當前政府投融資領域政策風險及發展機遇淺析

■/杜亞強

當前政府投融資領域政策風險及發展機遇淺析

■/杜亞強

本文以酒泉市為例，旨在通過對當前政府投融資領域出臺政策的梳理，分析地方政府投融資工作可能面臨的政策風險和機遇，提出發揮政府引導作用和市場基礎作用的對策建議，以期為政府尤其是財政部門推動投融資機制創新提供一些有益參考。

政府投融資 政策風險 投入方式創新

一、當前投融資領域出臺的主要政策及影響

（一）政府債務管理政策趨緊，風險防控措施更加嚴格

2014年8月31日，第十二屆全人大會常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》并自2015年1月1日起施行。新修訂的《預算法》從法律層面首次作出了嚴格的禁止性規定，標志著地方政府通過融資平臺進行銀行貸款、發行企業債券、發行信托產品等融資渠道被堵死，其合法融資渠道只有通過省級政府發行政府債券和爭取外貸兩種途徑。另外，根據新《預算法》和《擔保法》的規定，除使用外國政府或者國際經濟組織貸款外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

2014年9月21日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）提出，建立規范的地方政府舉債融資機制，明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。要求剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務，進一步厘清了政府債務和企業債務關系。

2015年12月21日，財政部印發《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》財預〔2015〕225號；2016年10月27日，《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）；2016年11月3日，《財政部關于印發地方政府性債務風險分類處置指南的通知》（財預〔2016〕152號）。以上文件立足債務風險防控、應急處置和存量債務化解，是政府性債務風險防控和處置的綱領性文件，“地方政府債務限額”、“政府債務率”和“一般（專項）債務付息支出占一般公共（政府基金）預算支出不超過10%”三項指標，成為政府債務管理中不可逾越的“三條紅線”。

2016年10月14日，財政部印發《關于科學合理使用專項建設基金加強地方政府債務管理的函》（財預函〔2016〕123號），對國開行、農發行等政策性金融機構在投放專項建設基金過程中要求政府提供擔保的做法進行了明確禁止。這一規定再次說明，除使用外國政府或者國際經濟組織貸款外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

2017年2月13日，甘肅省財政廳印發《關于進一步規范政府舉債行為的通知》（甘財預〔2017〕11號）；2017年4月26日，財政部印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）；2017年4月27日，財政部駐甘肅省專員辦印發《關于開展地方政府違規舉債行為自查整改的通知》（財駐甘監〔2017〕51號）；2017年5月28日，財政部印發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）。這些文件的出臺，是對《預算法》、國發〔2014〕43號文的補充強化和對前期違法違規融資的糾錯整改。文件要求，地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。

2017年1月以來，財政部先后向內蒙古、山東、河南、重慶、四川、湖北、江蘇等省區市人民政府印發《關于請核實處理個別違法違規問題的函》（財預函〔2017〕1-7號），劍指具體違法違規舉債行為，體現了嚴格問責的政策導向。

此外，習近平總書記在全國金融工作會議強調，各級地方黨委和政府要樹立正確的政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。強化屬地風險處置責任，形成有風險沒有及時發現就是失職、發現風險沒有及時提示和處置就是瀆職的嚴肅監管氛圍。國務院總理李克強7月28日主持召開國務院常務會議，專門部署積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，要求堅決遏制隱性債務增量。

（二）PPP模式推廣力度不斷加大，規范措施逐步跟進

PPP領域出臺的政策文件從國發〔2014〕43號文當中首次提出，至2015年國務院辦公廳印發《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42），提出了全面系統指導性意見。之后財政部、國家發改委密集發文，同時也聯合其他部委對行業PPP下發指導意見，創下了單一領域政策文件之最。去今兩年繼續在各行業領域深入推廣的同時，逐步開始發文規范。

2016年10月11日，財政部印發《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）；2017年7月1日，財政部、住房城鄉建設部、農業部、環境保護部聯合印發《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》財建〔2017〕455號。以上文件均提出，在垃圾處理、污水處理等公共服務領域和其他中央財政給予支持的公共服務領域，對于有現金流、具備運營條件的項目，探索開展“兩個強制”試點，并在后期財政部聯合住建部、農業部、環保部印發的其他文件中再次強化，體現了中央推廣運用PPP模式的力度和決心。

2017年4月25日，國家發改委辦公廳印發《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發行指引》（發改辦財金〔2017〕730號）；2017年6月7日，財政部、人民銀行、證監會聯合印發《關于規范開展政府和社會資本合作項目資產證券化有關事宜的通知》（財金〔2017〕55號），要求通過發行專項債券、開展資產證券化等市場化手段解決PPP項目融資問題，鼓勵創新PPP融資模式。

