國家治理體系現代化視域下的新生社會組織培育

楊丹

（湖南省委黨校公共管理教研部，湖南長沙410006）

國家治理體系現代化意味著政府職能的逐漸轉變、社會協同的不斷實現乃至治理方式的持續創新，在此過程中需要有各個領域表現卓越的社會組織參與并發揮作用。習近平同志指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”十九大報告中就“打造共建共治共享的社會治理格局”等多方面內容提到社會組織在當下國家治理體系現代化推進過程中的重要價值。它的提出和推進既意味著對社會組織在新時代歷史責任的強調，也意味著新生社會組織發展機遇的降臨。然而，按照當前中國社會組織管理部門的官方統計，我國登記在冊的社會組織尚且不足60萬個，社會組織的發展良莠不齊，與此同時，存在著大量民間力量具有登記為社會組織、結社并開展活動的訴求。培育新生社會組織，既可夯實國家治理體系現代化的基礎，又是國家治理體系現代化實現過程中的必然。

一、新生社會組織在國家治理體系現代化過程中的地位

隨著國家治理體系理念的逐步完善、國家對社會組織登記管理制度的調整，社會組織的數量逐漸增加。社會組織可定位為實現社會協同的重要基礎、參與社會治理的主體之一，也是創新治理方式的源泉之一，是構建國家治理體系和實現國家治理體系現代化的重要一環。在當前改革的推進過程中，新生社會組織的發展完善、作用發揮、使命和價值的體現是國家治理體系現代化推進過程中一個重要且不可回避的基礎問題。

（一）新生社會組織是實現社會協同的基礎

目前我國每萬人擁有社會組織數目大致為7個左右，預計2020年每萬人擁有社會組織數為8個。而這個數字相比社會協同度更高的發達國家來說，仍是較低的。社會組織是社會中的基層單元，在社會協同中發揮最基礎的作用。隨著國家政府職能的調整，社會公共事務的日益復雜和多元，社會組織尤其是新生社會組織（將在我國社會組織中占據越來越大的比重）將在政府職能轉變中發揮作用，提供社會協同的基礎元素，雖然其組織形式并非完美，但卻非常適合將其培育壯大，使其成為多元治理主體合作共治的紐帶，聯系公民與國家，實現協商和合作。

（二）新生社會組織是參與社會治理的主體

從現代治理理論來看，社會組織是社會治理的重要主體之一。治理理論是國家治理體系現代化的基礎理論之一，其揭示了在新時代國家和社會治理的主體多元化的趨勢。國家治理主體現代化是國家治理體系現代化的題中之義，其必然以新生社會組織的充分發育發展為重要特征。目前社會組織不斷適應政府職能轉變的形勢，調整自身活動方式，在社會治理中發揮著一定作用。新時代的新生社會組織在其成立使命和發展定位上以參與社會治理為根本目標，其作為社會治理主體的作用將發揮得更加徹底。

（三）新生社會組織是創新治理方式的源泉

國家治理方式現代化意味著運用現代管理方法、科學管理理念實現治理。社會組織是一類新興的組織形態。其產生和興盛與治理理論的發展成熟相伴相隨，是治理理論在實踐中的產物，同時作為區別于官僚組織的新組織類型，具有運用現代管理方法的慣性。新生社會組織在對社會公共事務的介入中形成有別于傳統治理方式的方法，可改變傳統的治理方式，通過運用現代化的管理方法、科學管理理念參與治理，通過參與公共決策、政府購買其提供的公共服務、形成監督平臺和通道等來促成國家治理制度現代化，進而推動國家治理方式的現代化。

二、新生社會組織面臨的典型問題

我國社會組織的誕生比西方發達國家晚，社會文化基礎相對比較薄弱。加之，根據組織生命周期理論，社會組織在初創期易出現早夭、閑置、組織治理結構混亂等狀況，這也將導致其社會管理功能弱化。此外，我國社會發育程度和公眾參與意識與西方社會存在差異，也導致新生社會組織面臨的阻礙其生存發展的問題更為突出。

（一）新生社會組織短期目標與發展愿景的背離

在現階段，新生社會組織的成立主要依賴于一個或幾個發起人對某個社會問題的認識、對某個領域的熟悉或對社會參與的一腔激情。加上在現行政策之下，社會組織的成立手續和需要的前期資源門檻較低，極易達到。在運營過程中遇到的各種困難和瓶頸容易造成新生社會組織在礙于其使命實現的各種障礙之下，漸行漸遠，最終體現為是組織短期目標與發展愿景的背離。

