政府購買社會工作項目評估研究

欒曉

（山東女子學院社會與法學院，山東濟南250300）

政府購買服務是在社會治理理念下發展而來的一種政府提供社會服務的新途徑，社會工作作為有效的專業性社會服務提供者的優勢逐漸凸顯，政府以項目形式購買社會工作服務成為社會服務的重要途徑。在這樣的背景下，為了提高社會工作項目服務的質量和水平，推動政府購買社會工作服務的發展，社會工作項目評估的研究需要不斷深入，使評估工作真正發揮以評促進的作用。

一、社會工作項目評估

社會服務是改善人類特別是弱勢群組福利狀況的干預行為，對社會服務的評估是一個系統整合的“目標導向”過程，其效用在于影響社會政策及服務項目的規劃以及社會服務的管理，社會服務評估可分為三個層次，即服務項目的評估（微觀）、服務機構或組織的評估（中觀）、政策評估（宏觀）層次。項目評估作為微觀層次的評估，是通過系統的資料數據的收集和分析，協助行政管理階層或資助者就項目目標、成果、效率等作出判斷，以評估項目的最終目標或存在價值[1]。Peter認為社會服務的項目評估是指采用社會研究的程序，在一定的政治和組織環境下，系統地調查旨在改善社會環境和條件的社會干預項目的績效[2]。社會工作項目評估即對政府購買的社會工作項目的評估，指社會工作的項目外部評估，是服務機構及所評項目的外部一方或多方用科學方法對社會工作項目運作過程及結果的評估，是對項目的設計、策劃、實施和效果等進行的測量、診斷和評價，以滿足問責的要求、促進項目的專業化及服務質量的提升[3]。

社會工作項目評估是一種“治理”導向的問責性質評估。政府與服務機構“伙伴”型的關系應體現在整個政府購買社會工作服務的過程中，包括社會工作項目評估，評估應該體現平等治理主體的意志，促進不同主體共同參與社會治理，評估過程中應保持社會工作組織的主體性，而非上下級的政府中心主義的評估。再者，社會工作項目評估是一種以“以評促建”為目的發展性評估。推行購買服務的初衷是解決和預防社會問題、滿足社會對于公共服務的需求、提高資源配置及服務效率等，這就意味著政府對社會工作的要求是“提高公共服務的效率以使政府的財政有效配置（效率）”、“提高公共服務的質量以滿足居民的需求（效果）”，歸納為一點，即政府為了維護政府的權威和統治的合法性。為了保證社會工作評估能夠達到上述目標，評估的目的即為“以評促建”。

二、社會工作項目評估現狀反思

目前社會工作項目評估存在著大量的問題，例如對項目評估的認知和定位偏差、項目評估缺乏專業性、評估運作不透明、評估結果影響力差等。導致現有評估出現種種問題的原因有很多，不排除社會工作組織自身專業性方面確實有待提高，但主要原因有四點，即地方政府的思維方式有待進一步轉變；政府與社會組織不平等的權力資源關系；利益相關者定位出現偏差，難以形成合力；社會工作的基礎不足，需要進一步實踐與研究。

（一）地方政府對待評估的思維方式不當

雖然政府購買服務方式在多種領域不斷被運用與推廣，但地方政府在服務提供上仍存在思維慣性，在處理與社會工作組織之間的關系時，仍將政府視為權力中心，對社會工作組織難以真正放權，導致社會工作組織包括社工評估組織在運作過程中出現“跟著政府走”的行政化思維。政府的思維慣性也導致了政府在購買服務及評估運作中的角色定位不當——仍然保持“政府既是運動員的同時也是裁判員，同時還是規則的制定者”的定位層面，而且對社會工作項目的期待是出于自身行政體系的需要，社會工作組織處于被動地位，自主性和獨立性不足。這種定位下的社會工作項目評估多是政府及專家意志的體現，是一種“名義上的下放，實際上的掌控”狀態，這種狀態必然導致“契約精神”缺位、合同效力降低。

（二）政府與社會組織不平等的資源權力關系

政府購買社會工作項目大部分是以項目采購合同的形式將社會服務外包給社會工作組織，政府與服務組織之間是服務購買者和服務生產者的合作伙伴關系，二者是相互依賴的：政府要借助社會工作項目提高社會服務的效率及質量、促進自身職能的轉變、提升自身合法性，同時，社會工作項目也需要借助政府的資金支持及相關政策等的支持維持自身運作。但由于現實環境因素，大部分社會工作組織并沒有能力為自身建立起獨立的資金來源渠道，其對政府仍然表現出極強的資源依賴關系，不僅在資金、場地、服務設施等資源方面嚴重依賴政府,而且在制度、規范等方面也缺少自己的主動權，而相反社會工作組織及項目對政府的制約性不足，缺乏令政府依賴的資源。這種不平等的關系直接反映了社會工作組織動員資源能力欠缺、專業性不足、整體力量薄弱，但這些問題的背后也反映了政府運作思維的偏差。社會工作自身缺少與政府博弈的力量與資本，處于資源絕對優勢地位的政府容易產生政府本位主義思想，使政府購買服務乃至項目評估的運作容易偏向“政府主導”的運作定位。

