新時期南沙建設“城市副中心”發展戰略思考

◎ 胡 剛 游 悅

新時期南沙建設“城市副中心”發展戰略思考

◎ 胡 剛 游 悅

城市在一定時期應對接國家戰略，集全市之力，重點建設一個新區域，盡快形成規模，帶動全市經濟社會轉型升級。城市新區功能定位應該是綜合性的，多元化功能才能形成人氣，相互促進；新區建設不僅僅是建幾條地鐵，更重要的是要使新城區成為軌道交通樞紐，這樣才能匯聚人流；新區不但要發展生產性第三產業，而且要大力發展生活性第三產業；新區還要形成獨立的生產生活體系，產城融合，職住平衡。

雙中心 多核心 網絡化 城市副中心 南沙

一、問題的提出

2016年2月，國務院批復了廣州市城市總體規劃，將廣州的城市性質提升為“廣東省省會、國家歷史文化名城，我國重要的中心城市、國際商貿中心和綜合交通樞紐”。這是國家賦予廣州的城市定位，對廣州城市發展提出了更高要求。中共廣州市委十屆九次全會中提出，要實現這一城市定位，就必須不斷深化和提升城市發展戰略，建設樞紐型網絡城市。

建設樞紐型網絡城市就是要著力建設國際航運、航空、科技創新三大戰略樞紐，系統推進國鐵、地鐵、城軌、高快速路網建設，形成四面八方、四通八達的大交通網絡體系；加強城市信息網絡建設，強化國際信息樞紐功能；堅持開放發展，加強國際交流和區域合作，構建全球城市網絡重要節點；發揮國家戰略機遇疊加、區位優越、生態良好、制度創新等優勢，加快建設廣州南沙新區城市副中心；整合珠江沿岸優質資源，優化提升珠江兩岸經濟帶、創新帶和景觀帶；立足廣州自然人文條件，塑造城市特色風貌，形成北部地區山體森林生態風貌、中部地區歷史與現代交融都市風貌和南部地區濱海新城風貌。

樞紐型網絡城市是廣州商貿城市的升級版，是順應經濟社會發展新趨勢的一次戰略升級，符合廣州地域闊廣多樣、歷史悠久、文化多元、崇尚自由、市場經濟發達、二三產業全面發展、行政主體多層次等特點。未來廣州發展基本趨勢是，更加面向全球、更加全面開放、更加信息化、更加生態化。通過樞紐型網絡城市建設，進一步強化城市海陸空交通網絡、信息網絡、市場網絡、產業網絡、創新網絡、人才網絡，匯聚全球人流、物流、資金流、信息流、科技流，以開放促改革、促發展、促創新，鞏固和提升國家重要中心城市地位。

廣州建設樞紐型網絡城市應包括以下四個層面，一是通過建設國際航運樞紐、國際航空樞紐、國際創新樞紐、高鐵樞紐、信息樞紐，集聚國際國內人流、物流、資金流、信息流、科技流，推動城市加快發展。二是通過高鐵、城軌、地鐵，與大珠三角“9+2”城市建立快速便捷聯系，匯聚珠三角世界級城市群各類資源。三是廣佛都市區，相比北京、上海，廣州有一大優勢就是周邊有一大幫“兄弟”，形成了成熟的大都市區。隨著廣州與周邊城市交通對接基礎設施大規模建設，一個人口超3000萬的廣佛都市區正在逐步形成，這是國內超過北京、上海唯一的一個比較成熟的大都市區。四是廣州市域，實施全域城市化、網絡化，以珠江水系為脈絡，以十大火車站新建、擴建和改建為抓手，通過城軌、市域快軌、地鐵、輕軌、有軌電車、BRT等大容量快速交通工具，把空港、海港、火車站、商業中心、行政中心、科教文衛中心、大型居住區相互連接起來，形成網絡化互聯互通。打破各自為政的困局和行政區劃的局限，以城市功能為導向，提高軌道交通站點周邊的開發強度，綜合開發地上地下空間。

本文研究重點是樞紐型網絡城市建設的第四個層面，聚焦于南沙建設城市副中心問題，即南沙如何從“港區”、“國家級新區”、“自貿區”等主要以產業功能為主新區， 向“城市副中心”轉型升級。

二、建設南沙城市副中心順應了廣州城市發展趨勢

具有2200多年歷史的廣州，改革開放前一直在廣州大道西這邊發展，改革開放后廣州開始在廣州大道東面開發建設，主要集中在天河區，形成了今天的天河體育中心、天河北、珠江新城，2000年以后開始向外圍地區擴展，目前城市架構已在市域7400多平方公里上展開，一個現代化國際大都市呈現在世人眼前。