雖然隨著目前社會各界對社會組織的關注度不斷提高，部分新生社會組織能夠憑借對問題的準確定位尋找到符合自身愿景的項目，取得初步的成功并迎來長遠的發展。更多的情況則是：新生社會組織面臨經費緊張、項目難以推進直至運營困難，因此短期目標往往不得不定位為維持組織存續。要維持組織存續，就必須獲取組織運營的基本資源（運營經費、基本人力成本、場地等），在自身專業領域的發展如果遭遇不順、出現存續困難的情形時，新生社會組織極易改弦更張，調整為其他能夠獲得經費或易于開展的項目，久而久之，應發展的專業能力未能得到拓展，逐步偏離組織成立的愿景和使命，成為“萬金油”類的基層組織，無法隨著時間的積累實現在社會治理某一特定領域的專業化。更有甚者，將觸角伸向營利性的或能夠獲利的灰色地帶，淪為“非法組織”。

（二）新生社會組織歷史責任與治理能力的矛盾

在新時代，新生社會組織從注冊登記之日起就被賦予創新社會治理、承接政府職能轉移的歷史責任。從理論上看，社會組織這類組織不同于一般的政府組織和市場組織，既應葆有政府組織所具備的公益性，又應具備市場組織所具備的靈活性。而實際上，新生社會組織同樣必須面臨的困境是，它們既不能像政府組織一樣依靠財稅和相對穩定的管理體制而存在，亦不能像市場組織一樣依靠優秀的產品所帶來的利潤而生存壯大。

因此，新生社會組織在重大歷史責任面前，要生存必須具備強大的治理能力，這些能力包含優秀的專業能力、項目規劃和運作能力、籌款募集能力、強大的溝通交流能力等等。然而這些恰好是許多新生社會組織所未能顧及的。許多新生的社會組織葆有對“做事”的專注（這一特質當然重要，它意味著新生社會組織所應不斷提升的專業能力），然而對如何加強戰略規劃和項目運作、如何加強對公共問題的回應、如何籌款募集、如何恰如其分地實現與政府組織和其他組織的信息溝通和資源交流等問題的回答不夠。固然這些問題對于處于初創期的新生社會組織而言十分困難，但是只有回答好這些問題，新生社會組織才具備不斷成長、擔負歷史責任的可能。

（三）新生社會組織內部治理機制薄弱帶來的監管問題

社會組織內部治理機制關乎組織的長遠發展。新生社會組織一般具有從業人員少、執行項目少、機構簡單等特點，管理方式也以家長式居多，管理制度不完善和治理機制不健全往往是顯而易見的。然而社會組織畢竟是涉及公共問題處理、公共資源使用，并指向公共利益或團體利益的組織，如不能在初創期建立起完備的內部控制制度，新生社會組織在發展中孳生道德風險、對社會帶來不利負面影響的可能將倍增。

家長式決策作為新生社會組織的主要決策方式，固然能獲得較高效率，然而新生社會組織決策的科學性將有賴于組織領導者的個人魅力和長遠眼光；管理制度缺乏帶來的弊病雖然可以由相機行事所帶來的靈活性掩飾，但長期來看，將成為組織成長中的絆腳石；從業人員少引發的身兼多職同樣會導致內控失靈，引發財務風險。薄弱的內部治理機制在新生社會組織發展的初期不會造成嚴重的問題，但是對于整個社會，當存在一定數量內部治理機制薄弱的新生社會組織時，發展中不斷暴露的問題將成為這一領域棘手的監管難題。

三、國家治理體系現代化視域下新生社會組織的培育思路

縱觀世界各國，政府與社會組織之間的關系有多種。然而，從發展趨勢來看，在保持獨立的基礎上形成和發展合作伙伴關系是能夠有效彌補市場失靈和政府失靈的思路。美國學者萊斯特·薩拉蒙教授提出，應用公共部門的財政支持非營利組織發展。從美國實踐來看，非營利組織運營的項目經費中30%來源于聯邦政府和地方政府。在日本這樣的發達亞洲國家這個數字約為42%。各國均從自身國情出發致力于營造政府與社會組織的良性合作伙伴關系。

我國在2013年3月14日通過了《關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定》，開始放寬社會組織的注冊登記條件。又于2013年9月發布了對政府部門向社會購買公共服務的通知。這些昭示著國家層面對政府與社會組織間關系的發展思路。從地方來看，各地分別按照省情制定對應的政策，一些地區積極展開試點，通過基層管理創新來構建新時代的政府與社會組織關系。

在國家治理體系現代化過程中對新生社會組織所提出的要求和所賦予的條件同樣值得關注。按照新時代國家治理體系現代化對新生社會組織提出的要求來培育和發展好新生社會組織，使其能把握發展機遇，承載歷史使命。在我國的社會組織發展現狀和我國國情之下，意味著政府對新生社會組織特點的把握、培育發展政策的設置、培育發展方法的創新和培育發展環境的打造。

（一）把握新生社會組織所處發展階段的特點

新生社會組織是社會組織生命周期中的最初階段。根據組織生命周期理論，處于這個階段的組織具有規模小、人員少、士氣高、動機強的特點，從管理上看往往不夠規范，對領導人依賴度高、缺乏正式的組織結構、多采用非正式溝通方式、工作人員需通過相輔互助才能完成工作、創新方案是組織中最被重視的價值。處于這一階段的社會組織具有組織初級階段的優勢：超乎尋常的激情和執行力，但是值得關注的問題和挑戰也不可小覷：內部治理機制的不規范和因資源不足面臨的生存壓力。