（三）利益相關者缺乏統一的目標導向

社會工作的向心力不足，各利益相關者較為渙散，主要體現在作為項目服務購買方的政府、用人單位與作為項目服務提供方的社會工作組織之間沒有達成共識。政府負責社會工作的整體運作統籌，政府期待評估能規范社會工作項目的發展，出政治亮點和成效；服務單位的目標導向傾向于行政性的工具目標，更希望社工能夠在單位幫助自身完成行政性任務；而社會工作組織則傾向于機構發展、服務對象利益，政府的主導性質、服務單位的行政思路使得社會工作難以聚焦。社會工作評估組織難以完全兼顧三者的中心目標，確定社會工作評估的中心指標，需要從根本上統一三者的中心目標導向，才能更好地解決這一矛盾。

（四）社會工作的基礎不穩，認知不足

中國社會工作的現實處境決定了政府需要不斷在實踐中摸索社會工作的本土化道路，但要注意社會工作的實踐發展需要適度，不能只注重數量的增長，忽視基礎性發展框架的搭建，否則必然會導致社會工作的渙散、變形或制度內化。在社會工作服務行業發展思路尚不明確的背景下，大力鋪排社會工作項目，這必然使相關領導不能準確把握社會工作性質，更不能把握與社會工作組織及項目之間的關系，這就更容易使平等的治理理念在各級行政體系下逐漸被扭曲甚至是置換，導致社會工作項目評估陷入困境：政府購買服務的模式一方面要求政府出資，另一方面要求政府權力下放，退出統治性管理，政府“出資-放權”的要求在一定程度上觸及了既有的權力利益格局，而相關領導在不了解應該持何種姿態的情況下，則容易導致購買社會工作的運作以及相應的評估理念的偏差，處于發展初期的社會工會在一定程度上被權力關系同化，這些問題必然會影響社會工作發展的信心，不利于行業的長期、可持續的發展。

三、社會工作項目評估的建議

政府購買社會工作及其項目評估的良性運作需要從幾方面做出根本性的調整：首先，政府需要調整對待社會工作服務及項目評估的理念，由“統治”理念轉向“治理”理念，避免政府中心主義，增強契約精神，促進政府與社會工作組織之間由“伙計”關系轉向“伙伴”關系；其次，社會工作組織需要不斷加強自身的專業性，拓展籌資渠道，保持自身的獨立性，政府也需要尋找一個平衡點，二者共同努力以保持相互依賴、共同發展的關系；再者，不同利益相關主體應該不斷整合對社會工作及其評估的認知，形成發展合力，共同致力于社會工作的發展；最后，由于社會工作的發育還不夠成熟，不能在基礎缺失的情況下全面鋪開，政府需要與社會工作組織共同努力，在實踐基礎上深入開展本土性研究，加深對社會工作的認識，為社會工作搭建基本的發展框架及思路，建立合理的項目評估監管機制，促使社會工作適度、合理發展。同時，針對評估的實際運作情況出現的問題，本文提出以下具體建議，以期為社會工作項目評估提供參考。

（一）正確定位社會工作項目評估

第一，明確項目評估含義。社會工作利益相關者需要厘清社會工作項目評估的內涵，才能保證評估沿著正確的軌道發展。需要明確評估是社會工作“項目評估”。由于社會工作服務仍處于發展初期，整體架構尚未搭建，而目前開展的評估實際上承擔了過多的職責，不僅包括對項目設計及運行的監督、對項目財務合理性的問責、對社工從業人員能力的評價，還包括社會工作機構管理制度及運營能力的考察。屬于不同體系的職責全部大包大攬于項目評估中，不僅會使評估專業性降低，而且會壓抑社會工作組織的主體性。所以，需要明確社會工作項目評估系統是項目管理系統的一個子系統，分清“機構評估”與“項目評估”的區別，使評估以項目為中心，將機構自身運作的評價讓渡出來，通過多種途徑引導機構完善自身的管理制度等，充分發揮機構自身在管理運營中的主體性地位。