（一）從南方大廈到天河北

上世紀80年代到90年代初，位于沿江西路上的南方大廈，是廣州當時的標志，人民南路、十三行商圈是當時廣州城市最為核心的地區。1987年環市東逐漸發展起來，白云賓館、花園酒店兩所星級酒店的落成，友誼商店、世貿廣場、廣東國際大酒店等大型商業、商務項目建成開業，環市東—東風路迅速發展起來，成為商業氣氛濃厚、總部企業云集、交通方便的商務集聚區。

2000年初，天河北開始飛速發展。九運會的舉辦，廣州火車東站的開通完善，進一步促進天河北商務、商業、酒店業迅速崛起，中信廣場成為當時廣州新地標，大量金融保險機構、跨國公司總部、國內大型企業集團聚集，一個新的CBD初具雛形。

這一時期城市發展重心開始遷移，主要是向東，政治、文化中心還是在越秀區這一帶。

（二）從珠江新城到“黃金三角”

珠江新城于1993年開始規劃，2003年廣州市完成規劃修編，珠江新城CBD規劃面積6.4平方公里，被定位為包括金融、貿易、商務、商業購物、行政辦公、高端居住、文化活動等，集國際金融、貿易、商業、文娛、行政和居住等城市重要功能于一體。

2015年廣州開始建設琶洲互聯網創新集聚區，通過阿里、騰訊等十幾家互聯網領軍企業的投資帶動，迅速促進互聯網產業鏈拓展延伸，形成了“互聯網+”創新產業集群。隨著琶洲新CBD的規劃逐步落地，廣州落地了一個超級區域——由琶洲、珠江新城和金融城共同組成的廣州大CBD地區，即“黃金三角”，包括珠江新城、廣州國際金融城、琶洲會展總部與互聯網創新集聚區。

（三）從中心城區向外圍四周擴展

為適應城市行政區劃調整，《2000年版廣州戰略規劃》確定了“拉開結構、建設新區、保護名城”的城市建設總體戰略，采取了“東進、西聯、南拓、北優”的空間拓展策略，開始向外拓展。到2007年，外拓戰略為產業升級提供了大量土地，為經濟的長遠發展打下了基礎。東部由于天河區東部和原黃埔區西部房地產開發的推進，大沙地已經納入連綿的建成區范疇；南部由于番禺北部大學城建設，特別是華南板塊房地產的開發，已經成為廣州市民的通勤住宅區；北部由于白云機場的搬遷，城市結構優化獲得新的機會；西部加強廣佛都市生活圈的建設，金沙洲板塊逐步成熟，帶動了廣州同西部周邊城市的聯系和協調發展。城市空間格局已經從“云山珠水”走向“山城田海”， 形成了城市產業空間北至花都、南至南沙、東至蘿崗，南北跨度達到128公里，東西跨度達到43公里。

總之，在與北京、上海、深圳、杭州、成都、蘇州等一、二線城市競爭中，廣州目前需要集中建設一個新區，集聚創新要素，盡快形成規模，引領廣州轉型升級。新區建設不僅是城市用地面積擴大，更應是城市承接新經濟核心要素的平臺。

三、南沙在廣州城市空間結構上定位

城市空間結構由單核向多核演變，國內外許多特大型城市的規劃建設，都采取了發展副中心、建設網絡化多核心城市的模式。廣州通過網絡城市的構建，逐步形成以珠江為脈絡，以生態廊道相隔離，以高快速路和軌道交通互聯互通的“雙中心、啞鈴狀、多核心、網絡化”開放式城市格局，南沙將成為廣州主副式雙中心的副中心和城市中軸線一端。

（一）城市中心

以“黃金三角”為核心，向北、向南、向東擴容，包括珠江新城、國際金融城、琶洲電商集聚區、火車東站、新中軸線南端功能區、黃埔臨港商務中心。火車東站就在新中軸線北端，完全可以納入到城市中心地區，從而使中心地區對外交通更加容易組織。黃埔臨港商務區，靠近國際金融中心，可發展高端航運商務服務業。

