城市突發公共事件風險治理機制的構建研究

●吳志敏

城市突發公共事件風險治理機制的構建研究

●吳志敏

隨著城市化進程的加快，隨之而來的突發公共事件逐漸呈現危機加重化和風險特點多樣化等特點，這對現有危機管理體制提出挑戰。目前，我國的危機管理主要以政府組織的獨立治理機構為主，缺乏非政府組織以及民眾的全員參與，導致決策專斷缺乏治理的高效性。本文將從搭建城市突發公共事件風險的網絡治理機制、建立城市群應急管理聯動體制以及構建突發公共事件風險治理的責任和監督機制三大方面進行詳盡描述，力求構建城市突發公共事件風險治理機制。

突發公共事件網絡治理體制聯動體制

城市突發公共事件是指可能嚴重危害社會公共安全，導致人員傷亡慘重以及財產損失嚴重的緊急事件。城市突發公共事件具有以下特征：第一，具有突發性。危機事件的發生從根本上說是各種致錯因子在長期的相互作用下由一定的刺激條件所引發的，該刺激條件可以是自然因素，也可以是人為因素。正因為此，城市突發公共事件的產生具有偶然性和難預測性。第二，具有緊急性。因為突發事件的難以預測性，很難把握其發生的準確時間段并及時做出相關的應急防護措施，導致人民生命財產安全受到威脅。第三，具有擴散性。突發公共事件不會僅在一定范圍內靜止發生，往往具有向更廣范圍擴張的特點，加大防控難度。同時，突發事件的危害不會獨立產生，往往具有鏈條反應特點，衍生更多的危機事件。這就要求處理危機事件的責任人員要在危機事件發生的當下，就立即做出防止危害擴大化和延伸化的防范措施，降低損害程度。第四，具有危害性。城市突發公共事件最大的特點就是具有危害性。以2008年的汶川大地震為例，這次突發事件帶給民眾的危害是不言而喻的，多少民眾一夜之間家破人亡、流離失所。如果相關應急管理體系沒有及時進行災后重建工作的安排，傳染病等災后可能出現的衍生事件將逐步發生，嚴重危害人民的生命財產安全。

城市突發公共事件的風險從性質上看可分為內部風險和外部風險，從狀態上看可分為靜態風險和動態風險，從風險發現時間上看可分為當前風險和潛在風險。突發公共事件風險狀態的多樣性，加大了風險識別的難度。對于突發公共事件的風險識別，主要通過總結前期許多突發公共事件的風險特征，并進行歸納總結來識別潛在可能發生的風險。一般的識別方法主要有：經驗判斷，即根據前期整理的突發公共事件風險治理的經驗，再結合自己的判斷來進行鑒別；專家分析，即通過組建城市突發公共事件風險識別專家團隊，通過科學預測等方法對風險進行歸類和科學分析，再結合突發事件的相關資料進行識別歸類。

城市突發公共事件的風險治理是一個復雜而多變的任務，需要針對隨時出現的突發事件及時作出反應。因此，針對突發事件的特點和以往治理經驗，得出相對有效的三種治理機制，即突發公共事件風險的網絡治理機制、建立城市群應急管理聯動體制以及構建突發公共事件風險治理的責任和監督機制。

一、搭建城市突發公共事件風險的網絡治理機制

搭建城市突發公共事件風險的網絡治理機制，有助于解決目前應急管理中存在的政府組織結構分割的問題，可以更好地動員社會力量和公益組織等參與其中，實現應急管理的全民參與。

（一）政府內部部門組織結構存在的問題

首先，部門分割。我國對于城市突發公共事件的應急管理以垂直管理為主，不同部門有不同的職責分工，但部門間的溝通協作性較弱。比如，在對于突發自然災害等公共事件的處理上，物資供應、交通、衛生等部門都有各自在應急處理上的職責，但對于如何統一各不同部門的職責，做到職責交叉和全面協同卻沒有明確的規定。因此，在災害發生之后很可能出現各部門職責之間的漏洞以及相互間的推諉，導致應急管理降低效率。此外，在應急管理的全過程中，缺乏統一專業的指揮協調機構。就目前的應急管理辦公室設置來看，其作為應急管理的辦事機構，也明確了相關職責，即在城市突發公共事件中履行應急協調相關部門等作用，但在現實操作中卻往往發揮值班室的作用，無法發揮出應急調控和運轉樞紐的協調作用。一旦發生嚴重的自然災害，應急辦公室很可能因為本身由政府辦公室主任兼任而無暇顧及應急辦的工作，失去最佳時機。