2016年9月24日財政部關于印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）;2017年3月3日，甘肅省政府辦公廳印發《甘肅省政府和社會資本合作（PPP）項目工作導則》（甘政辦發〔2017〕37號）;2017年7月21日，國務院法制辦印發《關于〈基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）〉公開征求意見的通知》。PPP模式的推廣已經逐步由部門規范上升到了立法層面。

（三）政府投資基金立足創新投入方式，政策較為穩健

2014年12月27日，《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71號）印發，提出逐步改變行政性分配方式，對競爭性領域主要采取基金管理等市場化運作模式，逐步與金融資本相結合，發揮撬動社會資本的杠桿作用。財政資金由“補貼投入”改為“股權投入”，實現了財政資金的資本化和可循環性。

2015年6月19日，甘肅省發改委、甘肅省財政廳印發《甘肅省產業引導股權投資基金管理暫行辦法》（甘發改高技〔2015〕678號）;2015年12月10日，財政部印發《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號）;2015年12月25日，財政部印發《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》（財建〔2015〕1062號）。這些文件均強調政府投資基金應按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則，政府以出資額為限承擔有限責任，可適當讓利，但不得向其他出資人承諾投資本金不受損失，不得承諾最低收益。

2016年12月30日，國家發展改革委出臺《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》（發改財金規〔2016〕2800號），要求政府出資產業投資基金對單個企業的投資額不得超過基金資產總值的20%，強化了對產業基金本身的投資風險考量。

（四）政府購買服務政策鼓勵與規范并行

2013年9月26日國務院辦公廳印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）;2014年12月15日，財政部、民政部、工商總局聯合印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）。明確規定了政府購買服務改革的總體方向、基本原則、實施領域和工作程序等內容。要求將可以向社會購買的“基本公共服務、社會管理性服務、行業管理與協調性服務、技術性服務、政府履職所需輔助性事項、其他適宜由社會力量承擔的服務事項”等六個方面的“服務”納入指導性目錄，向社會力量購買相應服務。

2016年2月22日財政部、交通運輸部印發《關于推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》（財建〔2016〕34號）；2017年2月6日，國務院辦公廳印發的《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》（國辦發〔2017〕17號）。開始對政府購買服務進行行業個別規范。

2017年5月28，《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），提出了“四個嚴禁”（即嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資；嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目；嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目；嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍），緊急叫停了地方以政府購買服務名義違法違規融資行為。同時要求財政部門會同相關部門組織全面摸底排查，督促限期整改發現的違法違規問題。

（五）其他投融資領域呈現全面放開趨勢，激勵民間資本政策密集出臺

2014年11月16日，國務院印發《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）；2015年2月16日，甘肅省人民政府印發《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》（甘政發〔2015〕23號）；2016年7月5日，《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號），2017年2月6日，國務院辦公廳印發《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》（國辦發〔2017〕17號），2017年3月7日，國務院辦公廳印發《關于進一步激發社會領域投資活力的意見》（國辦發〔2017〕21號）。這些文件的出臺，體現了黨中央、國務院及地方政府對投融資改革的高度重視。同時也突出了政府引導，強化政府和社會資本合作。文件要求改進政府投資方式，同等條件下，政府投資優先支持引入社會資本的項目。進一步鼓勵社會投資特別是民間資本投資運營生態環保、農業和水利工程、市政基礎設施、交通運輸、能源設施、信息和民用空間基礎設施、社會事業等各個領域。

二、地方政府投融資工作面臨的主要問題和政策風險

近幾年，酒泉市在投融資改革創新領域開展了一些有益的嘗試和積極探索，尤其是在加強組織領導、完善制度機制、推動項目實施等方面取得了初步成效。但總體來講，與西部其他地區一樣，也還存在思想解放不夠、創新機制不活、工作措施不新等問題。在促進發展的壓力驅使下，很可能出現“透支”建設、超負荷融資甚至是變相違規融資的政策風險：

（一）地方政府促進發展的壓力可能加劇政府債務風險

憑借政府信用和財政兜底舉債融資的閘門從法律和政策層面堵死后，行業主管部門和各縣（市、區）政府還沒有構建起新型市場化融資的思維方式，單純依靠財政資金推動項目建設、促進經濟發展的傳統思維定勢短期內較難改變，普遍存在舊手段不讓用，新方式不會用的尷尬局面。在促進發展的壓力驅使下，很可能出現“透支”建設、超負荷融資甚至是變相違規融資的情況，防控財政金融風險的壓力加大。截止2016年底，酒泉市市本級債務余額21.82億元，財政部測算認定的一般債務率60.6%，專項債務率137.4%，專項債務率超預警線37.4個百分點，被財政部列入債務風險提示地區名單。酒泉市政府防控財政金融風險的壓力徒然上升，化解存量債務、緩釋金融風險的壓力非常之大。即使如此，彌補城市基礎設施欠賬、開展農村環境綜合整治、扶持產業發展和壯大縣域經濟仍是所轄縣（市、區）政府面臨的共同壓力，加劇財政金融風險的驅動因素依然較大。