把握新生社會組織所處的階段特點，意味著在對新生社會組織培育發展政策的設置、方法的運用和環境的打造中必須通過制度安排使其能夠充分發揮初級階段組織的優勢，抓住機遇；又能幫助其逐漸擺脫此階段的固有問題，促進其規模的擴大和組織的完善。

（二）設置適合新生社會組織培育發展的政策

公共政策是政府為社會提供的主要公共物品之一。公共政策具有很強的指向性。譬如日本，在1995年阪神淡路大地震之后，日本政府為非營利組織的發展提供了一系列政策，涵蓋從注冊登記到孵化培育到有效參與等，使得日本的非營利組織在短短10年間形成一個飛速的成長發展期，逐步展現出其參與社會治理的能力。對于新生社會組織的培育發展，政府能提供的最有力的資源就是公共政策。通過準入政策（注冊登記政策）的調整，極大地為新生社會組織的產生提供制度依據；通過財稅政策和公共服務社會購買相關政策的調整，為新生社會組織的收入提供合法的來源和政策傾向；通過協商和決策參與政策的調整，營造社會組織參與社會治理的通道；通過對社會捐贈和志愿者的獎懲政策，營造全民參與和志愿服務的氛圍；……此外，地方政府也可通過符合本地實際的政策創新，來打造符合地方特色的新生社會組織培育發展方式。

（三）創新幫助新生社會組織培育發展的方法

在對新生社會組織的培育中，基本資源和服務的提供、信息平臺的建立、法律法規的宣傳、管理理念的培訓、組織專業能力的提升、治理機制的完善等都很重要。新生社會組織在其生命周期的最初階段，需要通過一些創新方法，實現對其培育發展的扶持。

目前已有的方式有：1、通過地方政府或第三方機構在其發展初期運用“社會組織孵化中心”的方式為新生社會組織提供其生存發展必須的資源和服務。這種方式起源于日本，目前在我國許多發達地區運用比較廣泛。孵化機構形成政府與新生社會組織的橋梁，通過這個平臺為新生社會組織提供培訓、幫助其形成完善的管理制度和內部控制機制、指導其工作開展，為其組織的發展提供能力訓練。恰如嬰兒保溫箱，幫助弱小的新生社會組織擺脫早夭的危險。2、通過地方政府或第三方機構設置專門基金鼓勵新生社會組織完善組織內部治理。將專門基金的獲取和高評級的獲得作為指揮棒，引導新生社會組織達到完善的社會組織所應具備的管理制度、內部控制和能力水平。3、設置專門針對新生社會組織的發展資助或項目支持。如地方政府財政充裕，也可通過這一方式為新生社會組織提供資源，促進其在項目運行中不斷地趨于成熟。

除上述方法外，應鼓勵各地依據經濟社會發展的現實，通過廣泛的創新保障新生社會組織在較短的時間內實現最快的成長成熟。

（四）打造促進新生社會組織培育發展的環境

新生社會組織的發展離不開相對寬松的政策，也離不開社會力量的充分參與。從社會組織開展活動的國際經驗來看，志愿者對公益活動投入的免費勞動和捐贈者對公益事業投入的捐贈資金都對社會組織的項目推進起著不可磨滅的作用。在薩拉蒙教授的國際比較研究中可見，五大洲社會組織發育較快的國家中，1/3以上的成年人均有過作為志愿者參與公益社會組織活動的經歷。公民對社會組織活動的充分參與能為社會組織充分參與社會治理提供土壤。除民政部門負責社會組織的登記注冊和培育發展外，我國目前一些官方社會組織如共青團、婦聯等也在致力于推動社會的發育，這些活動應予以鼓勵，不容忽視。在政府和各類組織的共同努力下，形成民眾對新生社會組織的認識、認同和參與，方能利于社會組織活動的開展和人力資源的充裕，形成新生社會組織發展的良好氛圍和契機。

總之，依據社會組織的生命周期理論，尊重新生社會組織在國家治理體系現代化過程中的責任和地位，把握新生社會組織所處階段的特征，完善政府對新生社會組織的政策、創新對新生社會組織扶持的方法、打造促進新生社會組織發展的環境，通過政府信息平臺的建立為新生社會組織提供施展其自身優勢的平臺，通過理念培訓和完善治理機制，為新生社會組織發展為積極有力、能力卓越的成熟社會治理力量打下堅實的基礎。隨著國家治理體系的提出和建立，社會治理需要數量眾多而能力卓越的社會組織的積極參與這一認識已越來越清晰，應努力使新生社會組織成為社會治理主體中的重要生力軍，助推國家治理體系和治理能力的現代化。

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