其次，條塊分治。我國目前對于突發公共事件的應急管理上較多地采用垂直管理模式，即各部門按不同的工作職責和范圍進行分塊管理，在各部門間的協調和銜接上尚未形成完善的管理體制。比如，歸中央管理的大型國企，在地方上發生重大事故，很可能會以本企業的垂直管理性質而直接向總公司匯報，而忽視本可以提供及時幫助的地方政府，導致相關事件信息無法及時準確地到達地方政府，延誤時機。即使地方政府最后介入了事故調查以及后續應急管理中，也可能出現各部門之間的協同性較差、工作效率低等問題。

（二）公共事件風險網絡治理結構

公共事件風險網絡治理結構，是指在原有的政府主體基礎上導入企業、民間組織等非政府組織參與，形成一個高效、全面的動態網絡系統，實現彼此間的權力與信息共享。它是一個利用現代網絡技術，實現信息高效共享的新型合作系統。在公共事件風險網絡治理結構中，以政府為核心決策機構，其他成員輔助進行決策的協調和落實。在這種模式下，決策的成功與否不再單純取決于政府部門的決策，而是依賴各成員間的協調互助，形成一種互助共贏的應急管理機構。這種決策方式，不僅大大縮短決策的周期，同時也通過信息共享實現應急管理的高效運作。

（三）搭建公共事件風險網絡治理機制

針對目前城市突發公共事件風險治理存在的部門分割、條塊治理問題，政府應最大限度地吸收社會力量，共同參與應急風險的治理，搭建公共事件風險的網絡治理體制，形成政府與非政府組織的多元化參與。

第一，強調政府風險治理的主導力量。傳統的公共事件風險治理中以政府組織為管理主體，往往存在部門間協同性差、應急效率低等問題，建議轉變政府原有的主體力量為主導力量，強調政府在多元化風險治理中的主導決策作用，同時最大限度地擴大多元化的非政府組織參與度。目前，應急管理從決策、組織救援到信息發布等，都由政府相關部門進行統一安排。這種單一主體力量決定的應急管理組織結構，很難應對現在層出不窮的突發事件，建議政府只起決策的核心作用，具體的操作由社會民眾以及非政府組織共同參與，不僅借此壯大應急救援的隊伍力量，更能調動民眾參與熱情，提高政府的應急管理效率。

第二，提高非政府組織在風險治理中的自主應對能力。在以政府為主導力量的應急管理組織結構下，非政府組織的參與還處于初級探索階段，自主應對能力較差。如何克服非政府組織在應對突發事件中的能力薄弱的問題，是搭建應急管理網絡治理機制的關鍵環節，應從提高非政府組織的地位以及擴寬非政府組織參與渠道等著手。首先，應制定相關的突發公共事件治理政策，明確非政府組織在應急管理中的合法地位以及規范的責權。具體來說，在應急管理的改革中要明確非政府組織職權的法律效益，才能更好地吸引社會力量共同參與，比如號召賑災捐款上，必須明確紅十字會等接受捐款的合法性，同時通過及時的信息披露，明確救災款項的合理使用途徑，確保非政府組織在合理合法透明的環境下進行應急管理活動。其次，加強非政府組織與政府組織之間的信息共享程度。非政府組織因其自身具有的社會力量參與廣泛性，信息來源更廣泛，而政府組織的信息更具權威性和科學性，提高兩者之間的信息共享交流，可以助于提高民眾對于突發事件的全面了解以及更好地參與組織調配。同時，政府的參與，對于民間虛假信息的傳播更有威懾力，有助于為民眾提供更全面、真實的應急管理信息。

第三，健全專家輔助制度。應急管理中具有時間緊迫性高、難度大、決策困難等問題，要想提高應急風險網絡治理下的治理效率，必須從加強應急管理專家隊伍建設，加大應急管理的科學支撐等著手。健全專家輔助制度，可以充分發揮專家在突發事件中的科學決策作用，掌控突發事件的整體局面。同時，也可以在平時發揮專家在應急防備中的預測和防范培訓作用，加強整體的應急預警能力，可以通過健全專家組，建立和實現專家咨詢制度化等方面健全專家輔助制度。首先，依據不同的突發事件分類，建立具有針對性的專家組，包括技術、管理以及心理等各方面專家。同時，在專家的選拔上可以從系統內的政府部門相關的專家和系統外的高校、研究所等進行多方面選取，相互取長補短、科學結合。其次，明確專家咨詢的制度化。專家不僅要發揮在應急管理中的決策作用，更要發揮其在提倡應急預警中的防御作用，加強平時對應急管理相關知識的宣傳和講解，讓更多民眾了解應急管理以及在突發事件發生時應采取的急救措施，這可以通過定期專家講座、新興媒體的傳播以及網絡等各種途徑實現。