（二）城市副中心

南沙被賦予了廣州未來之城的期待，是廣州未來核心和最具活力的區域，南沙副中心應包括明珠灣區塊和慶盛區塊兩個區塊。明珠灣區塊的發展得天獨厚，是未來發展最有前景的板塊，也是粵港澳全面合作發展的核心區和先導區，重點發展總部經濟、高端商務、金融服務、科技創新等。慶盛區塊位于南沙最北端，靠近老城區，與廣州新城一江之隔，是南沙與香港醫療、教育等高端第三產業合作重要平臺，有地鐵四號線等多條地鐵相連，通過高鐵，與深圳、香港、北京等重要城市快捷聯系。

（三）城市中線軸

廣州最早的一條城市中軸線，是現在的廣東省財政廳，沿著北京路，一直到珠江邊上的天字碼頭。而第二條中軸線，起自越秀山上的鎮海樓，經過中山紀念堂、廣州市政府、人民公園，再到珠江邊上，這條中軸線的形成對廣州現在城市格局起到了很大的影響。第三條中軸線，從火車東站開始，到中信大廈、天河體育中心、珠江新城海心沙，延伸到廣州塔，現在仍然在建設南段，這條中軸線在亞運時候形成，廣州城市形象一下了得到了提升。城市中軸線反映了城市取向，第一條和第二條中軸線，體現了封建時代官本位文化形態，從天河體育中心至珠江新城新中軸線，反映了現代商業主義文化趣味。當今廣州應當打造四條空間發展中軸線，體現網絡時代創新理念和生態主義文化特征。這條中軸線可依托于帽峰山脈，以中新知識城、科學城、生物島、大學城、國際創新城、廣州新城（含亞運城）、海鷗島、南沙新區為軸線，最后通向大海。

（四）城市核心節點

機場、港口、火車站今后不但是交通樞紐，而且還是商業、商務中心和文化娛樂中心，成為一個城市綜合性核心節點。根據現有商業中心和新規劃調整的10大火車站樞紐，考慮下列11個為城市核心節點：

1.北京路核心節點。歷史上一直是廣州政治、文化中心，也是目前廣州政治、醫療、基礎教育和傳統文化中心，商業零售業發達，創新創業活躍，是國內外知名的文化旅游目的地。

2.廣州站核心節點。市區內最大火車站，引入高鐵后，集高鐵、城軌、地鐵于一身，是廣州重要商務、旅游、批發零售、文化娛樂、居住等方面重要節點。

3.白鵝潭核心節點。廣佛之心，位于廣州與佛山的幾何中心，廣佛同城合作示范區，歷史文化街區，高端文化創意產業集聚區，廣州高端商務區之一，正在打造西部客運樞紐。其中廣鋼新城是廣州大型商住區，規劃居住人口20萬。

4.白云新城核心節點。廣州重要商住區，高端服務業集聚區和總部經濟集聚區，集航空總部、航空服務、商務展覽等產業于一體，是廣州航空樞紐的重要載體。

5.廣州南站核心節點。廣州主要的高鐵樞紐，多條高鐵、城軌和地鐵交匯，泛珠三角地區的商務中心，醫療、體育、旅游集散地，廣佛同城對接地。

6.白云機場核心節點。發展基于航空樞紐的總部經濟、高科技產業、現代物流業、跨境電商、臨空產業，空港配套服務和飛機維修等。

7.東部山水新城核心節點。廣州東部科技創新主要區域，發展潛力無限。今后這里產業和人口會加速聚集，產城融合發展，成為國際一流科技園和科技創新中心。

8.廣州東部交通樞紐核心節點。依托深莞穗城軌，新塘將成為珠三角城市群穗莞深港發展中軸線的重要節點。

9.增城站核心節點。包括荔城、石灘，開發建設增江“一江兩岸三帶”高端發展平臺，推進增城中軸線規劃建設，打造購物娛樂、金融服務、文化體驗等平臺。

10.番禺市橋核心節點。這里一直是番禺區中心，商業和人口集聚，經濟發展達，已成為廣州南部最大建成區。

11.從化街口核心節點。從化區中心，廣州后花園，發展休閑度假、旅游業。

四、上海、北京和東京新區建設對南沙啟示

作為一個人口規模達到1600萬的綜合性多元化大都市，廣州應該向綜合性千萬級規模城市如紐約、東京、巴黎、上海、北京等看齊，特別是文化相近的東京，可作為國外對標城市。

（一）上海浦東新區開發建設

浦東開發始終作為國家戰略，整體功能不斷得到顯著的提升，特別是上海建設國際金融中心、國際航運中心的核心要素，如陸家嘴金融城、外高橋港區、洋山深水港和浦東空港都聚集于浦東。浦東還薈萃了先進制造業、臨港工業、高新技術產業、生產性服務業等現代產業要素。上海召開世博會，浦東作為其主場館的所在地，在城市建設、城市管理、人文精神提升方面又有了很大進步。

