加強對內部審計的計劃、質量、信息、人員、工作、效益等方面的監督檢查，并將結果予以公示、計入檔案，作為晉級、評職、加薪、獎勵的必備依據，力戒內部審計僅做表面文章，力促各項審計工作深入開展，做到內部審計“既審（查）且計（較）”，有效提高內部審計的規范性、權威性和嚴肅性。

黨在新時期為高等教育發展注入了新的生機與活力，賦予新的使命和任務。高校應該搶抓機遇、主動作為、敢于擔當，認真總結自身的實踐經驗，廣泛借鑒全球的先進做法，加速提升內部審計質效，為實現中國夢聚集新力量、鼓起新干勁、做出新貢獻。

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Experience and Enlightenment of Internal Audit in American Universities

LIU Bu-ping,LIAO Xiao-li,PAN Hua-feng
Guangzhou University of Chinese Medicine,Guangzhou 510006,China

This paper summarizes the main methods of internal audit in American universities and reflect the problems of internal audit in Chinese universities from eight aspects:Institutions,personnel,scope,emphasis,method,means,regulations, management and so on.According to the above,it points out that improve quality and effect of internal audit in universities must perfect the governance structure,strengthen the three-dimensional supervision,adhere to the independent,improve staff quality,highlight the risk oriented,pay attention to throughout the period of prevention and control,adopt advanced technology, improve the efficiency of the audit,perfect the rules and regulations,and strengthen the management of internal audit.

Internal Audit,Universities,USA,Methods,Problems,Countermeasures

F239

A

劉步平，男，博士，廣州中醫藥大學研究員，研究方向：教育衛生事業管理；廣東廣州，510006

廖曉莉，女，廣州中醫藥大學研究員，研究方向：審計理論與實踐

潘華峰，博士，女，廣州中醫藥大學教授，博士生導師，研究方向：教育衛生事業管理