二、建立健全城市群應急管理聯動體制

建立城市群應急管理聯動體制是實現突發事件風險治理的組織基礎，有助于實現風險治理的全員參與和群策群力，實現突發事件信息的即時更新和共享。

（一）突發公共事件風險治理體制尚未形成

首先，未形成應急管理社會合作機制。目前，我國對于城市突發公共事件的風險處理以政府部門力量為主，沒有過多地邀請社會其他力量參與，這就導致目前的應急管理力量比較單薄，且主體單一，容易造成應急管理上力不從心和思維局限。我國一直以分部門為主劃分應急管理的責任范圍和管理模式，具有高度的計劃經濟性質，未能發揮社會力量的主觀能動性。因此，在這種大背景下的應急管理體制建設缺乏民眾的參與熱情，無法發揮社會的力量進行災后重建等工作，大大削弱應急風險治理的效果。同時，我國的民間救助組織在后續的發展中缺乏規范的約束和引導，不能很好地配合政府進行救災工作，進一步加重政府的應急管理負擔。

其次，突發公共事件的信息體制不完善。我國目前對于突發公共事件的信息管理體制建設以政府部門的行政管理體制為參照，以垂直體制為主，實行逐級管理、下級對上級負責的管理制度，容易出現下級為自身利益而謊報突發事件情況，故意拖延時間等問題，導致突發公共事件的信息無法及時傳遞和反饋，延誤救助時機。同時，在對突發事件的實時監控上，出現氣象、地震等多個部門間的重復建設現象，而部門之間的信息系統未整合，導致信息間相互分割，無法實現突發信息的實時共享，降低監控的效力。

（二）公共事件風險治理聯動體制

隨著城市化進程的不斷推進，城市突發公共事件呈現危害不斷擴大、種類多樣化等特征，單純依賴現有的獨立管理體制，無法做到高效地解決突發危機。所謂突發公共事件風險治理，即在危機發生之時通過及時準確的決策，運用政府的公信力和組織結構，引導相關的職能部門進行政府公益救助，以及呼吁社會公益組織、民眾積極參與突發危機的管理中，以達到轉移危機或將危機損害降到最低程度的目的。因此，應在形成突發公共事件風險網絡治理結構的基礎上，引進應急聯動體制，形成一個包括政府組織、非政府組織以及其他多元社會主體參與的系統結構，建立一個具有完整組織體系和規范運行制度的聯動體制。

（三）建立應急管理聯動體制

隨著城市突發公共事件的種類多樣化和損失嚴重化加劇，對于突發事件的管理越來越受到社會各方重視。原有的應急管理體制已經不能適應越來越頻繁發生的突發公共事件，應通過不斷加強政府各職能部門之間的溝通合作，建立應急管理聯動體制。

應急管理作為突發事件處理中的核心組織，具有指揮全局、快速調配資源的決定性作用。因此，在城市突發公共事件的管理聯動體制中，需要克服原有的垂直管理結構，降低中央指揮的力度，充分發揮各省市單位在應急管理中的聯動作用。同時，聯動體制的管理需要成立一個專門的委員會，進行應急跟蹤和預測工作，同時在突發事件發生時需要立即進行決策和籌劃，掌握全局發展動態。委員會具有以下職責：第一，定期組織聯席會議。通過劃分東、中、西部三個不同區域，不同的區域可定期組織聯席會議，旨在結合本區域的經濟特點和地域環境，總結應對突發公共事件的最佳對策。第二，明確聯席會議制度。聯席會議的根本目的在于深化區域間的溝通合作，通過研究探討突發事件的處理經驗，后續可不定期組織類似的聯合演習，提高民眾對于突發事件的應對能力，減少公共人身和財產損失。第三，制定信息交流制度。提高突發公共事件應對能力的根本在于提高信息通暢程度，建議在每次聯席會議結束之后，對本區域近段時間之內發生的公共事件進行書面記載和分析歸類，以備與其他區域間的資源共享。同時，建立公共事件信息傳遞機制，一旦發生突發事件，可在第一時間掌握現場動態，并及時通知相關部門進行救援，減少民眾財產損失。