上海浦東開發建設經驗啟示我們，城市在一定時期，應對接國家戰略，集全市之力，重點建設一個新區域，盡快形成規模，帶動全市經濟社會發展，進而反哺老城區發展。更重要的是一個城市在發展過程中，必須選擇一片新區，吸納當時國內外最新最高端產業，這里相對阻力少，相對開放，容易成功，進而引領整個城市轉型發展，提升城市競爭力，使城市再一次充滿活力。

（二）北京通州城市副中心規劃

作為北京城市副中心，未來從周邊區縣到副中心都會有軌道交通和高速公路連接，科技研發、文化娛樂等產業也需要發展。副中心在整個北京規劃中的定位，以及與其它城區的功能關系重新梳理。北京通州新城從 “行政副中心”角色，正式轉變更為“城市副中心”。

北京通州新區規劃定位的轉變過程，啟示我們新區功能定位應該是綜合性的，不能單打一，多元化功能才能形成人氣，相互促進，推動發展，進而帶動周邊地區發展。行政中心搬遷，對新區形成將是一種有效推動。另外，新區容易采用城市建設新理念、新技術，如生態城市、智慧城市、海綿城市、地下綜合管廊、建筑節能環保技術等等。

（三）東京新宿城市副中心建設

經過近30年的建設，新宿城市副中心已經在東京都的西部形成，成為以公務辦公和娛樂功能為主的東京第一大副中心。綜合交通樞紐是新宿城市副中心建設的前提，是新宿匯聚人氣、有效承接主城部分職能和分擔主城服務功能的基礎條件，多條軌道交通的交叉往往是城市副中心成長的首要推動力。新宿在產業空間布局上，避免單純地發展生產性服務業或者商業服務業，而是將生產性服務業和生活性服務業兩者有機結合。

新宿建設城市副中心給我們的啟示是：合理規劃并執行到位，交通先行并精心設計，政府作用與市場機制充分結合，生產性服務和生活性服務協調發展，土地供應始終瞄準定位，科研人才充分保障。我國大城市服務中心的建設應科學編制發展規劃、重視軌道交通建設、依托地方優勢、合理確定功能定位、有效發揮市場作用機制并勿需結合國情市場。

（四）對廣州開發建設南沙啟示

城市在一定時期，需集全市之力，爭取國家和省支持，集中力量建設一個新區域，盡快形成規模，通過發展新興產業，引領城市轉型升級。新區開發建設首先要建立便捷發達的軌道交通樞紐；應疏解中心城區功能，承擔城市一到二個主要職能；新區功能定位應該是綜合性的，生活性服務業和生產性服務業應結合，發展文化娛樂功能是集聚新區人氣有效手段；新區要形成獨立的生產生活體系，產城融合，職住平衡，人們就地工作和生活。建設熱鬧的傳統商業街能夠起到事半功倍的作用。要形成自身輻射區域，并帶動區域的發展，起到副中心作用。

五、加快南沙城市副中心建設實施對策

要重點建設南沙綜合交通樞紐，建設航運物流樞紐，拓展國際航運通道，將南沙建成珠三角的核心交通樞紐，重點完善新區各片區之間的交通網絡。南沙從以產業功能為主向“城市副中心”升級，需要強化三個方面的功能：一是承擔城市部分主要功能，二是對周邊形成一定的輻射力，三是形成相對完整的經濟發展和社會服務功能。

（一）構建高端高質高新現代產業體系

南沙不僅要集散有形商品，還應主動參與生產要素在國際間的配置，成為世界性生產活動綜合資源配置中心之一。通過建立信息網絡為基礎的國際化綜合物流園區，加快形成裝卸、運輸、倉儲、分撥、交易、加工、展示、信息處理、金融服務、貨運代理、船舶代理等服務功能，逐步成為國內外主要服務貿易企業和中介機構總部所在地、國內外重要的博覽展示和商業信息中心、國內外貿業的管理中心和批發中心、國內外商業資本運作的管理控制中心，成為國內外金融、貿易、交通等企業向南中國擴散業務的重要基地以及珠江流域最重要的商品物資集散地。

（二）發展成為香港高端服務延伸地

香港目前最希望其高端第三產業向內地拓展市場，如高等教育、法律、醫療、檢測、設計等等，而廣州最具比較優勢的行業是高等教育、醫療、傳媒、嶺南文化、體育等，因此雙方可強強聯手，廣州讓出部分市場，引進香港的醫療、高校等高端第三產業，帶來文化教育衛生體制創新，推動社會改革和建設，再次成為新一輪改革開放的排頭兵。南沙可成為香港高端服務業延伸地、港人及華人居住的后花園、內地科教文體衛制度創新地。