（二）規避政府和社會資本合作可能帶來的違規舉債風險

從國發〔2014〕43號文提出“開明渠、堵暗道”的政府舉債原則以來，國家在基礎設施建設和公共服務投資領域大力提倡政府和社會資本合作（PPP模式），但地方政府及其部門推動政府和社會資本合作的意愿不高、措施不力，主要根源和表現：一是與政府直接投資相比，PPP模式涉及政策多、專業性強，項目的篩選和論證較為復雜，且操作周期長、難度大，縣（市、區）政府和市直各部門急于上項目、見成效，不愿意開展PPP模式的識別論證，以政府直接融資、政府購買服務等方式規避PPP項目論證的沖動較為明顯。二是篩選項目質量不高，論證不充分，項目停留在策劃概念階段，既影響洽談合作，也無法向上級部門篩選入庫，在自身專業能力有限有情況下，也不愿意聘請專業機構開展實施方案的編制和相關的評估論證，在相關文件表述、合同協議的簽署方面有可能形成提前鎖定政府支出責任、承諾社會資本最低收益或通過保底回購等方式變相融資的風險。三是對社會資本方主動上門洽談對接存在敷衍應付的現象，項目推介手冊上的聯系人長期“不在服務區”，聯系政府安排給部門，部門又安排給一般工作人員，未安排專門人員聯系對接，簡單應付后草草收場，使社會資本喪失投資信心。上述問題，都會將基礎設施建設和公共服務投資推向政府直接投資的老路，在自身財力不足的情況下，就有可能發生超限額舉債、變相違規舉債的風險。

（三）不熟悉政府投資基金運作可能帶來的財政投入風險

為積極推進政府投資基金的設立和運行，2017年2月10日，酒泉市委辦、市政府辦印發了《關于穩步推進政府投資基金設立的指導意見》，從設立政府投資基金的基本原則、投資范圍、基金的設立、基金類型的選擇、基金的運行、基金的管理、基金的退出、保障措施等方面提供了政策指導和保障。但政策落實難度較大，推行效果不明顯，主要原因：一是對政策把握不準，競爭性專項資金的分配仍以傳統的行政性分配方式為主；二是行業主管部門對需要扶持的產業項目缺乏系統的策劃和包裝，資金需求底數不清、產業項目吸引力不強；三是銀行業金融資本出于風險考慮，對完全按照市場化運作的股權投資基金心存芥蒂，信心不足。運用市場化手段篩選項目、撬動社會資本和金融資本的機制沒有得到有效發揮，專項領域資金分配不僅面臨著“投資失效”的風險，更有可能出現“分配不公”的問題。

（四）背離政府向社會力量購買服務政策宗旨可能帶來的財政風險

從推進政府購買服務的實踐來看，個別縣（市、區）和部門并沒有領會國家推行該項措施的初衷和宗旨，對應該向社會力量購買的服務不愿購買，反而將基礎設施建設項目納入購買范圍，其實質就是通過拉長版的建設—回購（BT模式）變相融資。究其原因：一是政府購買服務政策的公眾知曉度不高，各部門推動改革的意愿較低，還沒有形成借助社會力量提高公共服務質量和水平的氛圍。二是突破“服務”本質、擴大購買服務范圍、變相融資的沖動比較強烈。目前，除棚戶區改造、異地扶貧搬遷、農村公路建設三個領域外，國家嚴禁將建設工程納入政府購買服務范圍，而實際操作中，隨意擴大實施范圍，尤其是在基礎設施建設領域以政府購買服務規避PPP論證現象時有發生。三是對費隨事轉、在既有預算中安排政府購買服務資金的規定堅持不到位，缺乏科學的承受能力評估論證，形成超負荷政府支出責任，很可能造成“透支建設”風險。

（五）金融機構施加壓力可能帶來的財政兜底風險

盡管從2014以來，黨中央國務院高度重視投融資領域創新改革，省、市黨委、政府都專門研究下發了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，并對各領域改革任務進行了分解下達，但地方政府和各部門配套措施跟進不力，落實效果不明顯。面對近年來高規格、高頻率的投融資體制改革政策，尤其是近期全國金融工作會議所傳導的深化金融改革信號，各金融機構反應冷淡，裹足不前，投資業務只會債權不會股權，只會機構融資不會項目融資，政府和機構業務仍寄希望于政府承諾和財政擔保，不符合市場化的總體方向和去杠桿的具體要求，也成為地方政府違規融資的一個重要根源。