三、建立健全突發公共事件風險管理的責任和監督機制

建立突發公共事件風險管理的責任和監督機制，有利于更好地實現風險治理的全程監督，提高風險治理的工作效率。我國目前對于應急管理的問責和監督機制，還處于探索階段。

（一）缺乏有效的應急管理問責和監督制度

首先，應急管理的責任機制不健全。目前，對突發公共事件的應急管理問責，缺乏相關明確的文件規定，導致應急管理上存在工作效率低、救災不到位以及出現問題無法追責的問題。由于突發公共事件本身具有的不可預測性以及損害嚴重性，很難對應急管理上存在過失的組織進行問責，問責的方式如何進行也有待商榷。突發事件中存在信息謊報以及救援不到位的情況，一般情況下要受到相應的處罰；但在重大突發公共事件的預測和應急準備上，由于缺乏標準的定性規則，相關部門一般不會承擔相關的責任。而其實在突發公共事件的風險治理上，前期的準備工作和風險預測才是比較重要的部分，只有采取科學及時的預測手段，才能在突發公共事件發生之前做好完備的準備，盡量避免事故的發生或者在發生之后降低損害程度。

其次，缺乏完善的應急管理監督機制。完善的應急管理監督機制是保證應急管理有序進行以及應急效率提高的重要基礎。然而目前我國應急管理尚未建立制度健全責任明確的監督體系，導致應急管理缺乏約束、信息不公開透明等，同時也使問責機制無法落實。目前的應急管理監督，一般是在突發公共事件發生之后，再派出檢查小組進行后續事故處理的調查，本質上是事后監督，不能發揮應急監管理中的預防作用。

（二）公共事件風險治理中問責和監督機制

突發公共事件的治理需要權衡各參與主體間的利益博弈關系，并建立完善的問責和監督機制，保證突發公共事件風險治理的參與各方以積極的參與熱情和負責的態度進行高效治理。問責機制，即對突發事件發生時因參與方的失責導致嚴重損害結果的情況，按失責的不同原因對失責方進行相應的處罰。比如，按應急管理的不同環節，可歸責于決策方、政策執行落實方等；按應急管理中造成的損害程度可分為輕度責任、中度責任以及重度責任等，情節嚴重可移送司法機關進行處理。監督機制，即在突發公共事件發生之前進行風險預警準備，在發生之時進行處理現場各參與主體的監督，在發生之后進行后續進展跟蹤監督，通過在突發事件的全程進行法律、媒體以及社會公眾的全面監督，實現危機治理的高效運作。

（三）建立突發公共事件問責制度

首先，建立健全應急管理問責制度。完善的問責制度能有效地督促應急管理高效進行，是實現應急管理規范化、制度化的重要保障。一是要明確各責任人的職責。可以按應急管理的環節、崗位等進行細致劃分，建立責任到人的規范制度，避免之前存在的責任重疊和責任缺失現象。二是要進行科學的責任分類。突發事件由于其自身具有的緊迫性和突發性等特征，在進行應急決策時必須以一定的經驗作為判斷依據，無法準確衡量某一決策是否具有決策失誤責任。因此，在進行責任分類時要區分不同的原因歸責，對于那些因之前缺乏類似突發事件而無經驗可借鑒出現的事故責任，可以批評為主，吸取經驗為未來做準備；對于之前多次出現類似突發事件，而在應急管理中出現重大決策失誤等，應給予嚴重的行政責任處罰。三是責任分級。突發事件中責任應按不同的原因劃分不同的責任等級，既能體現處罰的公平性，也能更好地震懾相關人員。對于因重大決策失誤造成嚴重后果的，應對主要負責人進行嚴厲處罰；對于因執行過程疏忽而造成損失的，應對具體執行人員追責；對于個人在執行過程中不作為，延誤時機造成損失的，對個人追責。此外，如果情節特別惡劣，且構成犯罪的，要移交司法機關進行追責。

其次，建立健全應急管理監督機制。任何一項公共事件的進行都必須有完善的監督制度加以約束，才能更好地提高工作效率。同樣對于突發事件的風險治理，不應該僅僅局限于事件發生之后的救援監督，而應貫穿于預防、發生、救援等全過程。建議成立專門的突發事件治理監督小組，該組員由政府部門責任人員、非政府組織責任人以及社會民眾代表組成，定期對突發事件治理的各個部門、各個環節進行檢查，實現監督的制度化和公開透明化，保證監督的長效性。同時，可以發揮新興媒體和網絡的輿論監督作用，將相關動態及時告知社會公眾，實現監督的全民參與化，更有助于應急管理職責的落實。■

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本文系國家社科基金青年項目“城市突發公共事件風險治理及其實現機制研究”(11CGL089)的階段成果。)

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溫州大學法政學院）