南沙應加快慶盛樞紐區塊發展，這里地處高鐵站，更靠近廣州，與深港聯系也方便，可成為南沙另一個起步區。慶盛樞紐區塊共8平方公里，是國際教育和醫療合作試驗區，有利于發展教育培訓、健康醫療等產業，可率先探索在教育、醫療等領域對港澳和國際深度開放。慶盛作為未來南沙新區的區域性交通樞紐，將成為高鐵、地鐵、公交的換乘樞紐，從慶盛站出發，20分鐘直達深圳北站，到香港只需30分鐘，與廣州市中心區、深圳，甚至珠三角、港澳地區等其他區域快速連接。

（三）建設（南沙+虎門）組合城市

南沙與虎門地處環珠江口的頂端，一江兩岸，氣勢宏偉，兩地如果聯合起來發展，則可形成珠三角一個大都市區，成為穗莞一體化的結合點。廣州—東莞—深圳一香港是珠三角城市群的中軸線，廣州和東莞都同處于珠三角的發展軸線上，兩市接壤區域土地資源豐富，發展潛力強勁，無論是廣州沿珠江的南拓運動，還是東莞向珠江的西進運動，都預示著獅子洋兩岸將成為未來兩市經濟社會發展新的增長點。

南沙和虎門形成組合城市，可使兩地優勢互補、資源整合、功能協調，形成聚集效應。組合城市指兩個或兩個以上城市的建成區在空間上相近或相連，形成了一個集中與分散相結合的都市地區，空間結構呈多中心格局，日常人流往來密切，商品和要素跨市流動成本低，市民工作、生活和居住如同一個城市，城市之間建立了協商、對話、溝通、交流等多層次的合作平臺及協調機構，在行政管理上相互獨立的城市“集合體”。其主要有以下兩方面特征：

第一，在行政管理上保持各個城市的獨立性，確保每個城市的地位平等，克服了大城市“吃掉”小城市的威脅，體現了合作而非合并、組合而不兼并的原則。

第二，建立了“以存量資源為載體，以增量資源合作為重點，存量不變、增量合作”的機制。各城市對各自行政區劃范圍內原有資源進行自行管理，在兼顧各方城市意愿的基礎上自行決定區域內事務，此為“存量保持”。在道路交通、環境保護、住房文化、教育、醫療、娛樂等諸多方面城市之間可實行合作共建，按比例出資，實現“增量共建共享”，從而實現互利互惠的雙贏局面，公平、合理地分配城市間經濟、社會資源增益。

總之，兩市組合后可以形成空間集聚、產業集群、功能集成的城市一體化格局，獲得1+1>2效果。

（四）強化凝聚力和輻射力

南沙應注重生活性服務業等配套產業的發展，避免單純地發展生產性服務業，要將二者有機結合。副中心不僅要吸引人們在此工作，還要吸引人們留下來居住和生活，避免成為“空城”。通過產業與人口的融合發展，完善文化、娛樂、生活等基礎配套設施，建設高品質的住宅、綠地、公園，優化生態環境，充分體現濱海城市風貌，提供優質的教育、醫療資源等，為人們營造良好的工作和生活空間，為副中心的發展注入持續的動力和活力。南沙作為廣州新區，發展目標要高于目前中心城區，一個產城融合、具有產業支撐與配套保障，生產性服務業與生活性服務業協同發展的新區才能逐步形成為城市副中心。

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Strategic Thoughts on Building Nansha into a Subcenter City in the New Period

Hu Gang, You Yue

A city should, in a certain period, undertake the national strategy of building up a new zone of scale as soon as possible to drive the city’s economic and social transformation and upgrade. The functions of the new zone should be comprehensively orientated, since diversified functions can bring popularity and interactions. Besides introducing a few metro lines, it is more important to establish a new rail transit hub to attract inflow of people. The new zone should also develop the tertiary industry for both production and living purposes in order to form an independent system aiming at work-life balance.

double center; multi-core; networked; subcentre city; Nansha

F299.27

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.01.008

胡剛，暨南大學公共管理學院教授、中國城市規劃學會委員，研究方向為城市規劃和治理。游悅，暨南大學公共管理學院研究生，研究方向為土地資源管理。

（責任編輯：李鈞）