三、對下一步推動投融資工作的對策建議

堅持穩字當頭，穩中求進，在有效防范和化解債務風險的同時，抓住創新投入方式的“牛鼻子”，通過財政資金“四兩撥千斤”的引導帶動作用，統籌推動PPP模式、政府投資基金、政府購買服務和投融資改革創新各項工作。

（一）進一步規范政府融資行為，防范財政金融風險

一是通過剝離平臺公司政府融資職能、理順政府和企業關系等措施，將符合條件的存量系統外債務列入中長期政府支出責任規劃，全力予以化解。二是按照習近平總書記“嚴控地方政府債務增量”和李克強總理“堅決遏制隱性債務增量”的講話要求，進一步強化“量入為出”的預算原則，嚴格控制政府直接投資項目數量和規模，切實控制和壓減政府債務增量。三是按照“開明渠、堵暗道”的要求，堅決堵死在推行PPP模式、設立政府投資基金、實施政府購買服務等過程中通過明股實債、固定收益承諾、回購安排違規舉債的閥門。四是積極爭取省政府置換債券額度，將外國政府和國際金融組織貸款以外的所有系統內債務實現全面置換，達到債務展期和降低利息的目標，緩釋金融風險。

（二）進一步加大PPP模式推進力度，促進政府和社會資本有效合作

在全面落實“兩個強制”試點的基礎上，結合實際擴大推廣范圍，通過政府投資項目預算管理改革，建立和完善行業主管部門、發改部門、財政部門協調聯系的項目篩選識別機制，凡政策不排除社會資本進入的領域，一律向社會資本開放，優先考慮按PPP模式投資建設。對政府以貨幣、實物、權益等各類資產參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項目風險分擔或利益分配機制，且財政可承受能力論證及物有所值評價通過的各類污水、垃圾處理領域項目，全面實施PPP模式。其他需要財政支持的具有現金流且具備運營條件的公共服務項目，也要進行PPP模式識別論證，鼓勵運用PPP模式。通過系統化的識別論證和財政投入方式創新，不斷充實和完善PPP項目庫，改財政直接投資為股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等多元化投資，使政府和社會資本合作成為城市基礎建設和公共服務供給的主要方式。

（三）引進股權投資基金，促進產業經濟健康協調發展

切實改革專項資金的行政性分配方式，除政策要求必須撥付指定項目或單位的外，加快以基金模式投資產業和項目的改革步伐。積極學習借鑒以“基金小鎮”、“夢想小鎮”為代表的杭州融資模式和珠三角、長三角、重慶、成都等地的成功經驗。引導本地金融機構積極向股權化融資方向改革，鍛造善于識別投資機遇、把控市場風險的能力，以新型市場化模式參與政府產業培育和項目建設，實現經濟效益與社會效益的雙贏。

（四）回歸改善公共服務供給本源，規范推進政府購買服務

充分認識推進政府購買服務對加快轉變政府職能、改善公共服務供給、推進財政支出方式改革等方面的重要意義和根本宗旨，堅持“立足需求、量力而為，政府主導、突出公益，鼓勵創新、注重實效”的基本原則，突出“服務”的本質屬性，準確界定購買服務范圍，嚴禁將棚戶區改造、異地扶貧搬遷、農村公路以外的其他基礎設施建設項目納入政府購買服務范圍，防止通過規避PPP項目論證擴大政府支出責任。嚴格預算管理和實施程序，強化績效評價和信息公開制度，建立基于績效導向的動態補助方式，杜絕固定回報等違規約定，防止形成隱性政府債務。

（五）完善工作機制，全面激發民間資本投資活力

建立政府統一領導、部門分工協調的投融資體制創新工作機制。投融資管理部門要統籌開展投融資政策研究、投融資規劃、工作機制建立、融資平臺轉型和部門協調聯系等日常工作；發改部門加快項目審批和行業準入制度改革，做好產業規劃和重點項目篩選，牽頭做好推動民間資本投資基礎設施建設和公共服務各項工作；財政部門積極推進財政資金投入方式改革，加強政府債務管理和風險防控；政府金融辦加快資本市場培育步伐，積極引進股權投資基金，引導推動本地金融機構積極向股權投資轉型改革，以市場化方式參與基礎設施建設和公共服務投資，實現社會效益和經濟效益共贏。

[1]呂志昌.淺析地方政府投融資平臺籌資風險及其防范措施〔J〕.財經界，2012（12）.

[2]魏加寧，孫彬.地方政府融資平臺蘊藏巨大風險〔J〕.中國經濟報告，2010（02）.

F812.45

A

1004-6070（2017）11-0014-06

◇作者信息：酒泉市財政局

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