第二，明確項目評估目標。政府購買社會工作服務項目的目的，應該是為了提高社會服務的效率及質量，以解決社會問題、緩解社會矛盾、滿足社會公眾對于服務的需求。社會工作項目評估作為整個項目管理的重要環節，理應圍繞這一目的對社會工作項目進行問責及監督，評估要側重于促進社會工作服務質量的提高，以使社會工作項目不斷完善和修正，以評促建，最終達致項目目標。

第三，明確政府與社會工作組織在社會工作項目評估中的角色定位。政府向社會工作組織購買服務實際上是一種委托與交換關系，“委托”即政府以項目的形式委托獨立的社會工作組織生產社會服務，“交換”即政府以一定的資金與社會工作組織交換等價的社會服務，這種“委托與交換”的良性運作及發展需要社會工作組織與政府之間保持合作伙伴的關系，而這種平等的“伙伴”關系建立的關鍵在于雙方對于自身的角色定位及相應的權責關系的把握：雙方需要在平等關系而非行政隸屬的上下級關系的定位上達成共識，共同探討與摸索出一條平等互動的運作機制，實現“平等對話”；政府要擔負起支持與協調社會工作發展的責任，要恰當地發揮自身監管和評估的作用，同時也需要最大限度給與社會工作組織以獨立思考和發揮的空間；社會工作組織自身也需要致力制度建設，不斷拓展籌資渠道，提高自身獨立運作的能力，同時也需要不斷加強自身的專業能力建設，提高服務質量及專業價值，維持自身專業性的籌碼。

（二）完善項目評估運作

第一，建立多元化的評估主體。一方面，需要促成多元化評估主體的建立。Hannberger認為評估主體應該拓展到所有利益相關者，評估人員應該作為“中間人”和“咨詢者”的角色參與評估，而非以“專家”的姿態參與評估[4]。Cousins J.B.認為評估要幫助利益相關方共同致力于評估工作，改善項目運作效率和質量，促進項目目標的達成[5]。因此，要建立由購買方、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，以完善社會工作項目評估運作。另一方面，要促成合理化的人員構成。評估方必須是真正意義上的獨立第三方，第三方的身份需要被社會工作利益相關方廣泛認可，以保證評估的公平合理性。評估團隊的組成搭配要合理，需要注意本土性專業人士與境外督導相結合、理論性與實踐性評委相結合，不同專業的評估人員比例也應該合理搭配。

第二，保證評估客體的全面性。社會工作評估是項目評估，但這不等同于評估僅僅是評估社會工作的運作，評估的客體應該面向三方：社會工作項目、項目購買方、項目落地單位。對社會工作項目的評估可以保證其自身專業性的提升及進步，促進項目的管理運作，保證所提供服務的高質量、高水平；對購買方、落地單位的評估是要增強問責，促使其為不斷調整自己的角色定位，督促其踐行合同規定，為社會工作項目的發展創造條件。保證評估客體的全面性，才能通過評估促進社會工作各方發現各自的不足，從而朝著促進項目運作這一共同的目標完善和改進。

第三，不斷完善評估標準。評估標準是實施社會工作項目評估、判斷項目實施成效的依據，因此需要制定科學合理、切合實際且操作性強的社會工作項目評估標準。首先應該積極借鑒項目評估的相關經驗，由于不同評估類型的側重點不同，可以推動建立整合的評估模型，將過程評估、結果評估、效益評估進行有效整合，形成以項目理論評估、監測評估、影響評估、成本-收益評估為主要形式的評估模型[6]，明晰項目標準的設計理念及邏輯框架，從整體角度思考及構建項目評估標準，保持評估“以評促建”的取向。其次，評估標準需要在公開透明的基礎上考慮不同主體對于評估的期望，吸納和平衡不同利益相關者對于評估體系的意見，以探索建立各方認可的服務標準及指標體系，防止評估結果片面化。再者，評估標準的界定應該清晰明確，易于操作，并保持其穩定性，但要注意保持穩定性不代表評估標準是千遍一律、一成不變的，評估標準需要具有彈性，應該根據變化發展的實際情況作出相應的修改調整。最后需要注意的是，評估標準需要結合本土性社會工作發展的實際情況，符合不同項目自身的特殊性，避免評估流于形式。

第四，運用多元化的評估方法。首先，為保證評估的信度及效度，應采用定性和定量方法相結合的多元評估方法來考察和分析社會工作項目的實施成效，采用“服務計劃操作化-定性評估-定量評估”三階段評估法[7]。其次，評估方法要針對不同主體的特點選擇，尤其是服務對象方面的方法選擇方面要考慮服務對象的理解和接受能力，避免走形式不切實際的評估方法。最后，為增加評估的信度和效度，需要建立和完善社會工作項目評估制度，可適當延長評估團隊評估時間，也要注意日常性監督的形式并保持機構自我監督的主動性，通過定期的項目評估、日常性監督、自我監督相結合的形式對服務質量和效率進行動態監測與問責，增加評估的全面性和效用，使評估真正做到客觀公正并能發揮“以評促建”的作用。

第五，不斷完善評估運作。

完善第三方甄選機制，加強第三方的監管與培訓。首先，完善第三方甄選機制，積極發展公平的“游戲規則”，保證甄選機制規則的公開透明性，積極促進各利益相關方平等參與第三方甄選工作，選出真正獨立、公平、公正的第三方。同時，要加強對第三方的監管和制約，落實對評估專業性及客觀公正性的問責，避免評估流于形式，促進評估朝著“以評促建”的方向運行。最后，第三方機構也需要對評估人員進行嚴格的篩選并對其進行專業化督導及培訓，需要嚴格考察評估人員的資質，加強對評估標準、評估原則、評估權責、評估操守等的培訓，以提升評估人員的水平，保證評估的專業性與客觀公正性，避免因主觀因素導致評估結果的可信度和效力降低。

增強評估過程的靈活性與穩定性。首先，在評估過程中，評估人員需要對所評項目進行詳細系統化的了解，注重對同一項目不同時間先后的對比性考量，對項目的進步要給與及時的肯定，避免出現“重結果、輕過程”的評估方式，做到過程導向與結果導向的平衡。其次，要考慮項目的獨特性，注意項目之間的區別，根據項目的實際情況酌情評價項目成效。需要注意的是考量項目的獨特性并不等于評估人員可以隨意發揮自己的主觀性，評估人員要保持自身的專業素養，公正客觀地評估項目。再者在保持評估標準穩定性的同時，也要積極發展專業的評估組織、培養專業的評估人員，促進評估機構及人員的職業化轉變，促進評估團隊的建立，避免因評估標準及評估人員的不斷變更而造成評估結果參照性不足的問題。

保證評估結果的公開性及運作效力。項目評估結束后需要加強對評估后續事宜的跟進，完善評估結果的溝通反饋機制，保證評估結果的公開性。評估結果應該詳細完整地展現給項目購買方及項目承接方，以讓購買方了解項目的運作情況并根據實際情況作出相應的決定，也讓承接方詳細了解自身的不足和優勢，不斷調整及改進。同時，評估結果需要突出其實用性及效力，這不僅要靠外部力量的監管及制約，也要靠評估人員及購買方自身的努力：評估人員需要不斷強化評估報告的參考價值及權威性，為購買方及項目提出實用、可行的參考建議；政府也需要不斷調整自身定位，增強契約精神，嚴格遵守合約，避免出現政府中心主義的運作形式。

四、小結

政府作為購買方有責任對社會工作項目進行合理有效的評估，這種評估是“治理”導向的問責性質評估，評估的目的是“以評促建”，是為了更好地促進社會工作項目服務的質量。目前社會工作項目評估實踐工作的專業性較低，“以評促建”的作用也稍顯不足，政府對社會工作項目的購買評估并沒有完全擺脫政府主導社會事務的思維習慣。針對社會工作評估機制的實際情況，需要不斷完善評估以促進評估真正發揮評估的作用：首先，正確定位社會工作項目評估，明確評估的含義及目標，明確政府與社會工作組織在社會工作項目評估中的角色定位。其次，完善評估的運作，建立多元化的評估主體，保證評估客體的完整性，不斷完善評估標準，運用多元化的評估方法，保證評估結果的公開性及運作效力。社會工作項目評估的良性發展需要利益相關方不斷努力，只有這樣才能保證評估沿著“以評促建”的方向發展，也才能真正符合政府購買服務的初衷。

[1]陳錦棠.香港社會服務評估與審核[M].北京：北京大學出版社，2008.

[2]彼得·羅西等著，邱澤奇等譯.項目評估——方法與技術[M].北京：華夏出版社，2002.

[3]顧東輝.社會工作項目的結果評估[J].中國社會工作,2008,（36):23.

[4]Hannberger A.Evaluation of and for Democracy[J].Evaluation，2006.

[5]Cousins J.B.，Whitmore E.Framing Participatory Evaluation[J].NewDirections for Evaluation,1998.

[6]劉江.社會工作服務評估——一個整合的評估模型[J].社會工作與管理，2015，15（3）：55-56.

[7]劉江.社會工作服務效果評估——基于定性和定量方法的混合評估法[J].華東理工大學學報（社會科學版），2016，（6）:36.